直面新污染物不确定性

毕竞悦

新污染物是指新近发现或被关注，对生态环境或人体健康存在较大风险，但尚未纳入管理或现有管理措施不足以有效防控其风险的有毒有害化学物质。新污染物面临极大的不确定性，亟待社会各界及监管部门给予高度重视。

国务院办公厅日前印发《新污染物治理行动方案》（以下简称“方案”），对新污染物治理工作进行全面部署。从《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“重视新污染物治理”，到今年政府工作报告强调“加强固体废物和新污染物治理”，再到国办此次印发方案，对新污染物的防范治理已成为当下及今后一个时期生态环保工作重点。那么，新污染物究竟是什么？其到底具有怎样的危害？

层出不穷与风险不确定

首先，新污染物层出不穷。目前全球关注的新污染物超过20大类，每一类又包含数十或上百种化学合成物。随着对化学物质的环境和健康危害认识不断深入以及环境监测技术不断发展，可被识别出的新污染物还会持续增加。因此，联合国环境署对新污染物采用了“Emergingpollutants”这个词，体现了新污染物将会不断新增的特点和范围的不确定性。

其次，新污染物存在风险的不确定性。主要体现在以下几个方面：一是危害严重性，多具有器官毒性、神经毒性、生殖和发育毒性、免疫毒性、内分泌干扰效应、致癌性、致畸性等多种生物毒性，对生态环境和人体健康具有严重影响;二是风险隐蔽性，短期危害不明显，不易被人发现;三是环境持久性，可长期蓄积在环境中和生物体内;四是来源广泛性，我国现有化学物质4.5万余种，每年还新增上千种新化学物质，这些化学物质在生产、加工使用、消费和废弃处置的全过程都可能存在环境排放;五是治理复杂性，对于具有持久性和生物累积性的新污染物，即使达标排放，以低剂量排放进入环境，也将在生物体内不断累积并随食物链逐渐富集，进而危害环境、生物和人体健康，因而对治理程度要求高，需多部门跨界协同治理，实施全生命周期环境风险管控。

信息不充分导致科学失灵

科学的确定性，通常只是就其所追求的终极目标而言。现实中，受制于各种主客观因素，科学也具有不确定性。尤其在具有高度不确定性的领域，专家们无论如何调动自己的学识和经验，也不一定能达到或逼近绝对的真实，此时就出现了科学失灵。

科学失灵主要可以归因于信息不充分，主要体现在以下三个方面：

一是个案差异性。制定标准是污染治理的法律规制常用手段之一，但整齐划一的标准在实践中不可行。以控制生产活动对生态环境影响的标准为例，生产活动与生态环境之间的关系非常复杂，取决于诸如人口密度、气候、地理位置、水或者空气流速、已有空气或水的纯度等自然因素，以及各种化学物质的相互协同作用。某污染物在甲地是主要污染因素，在乙地则可能是次要因素甚至是可被忽略的因素，这是一个技术经济问题。个案差异性决定了单一标准不可行，要想获得足够信息以制定详尽标准，必然面临信息不充分的困难。因为如果那样做，不仅必须对每个企业成本予以检视，还要求行政官员几乎像企业经理那样了解每个企业，这是不可能完成的任务。

二是样本代表性。面对个案差异性，要想作出准确判断，必须具备足够多的样本。但是，复杂的科学研究，不可能触及现实所有可能情况，涉及所有事物差异性，只能是根据样本作出简化假定。涉及较弱因果联系或者需要长时段才会有较完整数据时，就很难或者不可能获得足够经验性反馈数据。比如，有些新污染物对于人体健康的影响，很难获得准确经验性数据。

三是对于副作用难以全面预估。科学维度意在控制生态环境风险，但所采取的手段具有副作用，受制于客观条件，科学难以对这些副作用事先作出全面预估。比如，甲醇衍生物甲基三丁醚是一种促氧化剂，用于清洁燃料，可以降低汽油燃烧中二氧化碳的排放。但是，甲基三丁醚也可能对健康产生严重危险，它增加了甲醛排放，并且比汽油更具毒性，会污染水资源。

