高校党内监督制度结构探索——以巡察为例

文/大连海洋大学 魏学文

当前，在习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神指引下，巡视工作在党内监督方面发挥着重要作用，而作为巡视延伸和补充的巡察工作也逐步在基层党组织中开展起来。从根本属性和主要目的来看，巡察与巡视是一脉相承的，属于同一个监督体系当中的不同部分，但与巡视相比，巡察工作也有自己的特点，巡察工作区别于巡视工作最显著之处在于层级方面，无论是从干部级别、工作范围还是被巡察对象角度来看，巡察的层级均相对较低，这种特点决定了巡察所聚焦的问题更加细微，更加关注群众身边的“小事”。

一、高校巡察工作中存在的问题

近年来，各地方高校党委作为基层党组织，积极承担全面从严治党主体责任，通过设立相关机构、制定规章制度、选配党员干部等举措，推进巡察工作开展，部分高校在探索和实践过程中积累了一定的经验，高校的巡察工作正在向更加完善和成熟的方向发展。但从总体上看，高校的巡察依然处于初始阶段，工作中还存在很多待改进之处，也面临很多困难和挑战。从已有的研究成果和实践工作来看，高校巡察工作存在的问题包括以下几方面：

（一）巡察顶层设计不完善。高校巡察工作顶层设计不完善，集中体现在机构和人员配置、规章制度建设、巡察组织实施等方面。有的高校虽然设立了专门的巡察机构，配备了专职巡察干部，但一定程度上存在巡察机构的职能不够明晰，专职巡察干部数量不足等问题，阻碍了巡察工作的开展；有的高校在开展巡察工作的过程中，规划不够科学，计划不够明确，有“走一步，看一步”的情况，虽然制定了巡察制度，但存在内容不够全面，针对性不强，甚至生搬硬套巡视制度的情况，影响了工作效率；有的高校虽然积极推进巡察实施，但在组织过程中有时细节做得不到位，各环节间衔接不紧密，不利于巡察效果的彰显。

（二）巡察干部水平不均衡。巡察工作机动性强，每一轮都要组建新的巡察组，很多巡察组干部属于临时抽调，这些干部来自不同领域，教育背景、自然情况不尽相同，在思想认识、政治理论和业务水平等方面有所差异，巡察工作涉及内容比较广泛，对于干部的综合业务能力有一定的要求，有的巡察干部在日常工作中过于偏重职责范围内的领域，对于相关领域的工作内容了解较少；有的干部由于理解和认知不够等原因，出现工作思路不清晰、工作方法不流畅等情况；个别巡察干部存在政治理论学习不够深入、对党的最新理论成果理解和运用不到位、对于工作中发现的问题不能够深入剖析、浅尝辄止等问题。

（三）巡察合力发挥不充分。目前高校对于巡察的宣传力度不够，除专门设立的巡察机构和少部分专兼职巡察干部外，其他党务和业务管理部门对于巡察工作了解不多，导致相关部门与巡察机构的密切配合、协同工作的机制还没有得到完全有效地建立；校园内二级单位的党组织和部分党员干部对于巡察工作的一些基本概念存在认识模糊、接触不多的问题，有时把巡察等同于纪检监察工作，在巡察常识普及方面亟待提高；基层广大师生和党外人士对于校内巡察工作不了解，对于开展校内巡察工作的意义和作用认识不够充分，不能有效配合巡察工作的开展，民主监督作用不能得到发挥。

二、构建并捋顺高校巡察制度结构的意义

高校承担着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等功能，任何一项功能的顺利实现，都需要内部各教学和行政管理单元的有序运转与协调配合。巡察作为基层党内监督的重要手段之一，目的在于发现问题、形成震慑，并通过督促推动整改落实，解决顽瘴痼疾，协助高校党委科学制定决策，推动高校基层党组织建设，确保高校各项功能的实现，而巡察作用得以发挥的重要保障之一，就是建立和捋顺一套层次明晰、逻辑清楚的制度结构。因此，无论从政治角度、文化角度、教育角度还是社会角度来看，这项工作都具有重要的意义。

