利益相关者视角下体育场馆PPP项目运营期绩效指标构建——基于绩效棱柱模型

张雪雷,陆亨伯,张源鹭

(宁波大学 体育学院，浙江 宁波 315211)

0 前 言

PPP是政府和社会资本之间通过建立长期、平等的合作关系，共同推进公共服务和基础设施领域项目建设的一种新型合作模式[1]。据2021年4月30日财政部官网发布的《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》第七条《加强预算绩效的审查监督工作》强调：“各部门、各单位应当实施全面预算绩效管理，强化事前绩效评估，严格绩效目标管理，完善预算绩效指标体系，提升绩效评价质量。”通过绩效评价可识别PPP项目存在的问题，并提出改进建议，对后续项目的实施具有重要的借鉴意义。

PPP项目的整个生命周期是指从设计—融资—建设—运营维护到终止交接，其中PPP项目运营维护、绩效监测在项目全生命周期中时间占比长达到90%[2]，因此体育场馆PPP项目的运营期是全生命周期中持续时间最长、直接面向服务大众、决定项目成败与否的关键阶段[3]，是效益最凸显的阶段，最能评价项目产出成果的有效性，因此本研究选择PPP项目运营期来对体育场馆进行绩效评价的指标体系构建，一方面，是作为政府财政付费的重要依据，另一方面能够为运营管理提供服务标准。

体育场馆PPP项目运营期的绩效评价有利于PPP项目运营效益的提升，而从利益相关者视角构建体育场馆PPP项目的绩效评价指标体系，使评价更科学、更全面、更有效。本研究以利益相关者的视角出发，引入绩效棱柱模型，对体育场馆PPP项目的核心利益相关者的利益诉求分析，进而构建体育场馆PPP项目运营期绩效评价指标体系，为提高后续场馆PPP项目的绩效水平，实现PPP项目多元主体的效益均衡提供参考借鉴。

1 绩效棱柱模型与利益相关者理论

1.1 绩效棱柱模型

绩效棱柱模型法(Performance Prism)是由安迪·尼利(Andy Neely)和克里斯·亚当斯(Chris Adams)于 2000 年提出的三维框架模型。该模型由五个维度构成，这五个维度可以被理解为三棱柱的五个面，最左面和最右面可以理解为利益相关者贡献和利益相关者满意，其余彼此相连的三个面分别是战略、流程和能力[4]。绩效棱柱模型图如图1所示。

图1 绩效棱柱模型图

1.2 利益相关者理论

利益相关者概念虽然起源于 Freeman 的《战略性管理 ：利益相关者分析方法》，但目前学术界并未对利益相关者的定义给出标准答案，大多数研究采用 Freeman的定义 ：可以影响企业目标实现或可能被企业目标影响的个人或团体[5]。在PPP项目的整个过程中，政府、场馆运营方、社会公众、金融机构、施工单位、运营商等众多利益主体会先后参与到项目中。而在体育场馆PPP项目中存在着政府、场馆运营方和社会公众三大核心利益主体。它们伴随着PPP项目的整个过程，同时是项目运营阶段的重要参与方，也是整个PPP项目结构的核心[6]。本研究选择政府、场馆运营方、社会公众核心利益相关者为研究视角，探索核心利益相关者的需求对构建绩效评价指标有重要的作用。

2 体育场馆PPP项目运营期构建绩效指标体系的理论框架

2.1 体育场馆引入绩效棱柱模型的五大维度分析

绩效棱柱与传统测量绩效以及管理框架的不同之处在于它的全方位性[7]，绩效棱柱理论中的五个维度相互联系，在确定了场馆主要利益相关者之后，其利益相关者满意度解释了他们的需要和要求，利益相关者贡献解释了场馆希望从利益相关者那里得到场馆生存和发展需要的资源信息。在体育场馆PPP项目的运营期，这五个维度的具体理解如表1所示。

表1 体育场馆引入绩效棱柱模型的五大维度分析

绩效棱柱模型的五个元素环环相扣，各要素之间相互依存互为补充，并且以尽可能满足利益相关者利益需求的最大化、均衡化，追求利益相关者群体的共同和谐发展为目标,最终形成一个有效的闭环系统。以该模型作为理论工具,构建绩效指标体系可以更加全面地考虑到体育场馆各利益相关者的利益需求，促进场馆实现可持续发展。

2.2 核心利益相关者视角的绩效目标分析

良好的绩效指标体系不仅是帮助场馆实现战略目标的重要手段，也是促使项目合作的政府、场馆运营方和消费的公众都能获得满意的关键，因此需基于利益相关者的视角，以利益相关者各自的绩效目标为导向进行分析。将本研究的核心利益相关者绩效目标归纳如表2所示。

