反垄断亮剑

李辽

2021年，反垄断监管重拳出击，共计查处垄断案件176件，罚没金额235.86亿元。几大互联网巨头接连遭到反垄断处罚，刷新了中国反垄断行政处罚纪录。

在新的发展环境下，国家强调监管与发展并重，明确规则，划出底线，设置“红绿灯”，对于反垄断监管的专业化和精细化提出更高要求。

垄断是市场经济的公敌

垄断能给健康的竞争机制和源源不断的创新动力带来巨大伤害，因而被视为市场经济的公敌。垄断态势形成之后，垄断企业会利用自身优势地位控制资源，控制生产销售链条，建立行业壁垒，排除限制自由竞争，造成强者恒强、弱者恒弱的局面。

成立于1870年的美国标准石油公司，仅用了20年时间，就合并了40多家厂商，垄断了美国95%的炼油能力、90%的输油能力、25%的原油产量。这意味着汽车、火车、发电厂和化工厂需要的燃油和化工原料，基本来自该公司，使其足够主宰任何一家下游企业的存亡，严重影响了市场竞争。1911年，标准石油公司成立托拉斯组织的行为被判定为垄断行为，标准石油公司最终被拆分成34家地区性公司。

另有一些企业，互相串通、联合定价、操纵市场，通过价格的垄断获得高额利润，扰乱正常生产经营秩序，令消费者或其他经营者合法权益遭受损害。

2018年7月，陕西省延安市10家混凝土生产企业以原材料价格上涨为由，联合上调混凝土销售价格。而且对部分不接受涨价的下游建筑企业停止供货。一年后，陕西省反垄断执法机构依法责令这10家混凝土企业停止违法行为，并处罚金近500万元。

不只是大企业，一些小企业也可能成为反垄断监管的对象。在上海食派士案中，上海市市场监督管理局认定，食派士在“提供英文服务的在线餐饮外送平台服务市场”上具有市场支配地位，并实施了限定交易的滥用市场支配地位行为。

一直以来，竞争与创新相辅相成，当二者形成良好互动时，经济可以获得高速发展的基础条件。“垄断企业要维持已有的市场地位和秩序，必然会阻碍其他企业创新，即使不主动阻碍，也会由于占有较大市场份额，让想要创新和已经拥有创新成果的企业无法入场。”6月5日，北京京都律师事务所律师王菲向《法人》记者表示，由于难以形成竞争态势，垄断企业自身也将失去创新动力，间接成为垄断的受害者。

对于消费者来说，在充分竞争的环境中，能够通过比价获得优质产品和良好服务。“但在垄断环境下，消费者没得选，企业也就没有了优化空间。时间长了，垄断企业捆绑销售、价格歧视、拒绝交易等各种行为或将频繁出现，伤害消费者权益和社会公共利益。”王菲说。

面对复杂的经济环境，反垄断对内可以促进竞争，保持市场活力，实现高质量发展;对外可以适应时代的自我改革与更新，有助于在国际竞争中彰显中国态度。

放眼国际，大环境变化复杂深刻，新矛盾和新挑战层出不穷，新的国际经贸规则凸显了全方位覆盖、多元化领域、高质量高标准等特点，当前的区域贸易协定都包含了投资规则、知识产权保护、竞争政策、环保、劳工等内容。

“以前我国反垄断政策法规更多适用于国内法治范畴。”6月5日，中国政法大学国际法学院教授祁欢对记者表示，“随着中国国际竞争力的提升，外部压力倒逼我们加快推进涉外法治重要领域立法，加快推进我国法域外适用的法律体系建设，包括对反垄断的强化和竞争政策的调整。”祁欢认为说，对于现阶段的中国来讲，建立公平竞争的市场环境比任何时候都重要：“强化反垄断，深入推进公平竞争政策实施，是完善社会主义市场经济体制的内在要求。只有推动竞争制度的公平和开放，才能构建双循环格局，让中国特色社会主义市场经济与国际更好接轨。”

反垄断体系不断完善

我国竞争法立法采用了反垄断法和反不正当竞争法分别单独立法的模式，即二元立法模式。2008年8月1日，被称为“经济宪法”的《中华人民共和国反垄断法》正式实施，其立法目的更明确并易于实现，使执法工作更具有可操作性，可谓是跨越性的一步。

但14年来，与我国目前经济水平形成的市场格局和科技水平构成的竞争手段相比，反垄断法仍显得相对粗放。“近年来，我国针对反垄断的政策性文件、规章和指南不断推陈出新，一定程度上为经营者的经营活动提供了更精细化指引，体现了反垄断工作对实践问题的关切和响应。”王菲说。

2019年和2020年，《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》《禁止垄断协议的暂行规定》《关于知识产权领域的反垄断指南》相继施行，同时还出台了《经营者反垄断合规指南》《经营者集中审查暂行規定》。

结合自身职业的经历，王菲认为，2012年最高人民法院发布的《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》最为“解渴”，对于从民事路径上解决反垄断问题的实务人员来说是使用频次很高的法律文件：“规定明确了我国反垄断民事诉讼的基本框架，对于指导人民法院正确适用反垄断法，依法公正高效审理垄断民事纠纷案件发挥了重要作用。”该规定的2020年修订版还在原基础上。拓展明确了非法人组织的诉权，同时与民事诉讼法三年诉讼时效做了衔接调整，对实践需求响应及时。

为进一步完善公平竞争的法律体系，2021年我国加快推进反垄断法修订，推动制定《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，进一步完善公平竞争政策框架;制定发布了《关于原料药领域的反垄断指南》《企业境外反垄断合规指引》，修订出台《公平竞争审查制度实施细则》，进一步完善制度规则，提高公平竞争政策和反垄断法律制度的可预期性和透明度。

