自贸检察队伍建设的现实困境与破解路径

2022-07-01李方

重庆行政 2022年3期

李方

自由贸易试验区在投资、贸易、税务、金融、知识产权保护等方面，具有不同于一般区域多种程度的特点，需要由全社会，尤其是检察机关营造法治化、国际化营商环境。为适应自贸区自身特点，检察机关不断加强队伍建设，是更高水平实现公平正义、检察机关自身发展、知识专业化、自贸区深入推进所需的。然而，目前的自贸检察队伍建设还存在专业理念、专业素养、制度机制等方面的不足。自贸时代背景下，检察机关为充分发挥职能作用，更好服务自贸区建设，需要通过树立科学理念、健全相关制度、落地实战培训，打造一批政治过硬、专业精通、视野开阔的检察人才，为自贸区建设奉献检察力量。

一、时代所需：自贸检察队伍专业化建设的供给侧命题

中国特色社会主义进入了新时代，自贸区发展具有新特色，显著特征之一就是自贸区在范围上不断开疆，在深度上继续深化，在开放广度上不断扩展。自贸区的迅猛发展，对社会、政府、司法机关等各方面都提出了新的要求。检察机关作为政治性强的业务机关和业务性强的政治机关，需要不断增强自身职能，为国家政治大局和社会发展服务，而其重中之重则是检察队伍的专业化建设。自贸检察队伍专业化，既是新时代所需，也是为自贸区所需的优质检察产品。

（一）实现公平正义所需

习近平总书记指出，“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，这是新时代政法机关办案的根本遵循。办准办好案件的前提是必须拥有一支高素质高水平专业化检察队伍，心怀公平正义理念，吃透拿准案件所涉及的专业知识。随着时代发展，办准办好案件已远远超出单靠法律知识圆满解决的范畴，案件所涉及的背景知识错综交织，其被镶嵌在某一行业的专业化需求内。如与枪支鉴定专业化相关的天津大妈赵某某非法持有枪支案的争议，已不只是单纯的法律知识的争论，更是需要借助专业的枪支鉴定知识。检察官只有具有专业化知识，才能厘清专业领域纠纷所涉的法律关系，才能精准适用法律“定纷止争”、打击犯罪、保护人民，才能满足人民群众对公平正义的追求。

（二）检察事业自身发展所需

近年来，最高人民检察院将内设机构进行系统性、重塑性、重构性改革，重组十大业务机构，实现刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”并行。刑事检察要做优、民事检察要做强、行政检察要做实、公益诉讼检察要做好，“四大检察”要全面协调充分发展。“四大检察”的提出，将刑事检察按照刑法分则罪名进行专业化、职业化分工，将公益诉讼单列，将民事和行政分离，是适应新时代人民群众对司法公平正义追求的重大举措，也是对实现检察机关办案队伍革命化、正规化、专业化、职业化的有效落实。专业案件交由专门机构专门人员办理，这既是顶层设计，也是做优做强做好做实“四大检察”的必然要求。

同时，全国检察机关着眼队伍专业化建设，进行“捕诉一体”改革。“捕诉一体”是检察机关内部职能的一次重要调整，是将批捕的部门和起诉的部门合并，批捕权和起诉权由同一检察官或者检察官办案组行使，“捕诉合一”合的是办案人员，而不是办案程序。这一改革，是综合考虑提高办案质量效率、提升检察官专业素养专业能力、强化更实监督制约等因素所做的选择。在“捕诉一体”改革背景下，刑事案件办理突出了专业化职业化，需要检察人员加强专业知识学习，不断提升专业化建设水平。如金融、知识产权等专业化程度较深案件的办理，需要检察干警具有相应的专业知识，厘清纠纷所在，找出焦点所在，对其作出符合专业知识和法律知识的专业判断。在“四大检察”全面协调发展和“捕诉一体”改革背景下，检察干警必须加强专业化素养提升，才能适应新时代新发展，做好本职工作，落实以人民为中心的发展理念。

（三）知识专业化所需

随着科技的迅猛发展和知识的爆炸式增长，社会分工趋于细化，专业知识不断深化。其副产品之一是相应领域的纠纷也浸染了专业化色彩，涉及专业领域专业知识的纠纷也随之而来。而自贸区本身就是知识专业化或是社会分工不断细化、不断发展的产物之一。此外，自贸区发展不是显性的知识专业化，而是知识专业化的外在表现。知识专业化发展和自贸区所需知识、技能、管理、贸易政策等方方面面，要求检察干警必须加强专业理念、专业素养、专业技能的培训提升，以适应专业化发展趋势和专业化所带来的挑战，否则，只是掌握法律知识而没有专业知识很难将案件处理得精细、准确，也难以有效引导规制相关专业领域的行为。如自贸区的知识产权保护问题、企业税务问题等，均不同于其他区域的政策，如何有效打击犯罪，为自贸区内的企业提供检察服务，便需要更加专业的知识和技能。

