安徽省水资源使用权确权实践探索

郭 晖，陈向东，范景铭，郭 飞

（中国水权交易所，100053，北京）

水安全事关国家安全，水权制度是现代水管理的基本制度，建立水权制度对提升国家水治理能力，保障水安全具有重大意义。 党的十八大以来，中央出台的多项政策文件都对建立和完善国家水权制度提出明确要求。 2014年，习近平总书记在听取国家水安全战略汇报时明确指出，要推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场，但也要防止农业、生态和居民生活用水被挤占。 安徽省委、省政府坚决落实中央关于推进水权制度改革的决策部署和习近平总书记重要指示精神，积极在全省范围内推动水权制度改革。 2019—2020年，安徽省水利厅借鉴2014年以来开展的全国水权试点的成功经验，先后在六安市金安区开展了区域水权确权登记试点，在黄山市、宣城市开展了安徽省新安江流域水权确权登记试点。 在试点过程中，两地依托中国水权交易所作为技术支撑单位，为试点工作的关键环节提供技术服务。经过2年的探索与实践，完成了试点任务，形成了一套适用于南方丰水地区可复制、可推广的水权确权登记方法，为下一步开展多种形式的水权交易奠定了基础。

一、工作背景

1.基本情况

安徽省下辖16 个地级市，分属淮河、长江及新安江3 个流域，多年平均水资源总量716.15 亿m3。尽管地处南方丰水地区，但安徽省水资源呈现出时空分布不均的显著特征，皖南地区水资源充沛，皖北地区水资源较少，中北部易出现旱涝灾害。 因水资源相对丰富，社会公众节水意识不强、用水方式粗放、用水效率偏低，水资源的价值未能充分体现。 近年来，受自然环境等因素的影响，省内合肥、淮北、亳州、宿州、蚌埠、淮南、阜阳、滁州8 个城市均存在不同程度的缺水问题。

2.工作基础

安徽省依据用水总量控制指标和行业用水定额，先后开展了长江、淮河、新安江等省内主要江河水量分配工作，分解国家下达用水总量控制指标到16 个地级市，基本明晰了区域初始水权，并在此基础上，修订了行业用水定额地方标准，完成了省级水资源管理系统的建设，建立了基层水管站，开展了农村集体土地所有权确权登记改革、小型水利工程产权改革和农业水价综合改革，制定了水权交易管理办法等，为开展水权确权登记试点工作奠定了基础。

3.工作安排

在安徽省水利厅的组织安排下，2019年1—12月，在六安市金安区全境范围内开展区域水权确权登记试点工作，涉及17 个乡镇，5 个街道及六安市承接的产业集中示范园区、省级金安经济开发区，面积1657 km2，人口87 万人；2019年11月—2020年9月，在安徽省新安江流域开展流域水权确权登记试点工作，涉及黄山市屯溪区、徽州区、黄山区、歙县、休宁县、 黟县、 祁门县和宣城市绩溪县2市8 个县（区），总面积6440 km2，总人口125.5 万人。

4.目标任务

在试点期内，本着严控水量、科学确权，立足现状、兼顾长远，权责一致、公平公正，政府主导、公众参与的基本原则，对试点区域内已纳入取水许可管理的自来水厂、农村集中供水工程、 自备水源工业企业等取用水户，以及未纳入取水许可管理的国有大中型灌区、水库、引水闸坝、提水泵站、 塘坝等灌溉范围内的农业用水户，分类完成水权分配与确权登记工作，出台水权确权登记管理制度、搭建水权确权登记数据库系统。 在此基础上，形成可复制、可推广的水权确权登记工作模式，为在全省范围内推广实施积累经验，提供借鉴。

二、技术路线及方法

1.技术路线

水权确权登记工作按照区域水权分配、行业水权分配和用水户水权确权登记3 个步骤开展（图1）。

图1 水权确权登记技术路线

2.技术方法

（1）确权对象

①生活水权确权对象为纳入取水许可管理的自来水厂、农村集中供水工程。

②工业水权确权对象为纳入取水许可管理的工业企业。

③农业水权确权对象为灌区管理机构直接供水对象，依据灌区灌溉规模、计量监控设施条件，合理确定确权层级，确权至灌区供水范围内的县政府、乡镇政府、用水合作组织（用水者协会）、用水大户或农户等，且确权对象不重叠。