（一）政治意义。从近年来查处的违规违纪案例来看，高校的腐败问题不容忽视，已经曝光的问题涉及高校的多个领域，这些问题充分说明，高校基层的政治生态同样需要净化和维护。同巡视一样，政治属性是巡察的根本属性，高校的巡察是政治巡察，是对被巡察党组织和党员领导干部的政治检验，通过发现和指出问题，督促他们强化责任担当意识，提高干事创业的热情，确保基层党组织发挥战斗堡垒作用。同时，巡察通过紧抓问题整改落实，进一步净化基层政治生态，增强师生群众的获得感，从而更加紧密地团结群众和党外人士，防止出现脱离群众的危险，在强化基层党建、稳固党的执政根基、贯彻群众路线和加强统战工作等方面具有重要政治意义。

（二）文化意义。高校巡察制度具有多重的文化隶属关系。首先，高校巡察制度属于政治文化范畴，是党内法规制度中的一项内容，与其他党内法规一样，能够使党内政治文化始终保持先进性，为党内政治文化沿着正确方向健康发展提供动力，促进党内整体价值观与党员个体政治心理的统一，为高校基层党组织政治文化繁荣提供保障。其次，高校巡察制度属于廉洁文化，完善的巡察制度在权力约束方面能够起到积极作用，在引领高校廉政建设方面，也能够营造公平、公正、公开的良好环境。最后，高校巡察制度属于高校整体文化中的一环，是高校制度文化的组成部分，制度文化在高校文化结构层次中居于中间地位，好的制度文化对于物质文化和行为文化等表层文化能够起到良好制约作用，同时又是精神文化等深层文化的一种逻辑体现和实现途径。

（三）教育意义。高校巡察制度在教育方面的意义集中体现为两个方面：一方面，较为科学合理的巡察制度结构能够保证巡察工作的效率，巡察工作效率的提高，意味着对于问题的发现更加深入和精准，教育是高校最基本的功能，制约学校发展的问题被更多地发现和解决，高校基本功能的实现就有了更加坚实的基础；另一方面，作为党内监督的手段，巡察工作在开展的过程中，本身也带有廉洁教育的效果，巡察工作中的很多方法，如召开座谈会、发放调查问卷、个别谈话等，对于被巡察党组织中的教职工特别是党员干部来说，都是面对面进行宣讲教育的难得机会，而巡察结束后的整改落实过程，也需要同教育紧密结合。基于上述情况，相对完整的巡察制度结构显得尤为重要，能够确保巡察过程，特别是巡察“后半篇文章”的效果，使警示教育功能得到彰显。

（四）社会意义。高校作为国家高端人才的重要培养基地，拥有丰厚的文化资本，是一个城市的文化高地。随着时代的发展，高校正逐步以更加开放包容的姿态面向整个社会，高校对于周边甚至整座城市的文化辐射和影响不容忽视，而在很多不同社会阶层的人士的观念中，大学也应当在优秀文化传承、社会价值引领、新风尚传播等方面扮演重要角色，为促进社会主义精神文明建设添砖加瓦。如上文所述，构建并捋顺高校巡察制度结构，对于高校内部文化的正本清源有重要意义，而这种经过优化、净化的文化，无疑会在周边的社会环境中产生一种旗帜效应，对社会文明产生积极的影响，特别是对社会主义核心价值观的践行和传递、主流文化环境的营造等方面具有很大的推动作用。

三、高校巡察制度的结构探讨及举例

在对高校巡察制度结构开展探讨前，有必要厘清相关概念。高校巡察制度结构这一概念所包含的范围，应当指针对高校党委及其下属的党组织层面所制定的规章制度和具有规范性、指导性意义的文件材料。从这个意义上来说，《中国共产党章程》《中国共产党巡视工作条例》等党内法规，以及高校上级党组织关于巡视巡察的法规及文件精神，均作为高校制定内部巡察制度和相关文件材料的依据，性质与上位法类似，不应当纳入高校巡察制度结构中。

有学者对习近平关于党内监督制度体系建设的重要论述开展研究，并从坚持问题导向、遵循科学理念、突出关键环节、重视文化要素四个维度进行了解读。在构建和捋顺高校巡察制度结构的过程中，也应当坚持以习近平关于党内监督制度体系建设的重要论述精神为指引。对前人的研究成果和一线工作实践进行总结，高校巡察制度的结构主要应当包含三个层级（表1）。