（四）自贸区深入发展所需

自贸区不同于其他区域，特别是其制度机制及相关规定的设计上，而自贸区内的货物贸易、人员流动、人才聚集等也不同于其他區域。可以说，自贸区的设立和发展，给检察机关带来了“投资便利化、贸易自由化、金融国际化、贸易与社会法、区内社会管理、区内行政管理、立法与司法……”等众多的法治议题[1]。自贸区自身独特的地位和特征，对检察机关履行检察职能提出了不同的要求。从司法办案的角度来说，自贸区实施的法律不同于一般地域实施的法律，更加需要办案队伍的专业化。因此，“建立一支专业化的办案队伍，真正实现办案力量的专业化”，已经成为当务之急。从未来发展来看，我国的自贸区从数量和体量上不断扩容，自贸区内部的法律适用、管理制度、贸易政策、货物交易、知识产权等方方面面都在进行改革，不断走向深化。不断深化的改革，必然带来新的问题需要解决，由此就更需要检察机关创新性地面对，需要专业的检察队伍来应对，正如有学者所言，“自贸区的改革还在深化，必然会出现一些新问题，这要求检察机关实现队伍专业化。”[2]

二、现实困境：自贸检察队伍专业化建设的问题梳理

自贸区的迅猛发展需要专业化检察队伍提供符合自贸区需要的专业化检察产品。但是，从现状来看，自贸区所在地的检察机关，特别是刚设立自贸区的检察机关，在提供优质的检察产品方面还存在一定差距。03AFCF36-A74E-4F12-9B75-5B72688060FC

（一）专业理念缺乏

一是客观上缺乏专业理念。目前，我国的法学教育对法学自身发展所涉及的专业性理论知识重视不足，导致法学专业毕业的办案人员，专业视野较窄。从教育的内容来看，多数法学专业毕业的人员基本没有接受过金融、证券、期货、计算机、知识产权等专业教育。以西部C市为例，经对涉及自贸区的4个区县检察机关的40余名检察干警进行电话或微信询问，尚没有一名干警接受过自贸知识方面的教育，偶尔对自贸区知识的学习，也是浅尝辄止，检察干警普遍没有形成相应的专业理念。二是主观上忽视专业理念。从检察干警自身来看，较多关注“法”而不关注“专”，较多注重法律知识的强化和法律理念的塑造，对涉及专业知识的理念学习主动性不够强。造成这种局面既有基层检察机关办案压力大没有时间学习的原因，也有自身不想学习不愿学习的原因，而更多的是自身主观上不够重视的原因。从对东南沿海G市的3个涉及自贸区的检察机关30名干警和西部C市4个涉及自贸区的35名检察干警问卷调查来看，80%干警存在“自贸区的案子很少，很难遇到，遇到再学习”的思想，15%干警表示“想学习相关知识，但是案子太多，步入中年要照顾家庭特别是孩子，没有时间学习。”5%干警表示“不想学，来了这方面的案子让别人办理”。

（二）专业素养不足

一是专业知识储备不足。学科教育具有专业性，法学教育虽然会涉及金融、知识产权、互联网等领域，但往往是以法学的视角研究相关专业性的问题，涉及面较窄、涉及深度有限，特别是对于自贸区这一发展时间比较短的新事物，更是缺乏关注和学习;在工作之后的学习培训中，往往也是以法学知识的学习培训为主，对专业性特别是较为陌生的专业性知识则鲜有涉足。教育和再教育的“片面性”使得检察人员普遍不具有专业性的知识储备，“知识结构单一，缺乏审计、金融、经济等专业知识”[3]。如从系统内的教育培训来看，在系统教育培训中，较少针对专业性的案件办理进行培训，金融犯罪研修班仅开展到第7期，相对于其他业务培训班来说尚存差距;知识产权、证券、计算机、互联网等专业性的培训班尚未涉及;自贸区检察机关开展过研讨，但是与税务、金融、海关等跨行业跨领域的联战联训则鲜有开展。二是专业操作能力不足。在日常的司法办案中，侵害人身权利、财产权利、毒品犯罪等案件占比达80%以上，办理专业性案件数量较少;检察机关与银行证券机构、知识产权机构等人员和业务交流相对较少，检察干警实际运用专业领域的实务经验缺乏。三是专业实践能力不强。各级检察机关开展岗位练兵，往往以竞赛获奖为目标，较多形式地开展辩论赛、文书制作、试题考查等，這些形式的岗位练兵和竞赛目标导向，弱化了对专业性较强案件的关注，缺乏针对专业领域特殊案件的历练。在“四大检察”业务改革中，虽然按照分则罪名进行了机构设置和人员配备，但仍是较大部分的检察人员在办理多种类型的案件，设置专业机构办理专业性案件的单位只是少数，导致大部分检察人员是“全才”而不够“专业”。因而检察人员既存在力量不足的问题，也存在经验不足、“本领恐慌”的问题。