表2 核心利益相关者绩效目标

不同的利益相关者在PPP项目中的利益和关注点，有一定的差异，对目标的重要性认识也会存在一定分歧，需要通过协商来协调和确定各项工作的轻重缓急，平衡各自的利益需求，使得合作方能够全面参与进PPP项目之中。

3 体育场馆PPP项目运营期绩效指标体系的构建

以核心利益相关者的视角，从政府、场馆运营方与社会公众的维度，基于绩效棱柱模型的结构，构建体育场馆PPP项目运营期绩效指标体系。基于此，本研究通过文献资料的搜集，初步构建了体育场馆PPP项目运营期的绩效指标体系。通过一轮专家访谈，对专家意见进行整理归纳，再通过第二轮沟通后，形成体育场馆PPP项目运营期绩效评价指标体系。

3.1 基于专家调查的体育场馆绩效指标筛选

为了保证指标体系的科学性，本研究向25位专家发放问卷进行指标的筛选，共发放25份，有效回收问卷为25份。问卷采用的是五点量表的方法，其中“非常满意”“同意”“一般”“不同意”“非常不同意”对应的分数分别为5分、4分、3分、2分、1分，本研究是以平均值4分为保留指标的界线，平均分在4分以下的指标不做保留。

表3 政府层面的指标筛选

现根据专家意见进行调整，专家认为在政府满意层面：“资金带动效应”指标建议删除，认为政府侧重于公益性质的指标，并且认为指标“城市化进程”的范围更广，可以表明资金带动的情况。政府战略层面：“政府协作关系”指标建议删除，认为和“政府沟通的及时性和有效性”指标意思表达上有包含关系。政府流程层面：“设备与技术的先进性”指标建议删除。政府能力方面：“新政策解读应用能力”指标建议删除，认为“政策执行力”更能体现对政策的了解应用情况。

表4 场馆运营方层面的指标筛选

在场馆运营方的满意层面：“净利润增长率”指标建议删除，认为该指标和“净资产报酬率”所测量的目的相同，都是涉及运营期间的利润问题。贡献层面：“经济附加值”指标建议删除，认为经济层面的指标不宜过多，相同意思的指标保留个别即可。战略层面：“主营业务收入增长率”指标建议删除，认为场馆可以多元化运营，能“以体养体，多业补体”，因此仅看主营业务的收入情况不能客观评判其流程制定的好坏。

表5 社会公众层面的指标筛选

在公众贡献层面：“公众消费次数”指标建议删除，认为“公众忠诚度”指标可以体现顾客消费的频次。公众流程层面：“活动促销力度”改成“活动优惠力度”，认为“促销”过于口语化，且与场馆本身的属性不相匹配。并建议删除“沟通有效性”、“服务可靠性”两个指标，统一用“解决客户问题效率”这一指标来衡量。在能力层面：“顾客细分程度”指标建议删除，认为细分顾客的目的是分析公众的需求，所以保留“公众需求分析能力”这一指标即可。

3.2 基于核心利益相关者的绩效指标体系分析

3.2.1 政府部门视角的绩效指标分析。政府通过引进体育场馆PPP项目加大基础设施建设，丰富公众体育文化生活的同时降低财政压力。同时通过出台相关法律法规为场馆运营创造良好的制度环境。政府应对场馆做出的各项规定，履行其应尽的义务，维护自身形象，政府部门相关的绩效指标具体见表6所示。

由于对乡镇基层农业统计工作缺乏足够的重视，组织管理不到位，从而导致统计人员大量流失，一些有能力的人员纷纷考走，谋求更高的职业。乡镇基层农业统计人员往往年龄偏大，能力和素质相对偏低，对统计新技术和方法接受程度不高，不愿意主动创新，责任心不高；一些新来的人员缺乏系统专业的培训，缺乏经验知识，从而导致数据分析不到位，数据报表存在漏报、错报等情况，但没有引起足够的重视，从而影响统计数据质量。

表6 政府部门视角的绩效指标

3.2.1.1 政府满意角度的绩效指标分析。政府部门在体育场馆PPP项目中担当着项目的发起者、合作者、支持者等角色，主要关注社会效益、兼顾经济效益和环境效益等宏观的问题，并以此制定推动城市发展的相关政策；尤其通过完善体育场馆的设施以改善群众的健身条件，满足人民群众日益增长的健身需求，提高群众的健康水平；承办大型赛事，增加地方的收入，提高当地的知名度和影响力；在此基础上促进城市结构的更新，增加就业机会和人才引进，推动体育产业的发展，此外希望场馆功能得到合理释放，并适应市场的需求，推进多元化利用等。

