政策驱动视角下我国融合教育发展研究*

张瀚文 赵 斌*

(西南大学 教育学部特殊教育学院 重庆 400715)

一、问题的提出

《中国教育现代化2035》提出，“办好特殊教育，推进适龄残疾儿童少年教育全覆盖，全面推进融合教育，促进医教结合”[1]。融合教育思想源自西方人权运动，是指让所有儿童就读于适合其年龄层次及学习特点的普通班级或学校，并通过多方协同合作，为他们提供高质量的、有效的教育，让所有儿童都获得充分发展[2]。融合教育一经提出便迅速席卷全球，成为各国教育改革关注的焦点问题，对我国特殊教育理论与实践也产生了深刻影响。随班就读是我国实施融合教育的一种本土形式，“是我国基础教育工作者特别是特殊教育工作者参照国际上其他国家的融合教育做法，结合我国的特殊教育实际情况所进行的一种教育创新”[3]。1986年，国务院办公厅转发国家教委等部门的《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》中明确规定，特殊儿童可以进入普通学校就读，这是我国首次在国家层面提及随班就读理念[4]，开启了我国特殊教育发展的新篇章。我国融合教育工作开展30余年来，逐步从最初普及义务教育到如今的追求质量。袁振国指出，教育政策是一个政党和国家为实现一定的教育任务而制定的行动准则[5]。融合教育的质量受到多方面因素的影响与制约，其中，相关政策法规的制定与执行，是党和国家对于融合教育工作重视程度的最直接表现，也是融合教育工作开展的重要依据与强有力保障，能够有效推动融合教育的发展。

本研究从政策驱动融合教育发展的视角出发，对我国融合教育政策法规进行文本分析。教育政策法规是指国家机关，包括立法机关和政府机关，根据我国政治、经济制度和发展水平制定和发布的一切有关教育方面的规范性文件，是调整教育活动中发生的各种关系的规范性文件的总和[6]。本研究采用内容分析法，搭建多维分析框架，运用NVivo 11软件对我国融合教育相关政策文本进行编码分析，整体把握融合教育政策变迁与演进逻辑，为我国融合教育政策的完善提供参考。

二、研究设计

(一)政策文本选择

本研究以1986年以来国务院、教育部等发布的与融合教育相关的政策文本为研究对象，以“融合教育”“随班就读”“特殊教育”“残疾人教育”等为关键词，在“北大法宝”法律法规检索系统以及中国政府网、教育部官网等中央各部门官方网站进行检索，政策文本发布年限确定在1986—2020年。为确保选取文件的准确性与全面性，按照以下标准进行筛选：一是所选政策法规均为国家层面发布，剔除地方政府部门出台的政策文本；二是选择的政策文本内容与融合教育密切相关或提及融合教育。基于上述检索方法与筛选原则，本研究共遴选出融合教育相关政策文本41份。

(二)研究框架

为清晰、全面地分析融合教育相关政策文本内容与逻辑，本研究建构了三维分析框架(如图1所示)，以政策发布时间为X分析维度，以政策工具类型为Y分析维度，以融合教育发展内容为Z分析维度。

图1 融合教育政策三维分析框架图

1．政策发布时间维度

本研究基于社会历史分析视域，以我国融合教育相关政策的发布时间作为分析维度，以挖掘融合教育政策工具的特点与演进规律。结合已有研究对融合教育、特殊教育政策的关键节点划分与变迁分析结果，将融合教育政策变迁划分为三个阶段：起步探索阶段(1986—1994年)、稳步发展阶段(1994—2012年)、全面推进阶段(2012年—至今)。

2．政策工具类型维度

政策工具是政府在部署和贯彻政策时所采用的实际方法与手段[7]。本研究结合麦克唐奈(McDonnell)等人的政策工具理论分类方式，并参考陈学飞等人的教育政策工具分类，将融合教育政策工具分为权威型、激励型、象征与劝诫型、能力建设型和系统变革型五类[8]，以厘清我国融合教育政策工具分类。权威型工具是政府依靠其统治权威，支配个人和机构必须遵守和服从的、促进融合教育发展的规则，是一种强迫性的政策工具[9]；激励型工具指通过提供正向奖励、负向惩罚或其他形式使个体或机构采取促进融合教育发展的行动；象征与劝诫型工具基于目标群体的信念与价值，通过决策启发的方式，鼓励对政策的遵守，呼吁群体自发采取行动，促进融合教育高质量发展；能力建设型工具指政府提供人力、物力、财力等各种资源使融合教育发展常态化；系统变革型工具指政府权威在个体与机构间转换，通过组织结构变化、重组等形式共同实现融合教育发展的目标。