（三）相关保障不够

一是从机构设置来看，抛开刚设立的6个自贸区不计，在已经成立的12自贸区中，并没有实现自贸检察全覆盖，即没有设置专门的机构配备专业的人员办理自贸区相关案件，而是与普通的检察机构设置混同。当然，并不是针对每个行业或者特殊的部门都应设置检察机构，而是对于自贸区这种关系国家战略的重大改革创新，应当有与之对应的检察部门和检察人员，如此，更有利于给自贸区提供优质的检察产品，以正确处理案件、统一法律适用、总结办案经验、培养专业化人才[4]。二是从学习交流来看，交流学习特别是“跟班实践”“联战联训”的制度保障欠缺。检察机关与自贸区业务紧密相关的金融、知识产权、投资融资、公司注册等相关专业机构之间，尚缺乏人员、业务定期交流学习的制度框架，特别是检察机关派员到专业机构进行跟班学习锻炼，双方互派人员学习提高等，缺乏相应的制度保障，导致渠道不畅。三是从“借智借力”来看，借助专业领域人员办理案件的制度保障不足。针对自贸区的特殊性，检察机关必须借助国际化专业化相关领域专家学者、专业机构资深从业人员“问诊把脉”，但是借用“外脑”的机制不够健全，实践中尚缺乏有效的制度保障。

三、科学路径：自贸检察队伍专业化建设的具体举措

自贸区是面向全球的市场体系，自贸区具有不同于一般区域的法治化和国际化的营商环境，运行的是与国际接轨的投资和贸易规则。[5] 自贸区对检察干警的职业素养、专业能力提出了更高要求。加强自贸区检察队伍专业化建设，应当从理念、制度和实战三个层面发力，形成系统性举措。

（一）更新理念，适应新时代背景下检察队伍专业化建设新要求

理念是行动的先导。新时代需要以新理念把握引领新常态，新的自贸区建设要求检察机关更新检察工作理念[6]。检察队伍专业化建设，既是时代背景所需，也是向社会提供优质的法治产品、检察产品的必然要求。从作为主体的检察干警来说，每一名检察干警都应当转变思想，树立专业化意识，以“四大检察”改革、“捕诉一体”改革为契机，不断拓宽细化深耕细作专业领域，以时不我待奋发有为的姿态加大对专业知识的学习力度深度和广度，有目标有计划一步一个脚印地抓好学习落实。特别是对于自贸检察的干警来说，需要以国际化的视野和胸怀，不断加强对自贸区背景下金融、投资、贸易、知识产权等方面知识的学习，练好内功，增强为自贸区服务的能力。从顶层设计，进一步强化对专业化建设的重视度，在业务竞赛、教育培训、人才选拔、评先评优、干部任用等方面，更加注重对专业检察干警的任用，树立专业化导向，引导干警向专业化方向发展。开设专班，加强对自贸区所在地检察干警的精准化培训。从机构设置和人员配备上来说，最高人民检察院和上级检察机关，增强对自贸区检察机关的统一指导，协调国家层面为自贸区所在地的检察机关争取机构和编制，设立专门的自贸检察部门，从机构的专业化和人员的专业化方面提供有力保障。03AFCF36-A74E-4F12-9B75-5B72688060FC

