上海海铁联运政策效益与发展优化研究

陈文彬

上海市交通发展研究中心

1 政策内容与执行情况

1.1 政策主要内容

2019年6月，上海市发布了《上海市推进海铁联运发展工作方案》（沪府办规〔2019〕6号），并制定了促进海铁联运发展资金补贴方案。本轮政策围绕海铁联运的阶段性发展目标，积极引导公路集装箱运输向铁路、水运方式转移，主要通过建立推进机制、成立经营主体、优化运输组织、落实优惠措施、出台扶持政策等举措，以探索海铁联运可持续发展的有效路径，实现集装箱箱量较快增长。

1.2 政策推进情况

一是发挥协调机制作用。上海市已建立由市交通主管部门牵头、其他有关部门参加的市级协调推进机制，负责统筹推进海铁联运发展，构建起高效顺畅的海铁联运协调平台。

二是组建运营主体。2019年11月，由港口、铁路、海运等相关骨干企业共同出资组建上海港海铁联运有限公司。该公司研发的“海铁联运协同管理系统”已于2021年5月开始上线运行。

三是优化联运组织模式。海铁联运班列运行业务稳步推进、日趋成熟。按照“立足沪宁沪通沿线、拓展浙北安徽苏北，辐射中西北部地区”的推进策略，积极拓展市场，加强与各地铁路场站、国际物流代理企业合作，初步形成稳定班列。目前上海市芦潮港中心站的联运业务已对接9个省（市）的27个城市，形成沿沪宁、沪昆等主要通道至芦潮港站的9条海铁联运线路。

四是落实各项优惠措施。根据方案要求，铁路、港口、海运等相关骨干企业均出台运营服务优惠措施，主要涉及装卸费优惠、铁路运费下浮、延长空箱免费堆存期限、海铁联运业务让利等多方面。

五是建立专项补贴资金。为培育海铁联运市场，提升联运服务水平，上海市政府依托国际航运中心建设专项资金，制定了《促进上海集装箱海铁联运发展资金扶持政策方案》，围绕揽货、短驳等主要环节，对芦潮港铁路中心站海铁联运业务进行专项补贴。

2 政策效益评估

2.1 海铁联运市场逐步扩大

一是海铁联运箱量持续增长。2020年上海市海铁联运集装箱箱量为26.8万TEU，同比增长80.1%；2021年为41.7万TEU，同比增长55.7%（见图1）。其中，芦潮港中心站箱量达到36.9万TEU，同比增长60%。

图1 2014—2021年上海市海铁联运箱量及变化率

二是重点线路联运市场发展势头良好。以苏州—上海、常州—上海、湖州—上海、长兴—上海、海安—上海5条固定循环车底班列为重点，大力开拓沿线区域海铁联运箱源，2020年上述5地海铁联运量为18.7万TEU，占上海港海铁联运总箱量的70%。

三是海铁联运线路不断拓展。上海港海铁联运业务主要集中在长三角地区，占比高达97%。与此同时，海铁联运业务不断向长江流域经济腹地延伸，截至2021年上半年，上海海铁联运线路已通达9个省（市）的27个城市。

2.2 社会、环保和经济效益良好

一是促进货运结构持续优化。在政策的推动下，长期以来上海过分依赖公路运输的对外货运结构得以逐步优化，2020年，在公路、水路、航空货物运输量出现不同程度下降的情况下，只有铁路货运量实现同比增长1.4%。此外，铁路集装箱运量在铁路总货运量中占比逐步提高，2020年已达到46.3%（见图2）。

图2 2017—2020年上海铁路集装箱运量及占铁路货运量比例的变化

二是有利于缓解城市道路拥堵。在上海港集疏运体系中，公路集装箱运输一直承担举足轻重的作用，由此造成主要疏港道路交通超负荷运行。海铁联运业务的积极推进，有效缓解了港区周边道路严重拥堵的局面。按照每辆集卡运输两个标准箱来测算，2017—2020年，通过海铁联运共减少上海对外通道集卡交通量分别为3.75万、7.12万、13.4万、20.8万辆次。以港区主要对外通道S20（外环高速）和来往洋山港区的S2（沪芦高速）为例，2017—2019年，虽然上海港集装箱吞吐量增加了7.64%，但上述两条快速路的集卡车辆通行量增速分别为-13.6%、5.3%。