3.2.1.2 政府贡献角度的绩效指标分析。政府是体育公共服务的提供者，对场馆生产体育公共服务理应提供支持，助力场馆PPP项目取得竞争优势。一方面，政府出台相关扶持政策，为场馆运营方提供良好的政策环境，给予场馆运营方税收优惠等，政府通过体育公共服务购买力度，扶持场馆PPP项目的发展。另一方面，对体育场馆PPP项目加大宣传力度，提升社会公众的体育健身意识，扩大体育人口，营造良好的健身氛围，促进场馆运营良性发展。

3.2.1.3 战略角度的绩效指标分析。政府应以系统思维，秉承共建共商共享的理念，打造利益共同体，督促场馆有效承担起社会责任，同时应建立政府和场馆之间有效沟通的渠道，加强与场馆运营方的联系，提高办事效率，此外还应督促场馆运营方体育公共服务政策执行的情况，包括场馆规定的支出、内部制度和政策方向的吻合程度等。

3.2.1.4 流程角度的绩效指标分析。流程包括方便、快捷、成本最优化三大指标[8]。以数字化、智慧化的手段，监管场馆运营流程、服务质量与数量，使场馆服务流程便民、惠民与快捷。因此，政府在PPP项目以及场馆管理等方面的决策公开程度越高、时间越快，越有利于场馆管理人员迅速领会规则要求，准确地做出流程的设计。

3.2.1.5 能力角度的绩效指标分析。加强政府行政能力建设，提高体育行政管理人员的合同制定与监管能力，培养培训场馆运营管理的能力、组织协调能力和政策的执行能力，并根据政策制定场馆的规章制度。

3.2.2 场馆运营方视角的绩效指标分析。场馆运营方作为核心利益相关者，是承担体育公共服务供给的关键环节，在政府与社会公众之间起到承上启下的纽带作用，场馆运营方在PPP项目中，更重视项目的长期稳定收益是否能获得政府的优惠支持。场馆运营方相关的绩效指标具体见表7所示。

表7 场馆运营方视角的绩效指标

3.2.2.2 场馆运营方贡献角度的绩效指标分析。场馆运营方贡献包括内部贡献和外部贡献两方面。内部贡献主要体现在财务方面，如总资产增长率、经济增加值等，而外部贡献主要体现在场馆运营治理情况、管理服务创新贡献，包括数字化、智慧化治理带来的便利便捷等和多元化服务带来的幸福感、体验感和获得感。净资产增长率是反应资产保值增值的情况，净资产增长率高，说明社会资本发展强劲，对场馆做出的贡献越大。

3.2.2.3 战略角度的绩效指标分析。对场馆运营方来说，坚持以体为本、多元发展的战略发展思路，以大型体育赛事活动带动多业态融合发展，同时对外出租场馆承接大型文艺演出、会展等商业活动等，因此，应考虑到市场覆盖率，它直接反映了场馆运营方提供的商品和服务在市场上所处的地位，该指标越高，表明场馆运营、竞争能力越强。此外还应还考虑的指标有产品收益率、场馆内相关体育产品研发投入水平等。

3.2.2.4 流程角度的绩效指标分析。对场馆运营方来说，以需求为导向制定服务与流程、场馆治理流程和内部财务管理流程。主要的流程指标大致有流程改进计划、内部财务管理制度、治理水平等，其中在流程改进计划中，改进之后的收益和未改进获取的收益比较，增加的那部分收益为增加额，其数值越大，说明流程改进比较成功。此外划分场馆各年段的用户，精准满足各年龄段的服务需求，也是其流程制定成功与否的衡量标准。

3.2.2.5 能力角度的绩效指标分析。对场馆运营方而言，运营期间可能会遇到财务风险，包括融资风险、运营亏损风险等，因此对财务风险的管控得越好，说明其能力越强，此外场馆运营方为了维护场馆正常的运营，完成上述的流程，应该具备高水平的管理人员，管理者的综合素质越高，说明场馆运营方的能力越强。场馆运营方搭建场馆线上的信息交流平台，打造场馆电商，提供在线健身的教学课程、线上预定场馆优惠服务等，其涉及到的指标为开发线上产品(服务)潜在的销售额，销售额增长的越多说明其能力越强，其他的指标也应考虑在内，包括：核心业务投资比，总资产周转率等。

3.2.3 社会公众视角的绩效指标分析。社会公众是体育场馆PPP项目中的最终受益者，社会公众的满意度是政府和场馆运营方工作的出发点与归宿，该层面的绩效目标是获取低价便利的公共设施及服务，提高其幸福感和满意感。社会公众相关的绩效指标具体见表8所示。