3.融合教育发展内容维度

为准确获取融合教育发展内容，将搜集到的41份政策文本导入NVivo 11软件中进行词频分析，词汇云如图2所示。结果显示，“残疾人”“教育”“学校”“发展”“服务”“社会”“建设”“保障”等词语频次较高。基于此，结合布朗芬布伦纳(Bronfenbrenner)所提出的生态系统理论，确定融合教育发展内容包括微观层面——融合教育自身工作建设、中观层面——融合教育支持保障建设、宏观层面——融合教育社会文化营造三个层面。

图2 融合教育政策词汇云图

(三)研究方法

本研究借助质性研究分析软件NVivo 11进行分析。NVivo 11能够有效分析处理文本数据以及非文本数据，包括文字、图片、录音、录像等。本研究主要采用内容分析法，同时基于“政策发布时间—政策工具类型—融合教育发展内容”三维分析框架，对筛选出的政策文本按照不同维度分别进行逐级手动编码处理。根据政策文本中关于政策工具类型以及融合教育发展内容的描述进行逐层编码，反复阅读、比较、修改，形成子节点并归类到各维度各层面的父节点中。对最终呈现的父节点的编码情况进行分析，系统地描述我国融合教育政策法规整体情况与演进变迁。

此外，为确保研究信度，本研究随机抽取部分政策文本，让另一学者独立完成编码后进行对比，对编码的趋同率进行检验，通过公式(一致性编码/编码总数量)算出编码的趋同率，以此判断研究的信度。政策工具类型编码趋同率达90.97%，融合教育发展内容编码趋同率达88.71%，由此判断本研究的编码分析一致性良好，具有较高的信度。

三、研究结果与分析

本研究通过NVivo 11软件进行质性文本编码，共形成父节点8个、子节点30个、参考点1085个，其中政策工具参考点465个、政策文本参考点620个。结合时间维度，描述出我国融合教育政策文本整体情况与变化、政策工具类型以及发展内容。

(一)X维度——政策发布时间维度分析

分析框架X维度是以政策发布时间为分析维度，按照时间序列对收集到的融合教育相关政策法规进行应用情况分析[10]。纵观融合教育政策法规变迁演进的三个阶段，我国融合教育相关政策法规数量总体呈上升趋势。趋势图如图3所示。

图3 1986年以来我国融合教育相关政策法规数量趋势图

1．起步探索阶段(1986—1994年)

1986年9月，国务院办公厅转发国家教育委员会等部门文件《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》，其中明确提出，“应该把那些虽有残疾，但不妨碍正常学习的儿童吸收到普通中小学上学”[11]。这是我国最早体现融合教育理念的政策文件。自此，我国进入融合教育的起步探索阶段。这一阶段并没有专门为融合教育制定的文本，但在残疾人保障、特殊教育相关政策中对融合教育有所涉及。如1988年颁布的《中国残疾人事业五年工作纲要》中提出了特殊儿童随班就读的概念，强调7—16岁学龄特殊儿童在普通学校随班就读，完成小学、初中义务教育。在这一阶段，政府主要使用权威型政策工具，强制要求各级各类学校不得拒收残疾人入学，体现了融合教育的思想雏形，其他工具类型涉及较少。在融合教育发展内容层面，三个父节点分布都比较少。总体来看，这一阶段融合教育政策在两个维度上的使用都普遍较弱，表现出我国融合教育发展处于萌芽时期。

2．稳步发展阶段(1994—2012年)

