丰水地区节水型社会建设路径探究——以江苏省为例

陈松峰，何菡丹，孙晓文，华 萍

（江苏省水资源服务中心，210029，南京）

党的十八大以来，党中央高度重视水安全，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，多次就节水发表重要讲话、作出重要指示，为节约用水工作提供了根本遵循。 江苏，跨江濒海、扼淮控湖，全国五大淡水湖独得其二，是全国唯一拥有大江大河大湖大海的省份，水域面积占总面积的16.9%，是传统意义上的“水乡”。“十四五”时期，江苏提出要建设美丽中国示范省，生态文明建设进入绿色动能发展集聚的崭新阶段，全省必须以节水优先为指引、以“丰水”为底色，探索开展节水型社会建设的路径和对策，保障全省经济社会高质量发展。

一、江苏省“十三五”节水型社会建设情况分析

“十三五”时期，江苏省以实行最严格水资源管理制度为抓手，紧紧围绕水资源总量和强度双控、节水基础设施和能力建设、节水政策制度和体制机制创新、 节水宣传教育等方面，开展了一系列卓有成效的工作，全面完成了各项目标和任务。 2020年，全省用水总量452.7 亿m3，万元国内生产总值用水量较2015年下降28.3%，万元工业增加值用水量较2015年下降31.5%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.616，在保障粮食稳步增长、工业快速发展、生态持续改善的前提下，以水资源的高效利用有力支撑了全省经济社会高质量发展。

1.制度体系基本建立

新一轮机构改革推行后，江苏省构建起省、市、县三级节水专管机构，在全国率先出台省级节水行动实施方案，建立省级联席会议机制。 以《江苏省节约用水条例》为框架，制定出台了 《江苏省用水总量控制管理办法》《江苏省计划用水管理办法》《江苏省用水审计实施办法》等一系列配套文件，发布 《江苏省林牧渔业、工业、 服务业和生活用水定额（2019）》《江苏省农业灌溉用水定额（2019）》，出台 《江苏省节水型灌区评价标准》《节水型学校评价规范》等地方标准，为节水型社会建设提供了标准支撑。

2.节水监管不断加强

建立国家、省、市三级重点监控用水单位名录，制定管理和考核办法，组织开展水平衡测试和用水审计，强化重点单位和特殊行业用水户监管。加强取用水计量监控，农业、工业及服务业、城镇居民用水户监测计量设施不断完善，农业灌溉、工业和城镇用水计量率进一步提高，全省非农取用水户计量率达100%，约60%总用水量实现在线监控。 采取“四不两直”、明察暗访等形式，检查计划用水、定额执行、计量管理、用水审计和合同节水等工作情况；围绕用水节水行为规范情况，加大对取用水单位各项节水制度贯彻与执行、用水量与用水效率情况的检查力度。

3.全域节水成效明显

按照国家统一部署，组织开展国家级县域节水型社会达标建设，全省45 个县（市、区）完成国家级县域节水型社会达标建设，占全部县（市、区）的47%。累计建成节水型企业、单位、学校、小区、灌区等各类节水载体8000 余个，评选产生省级水效领跑者29 个，获评国家级水效领跑者4个。 围绕八大高耗水行业实施节水技术改造，推广循环用水和串联用水系统，推行废污水“零排放”。 城镇公共供水管网漏损率、节水器具推广普及率、非常规水源利用率不断提高。

4.实践创新取得突破

将高校合同节水工作纳入最严格水资源管理考核，高质量实施高校合同节水项目，常州工学院巫山路校区、盐城工业职业技术学院等作为典型在全国推介。 在全国率先推出“节水贷”财政支持政策，推动金融和社会资本进入节水领域，2020年针对新冠疫情的影响，放大“节水贷”的服务功能，拓展业务范围，助力企业战胜疫情、 恢复生产经营和高质量发展。制定出台水权交易与流转等指导意见，按要求开展水权交易，宿迁德源水务有限公司成功购买洋河股份有限公司节约的地下水取水权，成为全国首例地下水取水权交易样本。