毋庸置疑，信息越全面，有关污染治理的决策就越可靠，但在现实中不得不面对信息不充分问题，这直接造成了科学的不确定性，导致在新污染物治理决策中科学维度的失灵。

民主失灵与民主机制自身有关

民主维度不仅使决策具有合法性，还由于集合了众人智慧，增强了决策合理性。但在新污染物治理领域，由于问题的不确定性，即使是专家也难以作出準确决断。不具有相关专业知识的一般民众更容易作出错误估计：一方面，夸大风险的倾向;另一方面，忽视风险的倾向。

民众的判断，往往与风险的可及性密切相关。如近期出现某类轰动性事故时，人们会夸大该方面的风险。当问题近期不会出现时，人们又会忽视该方面的风险，体现出过分的乐观。而民众的判断与事情本身的风险概率、危害后果并不具有逻辑关系和统计意义，此可能导致错误决策——在风险概率或风险危害较小的事情上投入过多公共成本，以及对于风险概率或风险危害较大的事情予以漠视。

许多人认为风险是“全有或全无”，因而赞同在某些领域完全消灭风险，忽视由此带来的巨大成本，产生“最后10%”的问题。美国环保署一位前官员曾指出：“可以在几个月内将95%的有毒物质从污染地清除，但要想清除最后一点点有毒物质，却要花费经年累月的时间。”

在新污染物治理问题上，民主失灵与民主机制自身的问题有关，也与面临问题的不确定性直接相关，众人可能会对需要决策的问题作出错误判断。

治理新污染物靠“家长式干预”？

民主与科学构成了现代性的两个重要方面，但是两者并非全能，在新污染物治理这个极其具有不确定性的问题上，需要一种整合性进路。

美国法学家桑斯坦和泰勒首先提出了“自由主义家长式作风”的概念。家长主义指个人或国家可以为了他人利益而对他人行为进行干预。但该干预并不是对个人行为的任意干涉，而是为了避免个人可能因为相对不理性行为对其自身造成伤害而进行的干预。

“家长”是一个形象的比喻，意指对待他人像家长对待孩子一样。家长主义的重点在于回避对个人真实利益或意愿的探讨，转向对个人可行性福利或者利益进行分析，从而整合科学因素和民主因素，为个人保留选择自由空间。

家长主义的应用首先需要一个家长式的行政机构，具有跨机构、跨区域的权限，其职能是评估生态环境风险，确定不同事项的优先次序，进行成本——收益分析，决定如何配置资源和控制风险。借鉴家长式规制模式，笔者建议中国的治理体系可以作出以下转变：

首先，建立跨部门跨区域协调机制。建立由生态环境主管部门牵头，发展改革、工业和信息化、财政、农业和农村、商务、应急管理、卫生健康、市场监管、食品药品、海关等主管部门参与的新污染物治理跨部门协调机制，统筹推进新污染物治理工作。加强部门间新污染物联合调查、联合执法、信息共享，增强部门间法律法规协调和衔接，加强跨区域跨流域的新污染物协同治理。

其次，建立风险防控和风险评估机制。针对新污染物环境风险隐蔽、种类繁多、常规管控效率不高等特点，以环境风险预防为主，构建以“筛”“评”“控”为主线的防控思路。“筛”即结合环境与健康危害以及环境暴露情况，建立基于中国国情的新污染物优先控制名录;“评”即针对筛选出的化学物质，对其生产、加工使用、消费和废弃处置全生命周期进行科学环境风险评估，精准锚定其中对环境与健康具有较大风险的化学物质作为重点管控对象;“控”即对于经“筛”和“评”确定的重点管控对象，实施以源头淘汰限制为主、兼顾过程减排和末端治理的全过程综合管控措施，有效管控其环境风险。同时，还可搭建新污染物风险防控大数据平台体系。

最后，建立多元主体共同参与的治理体系。加强管理部门、产业界、学术界、公众等各利益方之间关于新污染物的环境风险交流。新污染物治理是一项具有长期性、动态性和复杂性的系统工程。笔者认为，未来应坚持问题导向，加强顶层设计，健全制度体系，系统开展调查研究，完善监测与评估技术标准，搭建多元化动态化新污染物大数据平台，构建协同高效的新污染物治理体系。

（责编王茜美编刘晓莹）