1994年6月，联合国教科文组织在西班牙萨拉曼卡召开世界特殊需要教育大会，并发表了《萨拉曼卡宣言》，正式确立了融合教育原则。受到国际融合教育思潮的影响，我国也积极开展融合教育的理论与实践探索。同年7月，国家教委颁布了《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》，标志着随班就读正式成为我国特殊教育发展的基本举措[12]，随班就读也成为具有中国本土特色的融合教育实践模式。在此期间，部分文件也对融合教育工作进行了部署。2002年，党的十六大提出了“全面建设小康社会”的奋斗目标，强调发展残疾人事业，努力实现特殊教育发展的“小康”[13]。十七大提出“关心特殊教育”，唤起社会大众对特殊教育态度上的重视与转变，更进一步推动了特殊教育事业的发展，促进了融合教育政策的演进。这一阶段，我国融合教育政策在数量上有所增加，能力建设型工具增幅较大，融合教育发展内容层面的政策文本也有所增加。总体来说，融合教育政策发展在各个层面都得到了一定的提升。

3．全面推进阶段(2012年—至今)

从政策文本数量统计图中可以看出，2012年以来，我国颁布融合教育政策法规数量增长尤其突出，相关政策共计21份，占总样本量的51.22%，这为融合教育的发展提供了制度保障。党的第十八次全国代表大会报告中明确提出“支持特殊教育”，开启了特殊教育事业发展的历史新起点[14]。十八届五中全会与十九大报告中要求“办好特殊教育”，十九届四中全会强调“健全特殊教育保障机制”。为积极响应党中央对特殊教育发展的要求，相关部门制定了一系列政策法规，不断深化和拓展特殊教育事业的发展。两期特殊教育提升计划中均对融合教育的质量提升作出了要求；教育部印发《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》助推我国融合教育工作在“十四五”期间更快、更健康地发展[15]。对政策文本的具体分析发现，这一阶段的政策工具逐渐从之前的单一走向多元，系统变革型工具的使用显著增加，这与我国融合教育发展中特殊教育学校转型等有着密切的关系，相关行政部门着手通过职能转变来提高系统变革型工具的政策效用，助推融合教育的发展。我国融合教育发展走向全面推进阶段。

(二)Y维度——政策工具类型维度分析

对所收集的政策文本进行编码分析，在三维分析框架中以政策工具类型构建的Y维度中，形成父节点5个、子节点19个、参考点共计465个。由编码统计结果可知，能力建设型工具编码数量最多，共有156个参考点，占总参考点数的33%，涉及31份政策文件；其次是权威型工具，占比为23%；系统变革型工具占比为20%；象征与劝诫型工具及激励型工具占比相对较少，分别为13%与11%。政策工具分布广泛，能力建设型工具运用最为频繁，说明相关行政部门重视融合教育质量发展，通过规定和规范相关机构与人员的能力要求，提供适当的能力提升途径来保障融合教育的质量发展。详细编码数据如表1所示。

表1 Y维度——政策工具类型维度文本编码表

在使用最频繁的能力建设型工具的子节点中，基础建设出现的频率最高，其次是师资建设与财政投入，出现频率最低的是教研科研指标，这表明政府重视融合教育的财力、物力、人力投入，但对于研究能力提升的关注相对较少。权威型工具参考点共计106个，在二级编码当中，权威管制出现频率最高，统筹规划出现相对较低，说明政府行政部门主要是通过运用政策的强制性、权威性对主体行为进行管理与规制，以此来保障融合教育的发展。系统变革型工具涉及93个参考点，在其二级编码当中，机构设置、职能转变、协同合作较为均衡，但资源分配方面相对缺乏，体现了国家对于特殊教育学校的转型、融合教育的设计以及各部门间协同合作的重视，未来融合教育政策法规在挖掘系统变革中的资源分配方面有较大的探索空间。象征与劝诫型工具参考点共59个，涉及20份政策文本，在下位概念编码中，政策鼓励出现频率最高，宣传普及以及社会氛围相对较少，可见随着融合教育的发展、行政部门的鼓励、倡导融合教育的大力发展，未来还应充分发挥大数据的作用，利用各类新媒体宣导融合教育，营造接纳、包容的社会文化。激励型工具出现的频率最低，共涉及51个参考点，其二级编码中出现频率最高的是财政补贴，其次为政策倾斜以及表彰奖励，出现较少的是试点示范以及惩罚惩戒，这说明目前我国对于融合教育的发展倾向于正向鼓励与支持。