同年，国务院办公厅印发《2021年政务公开工作要点》，明确提出要加强反垄断与反不正当竞争执法信息公开工作。6月5日，北京市汉坤律师事务所律师仕达对记者表示，由于反垄断案件通常较为复杂，涉及对市场行为的分析、评价和指导，执法机构的监管标准难以完全通过规则的形式向市场传达，很多情况下，需要通过案例才能完整呈现。执法信息公开有利于加强公众对反垄断执法的可预期性，在提升社会守法水平的同时，避免寒蝉效应（指企业对于后续政策预期不明确，害怕遭到政策打击，避免从事一些正常经济行为，从而影响经济发展的现象），保障发展和监管并重的政策目标。

2021年，反垄断“重头戏”之一是《关于平台经济领域的反垄断指南》的出台，为平台经济的公平竞争确立了规则，划出了底线。仕达称，该指南首次明确了“涉及协议控制架构的经营者集中，属于经营者集中反垄断审查范围”。他说：“我国大量平台企业采用协议控制架构，而此前执法机构对这类企业实施的经营者集中行为未进行常态化审查，指南的出台作为一个明确政策信号促使大批平台企业历史交易补申报。”

值得一提的是，2021年11月18日，国家反垄断局正式挂牌成立。2018年，国务院机构改革，将原先分别由商务部、国家发改委、国家工商行政管理总局承担的反垄断执法工作，统一归于国家市场监管总局反垄断局。3年后，国家反垄断局成立，使我国反垄断执法的独立性、权威性和专业性得到进一步加强。

“近一两年，政府对反垄断法的宣传成效明显。我们在接案过程中发现，不论国企还是民企，反垄断合规意识均有明显提升。”仕达说。

反垄断力度需持续加强

施行14年的反垄断法对维护公平竞争、提高经济运行效率、维护消费者利益和社会公共利益、促进经济高质量发展发挥了重要作用，但为了适应新时代强化反垄断和防止资本无序扩张的需求，我国有必要对这部法律进行完善。

2021年10月23日，全国人大常委会完成反垄断法（修正草案）首次审议并向社会公开征求意见。今年6月21日至24日，十三届全国人大常委会第三十五次会议对反垄断法（修正草案）进行二次审议。

从执法角度来看，强化数字经济反垄断是我国当前反垄断执法的重点。修正草案从微观角度强化了数字经济反垄断。“现行反垄断法同样存在立法相对落后于实践需求的问题。”王菲表示，“修正草案对近年集中的问题有了明确规制，比如针对数字经济反垄断问题作出回应，规定了经营者不得滥用数据和算法、技术、资本优势及平台规则等排除、限制竞争，以及不得利用数据和算法、技术及平台规则等设置障碍，对其他经营者进行不合理限制，这些都属于滥用市场支配地位的行为。”

同时，修正草案针对现行法规定的民事责任，引入了反垄断民事公益诉讼制度。其中提到：“经营者实施垄断行为，侵害社会公共利益的，人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼。”王菲认为，这是修正草案的亮点之一。“在确定提起民事公益诉讼的主体问题上，我国可以借鉴域外立法经验，比如德国在《反对限制竞争法》中明确，除受害人有权提起损害赔偿之诉外，具有法律能力和相关利益的行业协会和社会团体可代表涉案受害者向违法者提起损害赔偿之诉。从维护健康的市场秩序的角度，应适当扩大提起民事公益诉讼的主体范围。”

修正草案大幅提高了违法实施经营者集中的罚款数额上限，规定了达成并实施垄断协议的，处以上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款，上一年度没有销售额的，处五百万元以下罚款，尚未实施所达成的垄断协议的，处三百万元以下罚款。同时，草案增加了个人责任条款，对达成垄断协议负有个人责任的，可以处一百万元以下罚款。

仕达对此表示，美国对于横向垄断协议（指两个或者两个以上具有竞争关系的经营者达成排除、限制竞争的协议、决定或其他协同行为），如联合涨价这类明显的垄断协议行为，规定要附加刑事责任，具有较高威慑力。“虽然我国反垄断法也规定对于垄断协议行为的处罚上限为上一年度营业额的10%，但在实际执行过程中，由于營业额的基数自由裁量空间大，且地方执法机构跨区联动机制尚不成熟，执法威慑力稍显不足。”他认为，要想解决这类问题，一方面尽快出台关于反垄断罚款确定标准的细则，另一方面需要对各地方联动执法予以鼓励。

“从公开案例来看，在一些传统的、地方属性较强的行业中，企业之间容易达成联合涨价、联合限产停产等协议。”仕达称，这一类横向垄断协议在现行法中被明确规定为垄断行为，也是垄断行为中最为严重的一类，明显具有排除限制竞争的效果，需要地方反垄断执法机构加强执法力度和频率，更快、更好地解决。

反垄断案件涉及精确分析和复杂取证，在行政执法和民事诉讼中均属于复杂度较高的一类，需要大量资源投入以及经济、法律乃至技术等不同专业人员密切配合。据仕达了解，有些司法辖区会配备专门的经济学家团队协同办案，“目前我国反垄断执法队伍在执法力量、专业化分工程度方面还有提升空间。未来如果国家进一步加大对反垄断执法资源的投入，有助于反垄断工作更好开展”。

对此，祁欢表示，应建立与竞争政策基础地位相匹配的竞争执法机构并实现执法常态化，多层次地推动竞争政策的实施。

（责编白馗美编刘晓莹）