三是减少有害气体和颗粒物排放。海铁联运作为绿色集约的运输方式，其减排效果十分显著。根据国Ⅲ排放标准的柴油车辆排放参数，选取上海5条海铁联运重点线路（占总箱量70%）为测算对象，结果显示，2020年NOX排放减少量达到137.4 t，CO排放减少量达到48.2 t，PM2.5排放减少量达到4.1 t，PM10排放减少量达到4.7 t（见表1）。

表1 2020年上海市海铁联运重点线路排放减少量测算

四是降低物流成本与提高物流效率。通过“政府补一点、企业让一点”的组合型扶持补贴政策的实施，逐步拉近铁路联运与公路运输费用差距，部分线路甚至低于公路。特别是随着铁路联运中纳入揽货补贴，使得铁路联运价格比公路平均降低了约600元/40英尺箱。此外，依托海铁联运信息化平台，为客户实现“一次托运、一次计费”，有效降低了铁路运输时间，主要线路单程平均时间从6天下降到3天，虽然与公路相比仍有差距，但差距明显缩小。

3 政策推进中存在的瓶颈与问题

3.1 海铁联运基础设施存在“短板”

一是铁路未能进港，造成了上海港海铁联运“最后一公里”的短板。其中，芦潮港中心站距洋山深水港区42 km，且东海大桥为唯一陆运通道；杨浦站距离外高桥港区约24 km，须经外环隧道联系，集装箱列车编组和集卡车辆集散对周边地区交通带来了很大影响。

二是铁路场站和线路存在运能瓶颈。芦潮港铁路中心站场站目前虽能满足装卸需求，但在海铁联运箱量进一步增长的预期下，场站和铁路线运能均接近运输瓶颈。此外，频繁翻箱导致装卸效率低，严重影响了生产组织，也降低了班列加开的能力。

三是信息化建设尚未满足市场需求。铁路货运全程物流各环节缺乏完善的信息系统支撑；铁路与公路、码头、海关等各有关部门之间缺乏高效的信息互联互通，造成了海铁联运全过程中跨部门、跨企业、跨区域的协同合作困难较大。

3.2 市场发展存在不稳定性和不均衡性

一是海铁联运班列存在不稳定性。货源、箱源的不稳定，对海铁联运班列开行的运输组织带来诸多问题，如空重箱不匹配、每日装车数过多或者过少等等，使得运输组织的不稳定性突出，运输的时效性和体验感不高。

二是空箱调运的资源统筹力度不足。空箱问题一直是制约上海港海铁联运业务发展的主要因素之一，目前空箱预提模式只占20%。受到港站尚未一体化、船公司预放箱量不足、铁路场站堆存能力不满足海铁联运业务需要等影响，导致整个运输周期的延长和不稳定，影响部分货源组织。

3.3 扶持政策的延续性和力度有待增强

一是市场培育期扶持政策需要及时优化，特别是资金补贴政策的力度和延续性有待加强。吸引客户、培育市场一般需要3至5年的周期，不论从上海还是国内其他省市推进情况来看，加强补贴政策的延续性、扩大补贴政策的范围是推进海铁联运可持续发展的必要条件。就补贴范围而言，从海铁联运市场的实际情况看，上海海铁联运目标市场主要聚焦在长三角450 km半径范围内，而其中的安徽、苏北等地部分地区距离已超过450 km，补贴金额较少，市场业务拓展的积极性不高。

二是海关监管方面，到站尚未完全视同进港。目前开行的所有海铁联运经营项目，未完全实现到达芦潮港站视同为进入洋山港区，主要因为芦潮港与洋山港区之间存在公共道路，海关无法实施有效监管。因此，客户无法充分体验到海铁联运的优势和便利性。

4 优化海铁联运政策的若干建议

4.1 提升海铁联运设施能级和服务能力

一是加快提升海铁联运基础设施能力。持续推进沪通铁路二期进外高桥港区，加快配套集装箱铁路中心站建设；加快沪乍杭铁路建设，进一步提升芦潮港站铁路货运通道能力；加快启动浦东铁路扩能改造工程，研究新建四团货运站接轨南港专用线，增加海铁联运装车场站；提升芦潮港中心站信息化水平，充分释放已有的整体运能；加快芦潮港场站作业设备、作业场地升级扩容。