(三)Z维度——融合教育发展内容维度分析

Z维度是将生态系统理论嵌套到融合教育政策文本当中，编码形成父节点3个、子节点11个、参考点共计620个。由编码统计结果可知，微观层面即融合教育自身工作建设中编码数量最多，41份政策文本中均有所涉及，共有246个参考点，占总参考点数的47%；中观层面即融合教育支持保障体系建设，占比为34%；宏观层面即融合教育社会文化营造占比相对较少，仅为19%。由此可见，政府将融合教育发展的重点放在融合教育自身发展之上，在其内驱力逐渐增强的基础上，不断完善支持保障体系并营造融合的氛围，能够使融合教育走向高质量、内涵式发展。详细编码数据如表2所示。

表2 Z维度——融合教育发展内容维度文本编码表

在微观层面，对出现频率最高的融合教育自身工作建设维度的子节点进行分析，可以发现健全融合教育机制、满足学生发展需求以及完善师资队伍建设的出现频率相近，参考点分别为97个、92个和91个；构建终身教育体系指标出现相对较少。结合《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》中所提出的“完善终身学习体系”[16]理念来看，融合教育的未来方向应当从义务教育向两端延伸，发展学前融合教育以及高中、高等融合教育，保障人人平等的受教育权利，构建起服务全民、终身学习的教育体系。在中观层面即融合教育支持保障体系建设父节点下，共有177个参考节点，其中包括4个子节点，出现频率最高的是专业人员予以指导维度。这也反映出目前融合教育工作者中非特殊教育专业人员由于自身专业技能缺乏等因素，会面临诸多困境。而通过专业人员指导如巡回指导等，能够有效促进工作的顺利开展，这也逐渐成为了世界各国推动融合教育发展的普遍做法[17]。行政部门监管支持、财力物力充分保障、各部门间协同合作三个维度的参考点相对较少。由此可知，未来还应当基于融合教育工作本身的需求，构建多元、适宜的支持保障体系。第三个父节点即宏观层面的融合教育社会文化营造，其子节点共涉及3个方面，分别为大众传媒宣传引导、无障碍设施的改造以及社会融合氛围营造，总共97个参考点。社会文化营造方面相对较低的使用率，为我国后续融合教育政策法规的出台预留了调整与修补的空间。后续应在政策中进一步强调提高社会大众对于融合教育的认识，以此推进融合教育的可持续发展。

(四)Y、Z维度交叉分析

将政策工具类型维度Y与融合教育发展内容维度Z进行交叉分析，能够更全面地了解各个政策工具在每个融合教育发展内容上的使用情况，以便挖掘政策制定中存在的问题。政策工具—融合教育发展内容二维分布如表3所示。

表3 政策工具—融合教育发展内容二维分布表(单位：次)

从表3可以看出，在融合教育发展内容中，能力建设型工具出现次数最多，占总次数的41%，激励型、象征与劝诫型工具占比最少，二者总次数占比15%左右；在政策工具中，微观层面类政策出现次数最多，约占总次数的52%，中观层面占比次之，宏观层面占比最少，仅占18%。具体来看，权威型工具、能力建设型工具以及系统变革型工具，大多在融合教育自身工作建设类政策当中使用，而在外部支持保障体系建设以及社会文化营造方面使用较少，反映出我国当前多采取带有强制性的政策方式来促进融合教育的内部发展。然而融合教育的发展并非仅靠内生性提高就能达成，还需要中观和宏观层面的支持和参与。激励型、象征与劝诫型工具在三个层面的使用差距较小，普遍使用都较少。通过一定的激励政策能更好地调动融合教育工作者的积极性，提高工作实效性，因此有必要适当增加激励型工具的应用。象征与劝诫型工具作为一种鼓励性政策，在价值传达、宣传引导和营造氛围等方面能较好地促进人们对融合教育的理解和执行[18]，需要进一步提高其在融合教育发展各领域中的使用比例。