5.宣传教育深入人心

按照“贴近群众、广泛深入、形式多样”的要求，开展节水进机关、进学校、进社区等形式多样的宣传教育活动，有效促进了社会公众对水情的认知，“丰水地区也要节水”的理念日益深入人心。 开办“节水云课堂”、制作“抖音”短视频、走进江苏政风热线直播间，分享节水知识；开出南京地铁“节水号”、江苏广播电视塔换上“节水外衣”，打造节水“宣传亮点”。 秉承传统与现代相结合的思路，构建集报纸、广播、电视、新媒体为一体的融媒体传播格局。

二、面临形势及存在问题

当前，《国家节水行动方案》正在深入实施，江苏省正处在建设“强富美高”新江苏、履行“两争一前列”新使命的关键阶段。 面对新形势，江苏省必须深入落实节水优先，严格红线管控，落实刚性约束，努力提升全省水资源集约节约管理保护水平。 面对新要求，江苏省节水型社会建设还存在不足。

1.用水效率有待提升

尽管近年来江苏省大力发展农业节水灌溉，但高效节水灌溉面积占比与全国平均水平相比，仍有提升空间。 2020年，全省农田灌溉水有效利用系数0.616，虽然高于全国平均水平，但与上海、 天津等先进地区相比仍有差距。 2020年江苏省万元工业增加值用水量与浙江、广东等省份相比，仍有距离。 全省各领域用水效率仍需进一步提升，节水潜力有待深入挖掘。

2.约束机制尚不健全

目前，江苏现行水资源费在水价中的占比还偏低，且公共供水价格标准总体不高，不能合理反映水资源价值、稀缺程度，不利于促进水资源优化配置。 比如，南京市水价3.04 元/m3，水资源费占比仅为6.6%。节约用水资金投入仍然不足，财税引导和激励政策仍需完善，促进用水单位或个人增加节水投入的动力不足。 节水标准体系与管理制度衔接配套不足，与水资源精细化管理要求不相适应。

3.节水意识仍需加强

江苏是丰水地区，社会公众对本地水资源的重要性、稀缺性和时空分布不均等特点认识不足，对人口和产业密集、污染物排放量大，平原水网区河湖水动力差，及节水减排压力大等问题认识不到位，重开源、轻节约的惯性思维尚未根本转变，仍未将节水理念落实到具体行动和日常生产生活全过程。

三、江苏省“十四五时期节水型社会建设思路布局

1.指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想，全面贯彻党的十九大和十九届中央历次全会精神，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，深入贯彻落实“十六字”治水思路，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，以转变发展方式为重点，聚焦重点领域和重点区域，推动节水制度、政策、技术、管理创新，全面建立水资源刚性约束制度，努力构建“保障有力、科学配置、集约节约、高效利用”节水新格局。

2.规划目标

到2025年，全省用水总量控制在620.0 亿m3以内，万元GDP 用水量、万元工业增加值用水量控制在国家下达目标范围之内，农田灌溉水有效利用系数提高到0.625。 全省节水型社会建设深入推进，水资源刚性约束制度全面建立，节水制度和标准体系进一步完善，节水基础设施得到发展与完善，节水型生产方式和消费模式基本形成，节水内生动力显著提高，全社会节水减排意识显著增强，节水技术水平显著提升，用水效率基本达到中等发达国家水平。

3.发展布局

科学谋划江苏省“十四五”时期节水型社会建设发展布局 （见图1），具体内容是：

图1 江苏省“十四五”节水型社会建设发展布局

用好 “一个平台”——以国家节水行动为统领，健全完善“水利牵头、部门齐抓、全社会同参与”的全省节约用水协作平台，建立常态化协调运作机制，共同协调节水工作中存在的难题和矛盾，共同推进《江苏省节水行动实施方案》落地见效。

抓住 “三大领域”——工业领域围绕长三角一体化、 长江经济带发展、沿海开发等国家和省综合发展战略，优化产业布局，加大节水减排力度，实现废水“近零排放”；农业领域按照六大农业片区，优化调整作物结构和生产布局，因地制宜发展节水农艺农技，推进高效节水灌溉，实现用水“负增长”；生活领域按照经济社会发展水平，从城镇公共用水和居民生活用水两方面，有侧重地强化公共用水管理，加大供排水管网改造力度，提升非常规水源替代率，实现用水“微增长”。