表8 社会公众视角的绩效指标

3.2.3.1 社会公众满意角度的绩效指标分析。对社会公众来说，场馆设备的种类、产品质量的安全性可靠性、场馆的环境、场馆工作人员的服务态度、免费开放的程度等，这些指标的水平越高，说明公众的满意度越高，此外，场馆配备的社会体育指导员到位情况以及场馆举办活动是否存在扰民，造成公众投诉等问题，这些指标的次数越多，说明公众越不满意，同时场馆收费标准合理化的程度越高，公众也越满意。当然，在场馆承接大型活动期间，造成的城市交通压力以及对城市环境的影响也是衡量公众满意度的表现。

3.2.3.2 社会公众贡献角度的绩效指标分析。社会公众享受体育场馆提供的服务的同时，和场馆的工作人员保持密切的联系，通过口头、书信或者是线上留言的方式，提出对场馆的建议，从而督促场馆提高设施的质量、增设服务项目、改善服务态度、提高管理水平等，进一步推动场馆软件优化与硬件升级的同步发展。同时，社会公众对场馆的忠诚度也是衡量其贡献的一个重要指标，忠诚度越高，贡献度越大。此外，通过场馆服务创新、景观美化、网红打卡地打造，吸引社会公众自发性的宣传行为，运用短视频、微信、微博等自媒体手段以吸引客户流量。

3.2.3.3 战略角度的绩效指标分析。组织化与制度化推进全民健身活动是改革的趋势，有组织地推进才能增加客户流量，因此社会公众应积极加入相应的社会组织，以团体形式在场馆进行消费并享受优惠政策。同时通过建言献策，提高场馆服务质量，提升新客户的开发增长点。

3.2.3.4 流程角度的绩效指标分析。在社会公众层面，流程上应体现以人为本的理念，坚持便民利民快捷服务的原则，让广大客户体验服务的效率与沟通的有效性，在争取获得新客户的同时还要维持老客户。此外服务标准完善程度、活动优惠力度等也是重要的指标。

3.2.3.5 能力角度的绩效指标分析。通过场馆活动的宣传、公益性质的体育健康知识讲座和技能培训等，培养社会公众的体育意识，提高体育技能水平，养成体育行为习惯，提高公众的体育核心素养。

4 体育场馆PPP项目运营期绩效评价实施的保障措施

本研究以体育场馆利益相关者视角，基于绩效棱柱模型构建体育场馆PPP项目运营期绩效评价指标体系以及各指标权重。该指标体系还在理论探索之中，能否实施该评价指标体系，还取决于实施保障条件成熟程度，因此，在实施过程中还需具备以下保障措施。

4.1 组织保障：强化绩效管理意识，打造利益相关者共同体

场馆管理者以及工作人员要加强绩效考核意识的内化，充分认识到绩效评价对场馆可持续发展的重要性，场馆要明确绩效考核的价值，并梳理场馆绩效考核与各利益相关者存在的紧密联系，打造利益相关者共同体，场馆运营期间，优化绩效管理组织架构，由各利益相关方组建绩效监管专班，做到共管共督共商共享，实时把握场馆的绩效表现，形成全员参与绩效管理的良好局面。

4.2 制度保障：健全绩效管理制度，构建绩效评价运作机制

进一步明确各利益相关者的责权利，规范各项决策程序和议事规则，提高各方利益相关者在场馆运营过程中的自觉性和自律性，促进场馆的决策机构、执行机构和监督机构真正做到各司其职，形成多方高效协同的场馆治理机制。完善场馆市场环境的分析机制，通过对体育产业整体环境的检测和分析，广泛收集国内外场馆的运营状况、行业监测政策、竞争对手的动态等，并对这些信息做出及时的判断，分析其对场馆综合绩效表现存在的影响。

4.3 技术保障：完善信息系统，提高绩效管理效率

充分利用信息化平台，搭建场馆信息共享机制，发挥大数据快捷、便利的优势，将运营期的绩效信息及时公开，便于公众监督，此外，对于绩效评价的结果，要向绩效监管部门进行汇报，对于绩效未达标的部分，基于问题与原因制定合理、完善的策略，同时，在利用信息化系统的同时还需要加强对信息的安全保密措施，定期对系统进行风险管理，保证系统运行的安全性与可靠性。

5 结束语

PPP项目具有多主体协同治理的基础，而体育场馆PPP项目的政府、场馆运营方与社会公众等主体利益诉求，决定其绩效评价的结构维度，绩效评价结构维度的科学合理，促进体育场馆PPP项目运营期的可持续发展，以利益相关者的视角，基于绩效棱柱模型，构建体育场馆PPP项目运营期绩效评价体系，在分析政府、场馆运营方与社会公众利益主体绩效目标基础上，构建相对应目标的绩效评价指标体系，使体育场馆PPP项目运营期社会、经济与管理效益得到均衡。从而促进体育场馆PPP项目可持续健康发展。限于论文的篇幅，难以呈现各指标权重，同时现有体育场馆PPP项目运营刚启动，难以对指标进行验证，后续条件成熟，完善相关研究。