四、讨论

(一)演进特点

1．坚持以提高融合教育内生力为重点

梳理我国融合教育政策法规的脉络可知，健全提高融合教育内生力发展的制度一直是政策法规的关注焦点。不同时期内的政策文件均对健全融合教育机制、满足学生发展需要、完善师资队伍建设等关涉融合教育自身发展的因素进行分析并作出要求，且相关政策也得到了一定程度的落实。譬如，根据两期特殊教育提升计划和《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》等文件对教师培养的要求，融合教育师资培养依托“国培”计划等定期组织培训，以促进教师终身学习和专业发展，努力建设一支高素质、专业化的融合教育教师队伍。

2．逐渐重视融合教育发展的外在因素

从我国融合教育政策法规的变化过程来看，对融合教育发展的外部因素的关注连年增加，相关部门逐渐意识到融合教育发展不能仅靠其内驱力，同时还需要外部支持。2017年《第二期特殊教育提升计划(2017—2020年)》中提到，全面加强随班就读支持保障体系的建设，建立全面的质量保障体系[19]，对融合教育的外部支持提出了要求。党的十八大提出“支持特殊教育”后，相关行政部门通过政策法规，对融合教育可持续性发展作出了战略规划，要求跨学科、多部门协作，以实际行动支持特殊教育[20]，重视为融合教育的发展提供良好的外部保障与社会氛围。

3．逐步提高不同政策工具类型的使用

随着融合教育的不断推进，政策工具类型的运用也逐渐从单一走向多元。不同政策工具在不同阶段呈现出较大的差异性分布特征，但总体来说，政策工具的应用频率在不断提高。在发展初期，由于当时社会大众对融合教育不熟悉，主要采用强制性手段来促进融合教育发展，权威型政策工具使用最为频繁。随后为提高融合教育质量，能力建设型政策工具的使用率显著提升。近年来，随着特殊教育学校的功能转型，系统变革型政策工具使用类型逐步走向均衡；为提高融合教育工作者的积极性、提高工作效率，激励型、象征与劝诫型政策工具的使用比例逐步提高。

(二)不足之处

通过政策文本分析发现，目前我国融合教育政策法规存在一些不足之处。融合教育政策发布主体相对单一，主要以部门单独发文为主，联合多部门发文相对较少；融合教育政策法规数量尚不充足，针对性文件相对缺乏，大多数是在其他教育政策与残疾人政策中提及融合教育；融合教育政策工具使用比例失衡，激励与劝诫型工具使用较少，政策系统性有待提高；政策文件中对于融合教育资源配置内容的阐释还需要进一步清晰，具体措施的有效性与指导性有待加强。

五、对策与建议

(一)联合政策制定与发布主体，完善融合教育多元政策体系

推进融合教育需要政府部门主导，教育行政部门牵头，更需要多部门合作保障相关政策落地，提升质量。因此，融合教育政策的制定与发布应以充分保障特殊儿童平等公正的教育权利为中心，以推进工作和提升质量为目标，各级政府与职能部门联合，共同参与融合教育政策文本的制定、发布、推进与监督，细化责任分工与制度联结，形成融合教育多元政策体系。

(二)提高政策使用率，优化融合教育政策工具组合

相关部门在使用融合教育政策时，要增加激励型、象征与劝诫型政策工具的使用频次，不同阶段选择恰当的融合教育政策工具，以实现最优化组合。在融合教育发展初期，通过使用能力建设型政策工具与权威型政策工具，明确政策执行要求，促进融合教育基础设施的建立；随着融合教育的不断发展，国家政策通过支持、鼓励、劝诫的方式，从思想意识层面增强人们对于融合教育的接纳与认同，能够有效带动社会大众参与融合教育的积极性。这种“严慈相济”的融合教育政策工具组合，既能为融合教育政策执行对象明确执行要求，也能为其提供自治权。

(三)细化政策内容指向，推动融合教育政策落地做实

融合教育政策由于其服务对象的类型多、需求多，需要多部门、多学科、多场域、多人员的协作，其效应大小取决于政策的可操作性和执行程度。因此，融合教育政策制定中要进一步细化内容的特定指向性，以政策解读、实施指南、行动计划等多种形式，将政策条款细化、具体化，使融合教育政策执行具有可操作性，形成长效政策运行机制。同时，明确规定相关部门的责任，实施职能部门问责制，有利于对政策落实情况进行督导与评价，全面推动融合教育政策落地做实。