（二）健全制度，为检察队伍专业化建设提供遵循

“没有规矩，不成方圆”。自贸检察队伍专业化建设需要制度保障。在学习交流制度方面，健全完善互派人员、跟班学习、干部交流等常态化人员交流学习制度，定期选派检察干警到自贸区内专业性机构进行学习交流和实践操作，特别是加强检察干警到专业机构从事一线操作的实际办理能力，加强实践历练，从实践中获得真知，从交流互鉴中丰富知识、增强才干;同时，“加强与高校联手，加快培养通晓国际贸易、金融等相关法律，并善于与国际法律机构沟通的检察专门人才”[7]。在“借智借力”制度方面，进一步加强自贸检察的专家委员会、咨询委员会、专家学者参与案件办理等系统性的制度机制建设，联合高等院校、专业机构等加强智库建设[8]。在检察机关内部强化素质、深挖潜力的同时，不断通过制度保障来借助“外脑”“聘请国际商贸、金融、航运、知识产权等专业人才为检察机关服务保障自贸试验区建设提供智力支撑”[9]，充分发挥专业性机构和人员的“外力”作用和“智囊”作用，提高办案质量和效率，增强专业化意识、丰富专业化知识、提升专业化素质。

（三）强化练兵，增强实战化实用性

检察干警提升专业化素养，增强办理专业案件的能力，离不开实战化的岗位练兵。一是在全系统开展常态化长效性的专业岗位练兵机制，对检察干警进行实战实训，以练促训、以练促学;加强自贸区检察机关的工作交流、合作研究，[10]开展专门针对自贸区检察工作的业务竞赛;特别是协调自贸区金融机构、金融监管机构、知识产权部门、税务部门、环保部门等，开展“联战联训”，增强检察干警服务自贸区建设的能力和水平在实战化的岗位练兵中丰富干警专业知识。二是强化对业务专家和业务骨干的培养。通过开展专题培训、优秀案例、优秀法律文书、优秀调研成果评选活动等多种形式，培养懂业务、会办案、善调研的专业人才，深入推进专业性检察队伍素能建设。特别是要加大对检察官财务、证券、税收等涉自贸区业务方面的专业知识培训，邀请金融机构、高校和研究机构的专家共同授课，[11]全面提高检察人员涉自贸区的法律知识水平。三是设置专业机构配备专业人员，做到机构和人员相对稳定化，实现专业案件由专门机构专人办理，在具体办理案件过程中汲取专业知识、提升专业能力，对岗位练兵和交流学习的效果进行实际检验。在实际办案中发现不足，有针对性地解决知识缺乏、能力不足的问题。

习近平总书记对新时代政法队伍建设重要指示指出，“加快推进政法队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设”“努力打造一支党中央放心、人民群众满意的高素质政法队伍”，这为建设符合时代特色、胜任时代使命的检察队伍指明了方向路径。自贸区的发展建设对检察队伍专业化建设提出的新要求，需要在习近平总书记重要指示的引领下落实落地，从思想政治建设、党风廉政建设、干部队伍建设、司法规范化建设、基层基础建设等方面[12]，不断深化，以适应新时代的新要求，给经济社会发展和人民安居乐业提供优质的法治产品、检察产品。

参考文献：

[1]郑少华.论中国（上海）自由贸易试验区的法治新议题[J].东方法学，2013（6）：129-136.

[2]严忠华，姜琦.发挥职能作用，服务保障自贸试验区建设——检察机关服务保障自贸试验区建设工作推进会观点综述[J].中国检察官，2017（16）：51.

[3]何梓桢，贺星星.检察机关服务保障南沙自贸区“两法衔接”工作设想——以广州市南沙区工作情况为视角[J].法治论坛，2016（1）：191.

[4]吴翔.广东自贸区法院建设的初步思考[J].法治论坛，2016（3）：313.

[5]舒扬.应对和服务广东自由贸易试验区建设的思考与探索[J].法治论坛，2015（3）：209.

[6]候智.全面提升服务保障水平提供优质自贸检察产品[N].滨海时报，2018-5-22（8）.

[7]朱毅敏，吴加明.探索建立与自贸区建设相匹配的检察工作模式[J].中国检察官，2014（8）：34.

[8]季卫东.金融改革与“法律特区”——关于上海自贸区研究的一点刍议[J].东方法学，2014（1）：88-90.

[9]于世平.天津自贸“新力量”[N].检察日报，2016-10-26（9）.

[10]付紅梅.检察机关服务保障自贸区建设的定位与探索——首届沪粤闽津检察机关服务保障自贸区建设交流研讨会述要[J].中国检察官，2015（21）：31.

[11]贺英.自贸区金融检察要与金融监管有效衔接[N].检察日报，2016-2-1（3）.