（2）确权流程

水权确权流程主要步骤包括：基础资料收集与调查摸底、可分配水量测算、水权确权登记、补办取水许可证或核发水资源使用权证。

（3）确权方法

以区域用水总量控制指标及江河水量分配方案为约束，明确试点区域用水权益，以行业用水分配指标为依据，同时考虑合理的生态用水量和适度的政府预留水权，在此基础上制定水资源行业分配方案，确定生活、工业、农业分配水量，并作为用水户水权确权的边界控制条件。

①生活水权确权。 对已取得取水许可证的自来水厂、农村集中供水工程，按取水许可证载明的取水量进行确权；对未取得取水许可证的供水企业及农村生活用水等，按照相关规定补办取水许可证后，按取水许可证载明的取水量进行确权。

②工业水权确权。 以确权分配的前一年作为基准年，对基准年前3～5年（含基准年）有取水许可证，并按照取水许可证取水的企业，按取水许可证载明的取水量进行确权；对未按取水许可证取水的企业，分析其近3～5年实际取水量、 单位产品用水量、水平衡测试报告等，重新核定取水量，并根据核定后的取水量重新办理取水许可证，按取水许可证载明的取水量进行确权；对未取得取水许可证或取水许可证已过期的企业，按《取水许可和水资源费征收管理条例》等规定办理取水许可证后，按取水许可证载明的取水量进行确权。

③农业水权确权。 对跨县域灌区，制定灌区县域间水量分配方案，明确灌区在各县域内的农业可分配水量，结合各灌区灌溉需水量进行农业水权分配；对县域内灌区，将可供水量扣除生活、生态、工业用水量后确定灌区农业可分配水量，根据确权定额与实际灌溉面积进行农业水权分配。 确权期限一般为3～5年，并不得超过灌区取水许可有效期限。

三、工作内容及路径

在试点过程中，试点地区政府或其授权的水行政主管部门主要组织开展并完成了6 个方面的工作。

1.科学编制实施方案

依据安徽省水利厅印发的《安徽省水权确权登记试点工作方案》和《关于加快推进新安江流域水权确权工作的通知》，经过充分调研和专家研讨，六安市金安区组织编制了《六安市金安区水权确权登记试点实施方案》，黄山市和宣城市联合组织编制了《安徽省新安江流域水权确权登记实施方案》。 试点实施方案明确了水权确权总体思路、试点工作内容和分阶段推进计划，经上报省水利厅组织专家审查后正式批复实施。

2.周密开展调查摸底

针对已纳入取水许可管理的生活、工业取用水户，以及未纳入取水许可管理的农业水源工程与实际灌溉用水户，制作了基本情况调查表和统计表，培训各乡镇（街道）基层干部和水管人员通过基础资料收集开展调查摸底工作。 同时，在水权确权登记数据库系统中设置数据填报模块，用于填报生活、工业和农业用水调查数据，加强调查摸底数据管理。

3.合理测算确权水量

针对未纳入取水许可管理的农业用水量开展确权水量测算。 金安区试点通过收集试点地区相关水资源数据与资料，在充分沟通协调的基础上，经过测算与校核核定了确权分配水量。 新安江流域水权试点则通过在水权确权登记数据库系统中开发水量测算功能模块，利用数据库系统开展确权水量测算。 具体步骤为：第一步在数据库系统中录入经济社会、供用水量等信息，测算行业分配水量；第二步设置水权分配参数，根据农业可供水量、渠系水利用系数、有效灌溉面积、有效库容、复蓄系数、综合用水定额等，测算得出农业各类水源工程的可确权水量；第三步对数据进行校核并最终确定可确权水量。

4.有序完成确权发证

依据可确权水量进行水权确权登记。 对纳入取水许可管理的生活供水水厂、农村集中供水工程、自备水工业企业等取用水户，以取水许可证作为水权确权凭证；对未纳入取水许可管理的灌区供水范围内的农业用水户，以及农村集体经济组织管理的水库塘坝等供水范围内的农业用水户，以县级及以上人民政府或其授权部门核发的统一式样的水资源使用权证作为水权确权凭证。

开展农业水权确权登记并颁发水资源使用权证是试点工作的重点。农业水权确权对象以行政村为主、乡镇与农业用水大户为辅。 确权流程以调查摸底和确权水量测算为基础，开展水权确权结果公示，同时组织行政村、农业用水大户填写水权确权申请表，公示期满后由水资源使用权证发证机关批复申请表，并与乡镇、行政村签订三方水权确权协议，颁发水资源使用权证。

5.配套出台水权确权登记制度

结合试点工作开展，制定并出台水权确权登记管理办法，从适用范围、水资源使用权界定、水权确权分配原则、确权对象与方式、区域与行业水量分配、水权确权登记、水资源使用权证申办流程等方面，对水权确权登记和颁发水资源使用权证书进行规范。