表1 高校巡察制度层级结构

（一）以高校党委为依托。高校党委对学校的工作实行全面领导，对于高校的党风廉政建设负有主体责任，高校巡察工作也应当在学校党委的领导下进行。因此，高校巡察工作制度结构的第一个层级应当是学校党委层级。在具体制度的制定过程中，应当注重从宏观到具体的原则进行，明确巡察工作领导小组的人员组成，设立巡察机构，选拔专职巡察干部，而后依照上级关于巡视巡察工作的规划，制定学校关于校内巡察工作的规划。在此基础上，结合本校实际制定出台内容相对全面、实践指导性较强的巡察工作实施办法或巡察工作实施细则。以巡察工作实施办法为例，其至少应当包含以下部分：一是巡察的总体情况，其中包括巡察工作的文件依据、指导思想、总基调和总原则等内容；二是巡察的机构与职责职能，其中包括设立巡察机构的名称、人员组成、领导体制和工作机制、具体工作任务和职能等内容；三是巡察的方式与程序，其中包括巡察的形式、巡察的规程、巡察的具体方法、巡察的反馈和整改等环节的时限及相关要求等内容；四是巡察人员的选拔管理，其中包括巡察干部的选拔要求、具体条件、管理原则等内容；五是巡察对象和主要内容，其中包括巡察组巡察的重点个体或群体、巡察工作紧盯的重点领域等内容；六是巡察的成果及运用，其中包括问题的发现和线索的移交、信访的处理、整改要求和材料归档等内容；七是巡察的纪律与责任，主要涉及巡察工作的各主体所担负的责任和义务等内容。

（二）以巡察机构和巡察组为载体。学校党委层级的规章制度实施后，应当以巡察机构（主要指巡察办）和巡察组为载体，制定出台更加详细的，能够直接指导巡察工作开展的文件和规章制度，作为高校巡察工作制度结构的第二个层级。明确巡察工作的流程，制定相应的流程图，并根据流程图和巡察工作的不同环节，制定相应的规章制度。这些规章制度内容比较丰富，包括以实践指导为目的的巡察工作操作指南、巡察工作准备环节文件等，也包括以规范和约束为目的的巡察组工作人员纪律要求、巡察机构信访工作办法等，具体的规章制度需要巡察机构根据实际情况进行动态调整。以巡察工作流程为例，为简便明了，可以通过制作相应流程图的形式将制度进行固化。巡察工作流程图以巡察工作实施办法或实施细则为指导，可以根据实际情况进行细化，但首先应当根据巡察工作的各个环节制定一张总体流程图，其中包括准备环节、了解环节、报告环节、反馈环节、移交环节、督办环节、归档环节等等，对各环节开展工作的先后顺序进行梳理，同时适当将一些关键提示信息在总体流程图中加以体现，总体流程图制定结束后，再依据不同环节制定详细的流程图，如反馈环节，可以细化为起草反馈意见、会商后报校内领导机构审批、印发反馈通知、分层次反馈等具体操作步骤。

（三）以被巡察单位为具体抓手。被巡察单位的党组织和党员领导干部对巡察工作的重视及配合程度对于巡察工作的顺利完成具有重要作用，如果被巡察对象对于巡察工作的方法、流程相对比较了解，巡察组开展工作就会更加便利。因此，高校巡察工作制度结构的第三个层级应当对应所属的党组织和党员领导干部，而制定这一层级制度的主要目的是提高他们对巡察工作的认识，规范他们在配合巡察工作过程中的一些行为。可以根据基层工作的实际情况，制订被巡察党组织配合巡察工作的实施办法，作为对下一级党组织的指导性文件，另外配合发放与巡察组对接人员的操作规程、报送材料过程中的相关要求和一些表格的规范。以被巡察党组织配合巡察工作的实施办法为例，主要应当包含以下部分：一是配合巡察工作的总体要求。其中包括配合巡察的文件依据、被巡察党组织和主要党员领导干部的责任、配合巡察的主要原则等内容；二是关于协调配合开展巡察的要求。其中包括被巡察党组织应做好的准备、巡察正式开展过程中应做好的事项及工作原则等内容；三是巡察结束后的整改落实。主要是就巡察发现的问题和线索，对被巡察党组织在整改时限、整改效果等方面提出明确要求；四是纪律与监督工作。主要是明确被巡察党组织及党员干部的权力义务和应当遵守的纪律。