二是持续推进芦潮港港站一体化通关设施建设。在海关监管状态下，将港区延伸至芦潮港中心站，实现集卡进站视作运抵港区，稳步将芦潮港铁路中心站、中心线路和堆场视作洋山港的延伸，真正实现港站一体化运营。

4.2 提升平台企业市场化能力和信息化水平

一是扩大既有铁路线路运能和班线密度。对于目前已开展海铁联运业务的城市，通过联运服务水平和效率的提升不断扩大业务量。江苏常州地区形成每日两班，浙江湖州、长兴地区形成每周十班，江苏苏州、无锡、海安和安徽合肥地区实现天天班。

二是优化调整海铁联运市场业务结构。逐步开拓中、远运距联运业务市场，进一步扩大海铁联运市场覆盖区域。重点开拓长江中上游货源集聚地区，如重庆、湖北武汉等地；同时，开拓中西北部传统对接上海港集装箱业务地区，如陕西西安、安康，河南郑州、平舆，四川成都等地。鼓励国内外更多的船公司积极参与联运业务，形成船公司主导的海铁联运双向对流，提升芦潮港重箱发送箱量，由现有的“空（箱）去重（箱）回”逐步调整至“重去重回”。积极支持开展“散（货）改集（集装箱）”，推进冷冻箱、滚装箱等特殊货种的联运业务。

三是加快海铁联运各环节信息平台和系统间的无缝对接。不断推进信息平台和系统升级，依托信息化手段整合港口、海运、铁路各方资源和信息，逐步实现全流程运营信息闭环管理。加快推进海铁联运信息平台与码头集装箱生产作业系统、铁路运行服务系统、芦潮港中心站信息系统对接，实现铁路、港口、车站、车队数据信息互联互通，并实现海铁联运手机客户端线上操作与查询功能。

4.3 提升海铁联运市场企业的协同协作效率

一是进一步推动港口、铁路与船公司三方企业的合作，发挥各自资源优势，形成多元化、专业化海铁联运业务服务产品。大力推进进口海铁联运业务发展，充分利用铁路资源的同时，解决内地箱源问题，为今后“重进重出”模式奠定业务基础。

二是鼓励联运企业之间完善不同环节的业务协同和服务衔接。铁路集装箱运输企业要推动芦潮港铁路中心站的堆场空间功能回归，根据海铁联运业务发展需求，完成相应的场地、机械设备准备和配套，加强日常管理，确保供需平衡；港口企业要加强与船公司的协调，实现船公司空箱调运的统一；铁路部门要加强机车调度，建立应急预案，努力提高班列开行正点率和运行时效。

4.4 进一步延续并优化海铁联运扶持政策

考虑到上海市海铁联运市场以长三角地区为主，根据近年来海铁联运业务实际运营和拓展情况，在后续扶持政策优化设计时，近期建议由目前的近、中、远距离分类补贴调整为长三角区域内外两档补贴，扶持重点为“公转铁”业务；同时对已经培育成熟的线路和市场考虑适度退坡政策；探索提升冷冻箱等特定货种海铁联运扶持力度的可行性。远期，考虑外高桥港区铁路专用线建成后，上海港海铁联运的运力以及经济性、便捷性将明显提升，对腹地箱源的运输吸引力将进一步增强，届时海铁联运扶持政策要在扶持对象、范围、力度、机制等方面作较大幅度的调整。

5 结 语

发展海铁联运是运输结构调整的重要内容，有助于打造绿色交通运输体系，推动长三角交通运输一体化高质量发展。为进一步巩固上海海铁联运发展成果，应加快基础设施改造、建设和设备投入，提升场站操作能力和运行效率，完善相关市场主体协同运作机制，优化一体化运行操作流程，加强海铁联运发展推进情况跟踪监测和评估分析，坚持问题导向，加强协调，统筹推进，持续提升上海市海铁联运基础设施能力和市场培育潜力。