6.“量身”搭建水权确权登记数据库

从实际需要出发，搭建基于云计算的水权确权数据库系统，为调查数据管理、确权参数设置、行业水量分配、用户水权确权、水资源使用权证核发等全流程业务提供在线办理平台。

四、工作成效

1.明晰了取用水户的用水权益

通过试点工作，一是摸清了试点区域内生活、工业、农业用水的底数。其中，调查统计了生活供水企业129家、工业用水企业106 家、农业灌溉取水工程2007 个。 二是完成了生活、工业、农业水权确权，两地核定或颁发确权凭证共2240 本，确权水量41249.38 万m3（表1）。 通过水权确权登记，使取用水户的用水权益得到了保障。

表1 安徽省水权确权登记试点工作成果一览表

2.初步构建了水权配置体系

水权制度体系包括水权配置体系、水权交易体系、水权监管体系等，而水权配置体系是水权制度体系的基础。 通过试点工作，在试点地区基本构建起水权配置体系：一是结合试点区域实际情况，制定了水权确权登记管理制度。 六安市金安区出台了《金安区水权确权登记实施办法 （试行）》，黄山市和宣城市分别出台了《黄山市新安江流域水权确权登记管理暂行办法》《宣城市新安江流域水权确权登记管理暂行办法》，为开展水权确权提供了制度依据。 二是搭建了水权确权登记数据库系统，对水资源使用权进行登记与管理，实现了4个主要功能： ①实现了对调查摸底、取水工程、确权对象等数据的管理功能； ②实现了取水工程可确权水量、权利人可确权水量的核算功能；③实现了水资源使用权证申请、 延续、变更、注销、打印等全流程业务在线办理功能；④开发了数据库系统与计量监测系统及设备的链接接口，可实现与计量监测数据的实时交换功能。 水权确权登记数据库系统的使用，简化了工作流程，提高了工作效率，保障了水权确权登记工作按时完成。 三是构建了依托区县、乡镇、村参与完成水权确权登记的工作制度，培养了一批熟悉工作流程的基层干部和水管人员。

3.奠定了水权交易的基础

水权确权是水权交易的逻辑起点，通过开展水权确权试点工作，一是为水权交易提供了认识基础。 各级领导干部和用水户对水权概念、水权确权意义以及水权交易都有了初步了解，意识到水权既是水资源使用的权利，也是水资源使用的约束。 二是为水权交易提供了水量依据。 通过科学测算水量和公平确权，明确了权利人可取用水量和处置水权并获得收益的权利，各权利人可依据水权凭证和水权交易管理相关办法在水行政主管部门的指导下开展水权交易。

五、存在问题及对策建议

1.存在问题

一是基层水政和水管人员不足，专业能力还存在欠缺，水利基础档案管理滞后，农村集体组织水库塘坝管护责任不明确； 二是计量监控设施不足，部分设施老化严重，给后续水权管理与水权交易带来一定阻碍； 三是农民用水户普遍缺乏用水管理经验，取用水户节水和水权意识不强。

2.对策建议

（1）加强基层水利管理能力建设

一是加强对基层水政和水管人员的培训，提升他们的业务能力，使其更好地适应基层水利工作的要求；二是加大计量监控设施建设投入，提升水资源精细化管理和定量化管理水平；三是广泛开展节水和水权确权宣传工作，增强农民用水户的节水和水权意识，使他们能够切实从节水和水权改革中受益。

（2）巩固扩大水权确权登记成果

一是在已有工作基础上，进一步拓宽工作范围，拓展探索深度，为全国其他地区提供更多的借鉴经验； 二是进一步改进优化确权水量测算技术方法，使水权确权更加科学和公平；三是根据实际情况，进一步简化确权工作程序、优化工作流程、完善水权确权登记数据系统的应用场景；四是推动开展生态水权确权，科学核定河道内、河道外生态用水量。

（3）引导开展多形式的水权交易

一方面将水权交易作为盘活水资源存量的重要途径，探索开展具有区域特点的区域水权交易、 取水权交易、灌溉用水户水权交易；另一方面践行“绿水青山就是金山银山”理念，通过流域上下游水权交易将水资源转化为优质的生态产品，为开展流域横向生态补偿拓展新模式。 同时，大胆创新，试点先行，探索开展水权资产证券化、节水工程水权绿色债券、塘坝水权抵押质押等水权绿色金融产品，进一步扩大水权交易范畴。