坚持“五项保障”——建立一套有利于推进工作落实的制度标准；构建起“政府主导、市场参与”的多元化节水投融资机制； 定期不定期开展“四不两直”监督检查，及时通报，整改落实；加快科技研发与推广，广泛应用先进的节水减排新技术、 新工艺、新产品，推进全省节水信息化平台建设； 完善节水队伍体系建设，加强节水技术培训，为节约用水工作提供人才支撑。

四、重点领域和对策建议

“十四五”期间，坚持突出重点、导向明确，围绕农业、工业、城镇生活、非常规水利用等重点领域，努力做到“六个强化”，即强化刚性约束、强化综合示范、 强化指导服务、 强化科技支撑、强化机制激励、强化社会意识，实现取水、用水、耗水、排水、再生水利用等全过程节水管理，推动节水型社会建设各项重点任务落地落实。

1.强化刚性约束

强化用水总量红线在区域发展、城镇建设、产业布局等方面的刚性约束作用，优化配置本地水源、外调水源和非常规水源。 落实《江苏省计划用水管理办法》，科学制定区域年度用水计划，确保完成“双控”目标。 强化节水约束性指标管理，发挥用水定额的导向和约束作用，强化用水定额在规划编制、水资源论证、取水许可、载体建设、节水评价、考核监督等方面的执行管理。 结合最严格水资源管理制度和高质量发展考核，加大对用水效率和节水管理目标的考核力度。

2.强化综合示范

建立分区水资源管控体系，研究建立水资源综合规划与城市发展、用地布局和产业发展等规划之间的联动机制。 严格实施规划水资源论证，深入推进开发区水资源论证区域评估。 完善产业结构调整指导目录，优化调整地区产业结构，探索建立区域水资源承载能力监测预警机制。 持续深入开展国家级县域节水型社会达标建设，重点推进南水北调工程沿线、长三角地区、环太湖地区等重点区域县域节水型社会达标建设工作。

3.强化指导服务

研究制订覆盖节水目标控制、规划设计、评价测算、用水统计和管理的全流程节水管理标准体系，逐步在高耗水行业和重点用水产品中推行强制性节水标准。 建立用水定额动态修订机制，定期开展用水定额评估。贯彻落实《水效标识管理办法》，开展用水产品用水效率标识管理。 培育节水服务市场，扶植第三方节水服务企业，探索节水、供水、排水和水处理等水务事项全链条管理机制。

4.强化科技支撑

将先进适用的技术、设备纳入绿色技术推广目录和国家鼓励的工业节水技术装备目录。 将重大节水科技创新和推广项目列入省科技发展计划，促进成果转化应用。 建立完善节水技术推广和服务网络，加强与国内、 国外先进节水城市的技术交流，促进节水技术“走出去”“引进来”。

5.强化机制激励

完善水权制度体系，创新水权交易模式，探索地区间、行业间、用水户间等多种形式的水权交易。 建立健全反映水资源稀缺程度和供水成本，有利于促进节约用水、产业结构调整和生态补偿的水价形成机制。 持续深化农业水价综合改革，全面落实农业水权分配制度和灌区取水许可制度，大力培育发展新型农业节水和生产经营主体，巩固改革成果。

6.强化社会意识

大力开展水情和水资源节约保护宣传教育，将节水纳入国民素质教育和中小学教育体系，提升公众对节水的认可和认知。 推进节水教育基地建设，发挥水博物馆、水科技馆、水文化馆、重点水利工程等平台作用，组织开展各具特色的节水社会实践活动。 抓住“世界水日”“中国水周”“城市节水宣传周”等重要节点开展主题宣传，利用报刊、电视、网络等主流宣传媒体，加大节水公益性宣传力度，普及节水知识，倡导绿色消费。

五、结语

节水型社会建设是一项系统工程，节约用水也绝非一日之功。 “十四五”期间，“水乡”江苏必须深入贯彻落实节水优先方针，坚持经济社会发展与水资源开发利用、生态环境建设保护协同发展、协同推进，以更大力度、更高标准、更美特色推进全省节约用水工作，努力探索丰水地区节水型社会建设之路。