现代化都市圈背景下中小城市绿色交通发展之路研讨

罗 崴，张静芬，马鑫俊

1.南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司，2.南京瑞栖智能交通技术产业研究院有限公司

0 研究背景

都市圈所辖的若干中小城市，一方面享受着核心城市产业外溢带来的经济福利，地方政府财政收入和家庭可支配收入逐年增加；另一方面，无形的城镇化意识形态也在影响着这些城市，个体机动化出行需求愈发普遍，城市间交通一体化水平不高、道路交通拥堵、公交车乘车难、小汽车停车难、非机动车行路难等城市病严重困扰着市民正常的生活和工作。2019年2月，《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《意见》）发布，标志着中国城镇化进程从单一的城市竞争时代，进入到区域协同、区域竞争与合作并存的新时代[1]。都市圈核心城市与周边城市的经济生活往来将进一步紧密，两地间交通同城化、一体化诉求将更加迫切，1小时通勤圈和15分钟、10分钟、5分钟生活圈将成为评价交通服务水平的主要定量化指标，单纯依靠小汽车交通难以实现交通高质量发展要求。因此，有必要在建设现代化都市圈的宏观背景下，研究探讨中小城市绿色交通发展实施路径。

1 中小城市绿色交通现状发展困境

根据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号），以城区常住人口为统计口径，城区常住人口50万以下的城市为小城市，城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市。本文选取南京都市圈的滁州城区、高邮城区、仪征城区、句容城区和来安县城为例，开展分析研究。

1.1 与核心城市联系普遍依赖道路交通，交通拥堵导致出行时间得不到保证

除了高邮城区和南京中心区的直线距离较远外，滁州城区、仪征城区、句容城区、来安县城和南京中心区的直线距离均在35～50 km左右，基本处于通勤圈层范围内。经统计分析，都市圈大部分城市与南京联系方式仍主要依靠道路交通，在途时间一般为65～95 min，通勤圈1小时的通达要求尚未达标。根据2019年至2021年国庆节10月1日、10月7日的离宁、回宁交通出行统计数据，过江大桥、隧道短时间内承接的交通量激增，安全事故频发进一步加剧了交通拥堵，通过小汽车自驾方式由南京市中心区至滁州、天长、仪征、高邮等城区的行驶时间均超过3 h。

1.2 绿色交通出行占主体地位，非机动车出行方式比例正逐步被私家车挤占

《城市综合交通规划体系标准》（GB/T 51328—2018）第3.0.5条明确提出“城市内部客运交通中由步行与集约型公共交通、自行车交通承担的出行比例不应低于75%”。仪征城区、句容城区、来安县城绿色交通方式出行比例分别为74.3%、68.9%、65.2%，均未达到国标要求。其中，句容城区和来安县城的非机动车出行比例均不足50%。尽管滁州城区绿色交通总出行比例77.8%满足国标要求，但是对于平均出行距离3 km左右的城市来说，非机动车（脚踏自行车、电动自行车、助力车）是最为适宜的日常交通方式。由于受到私家车出行方式的竞争，滁州城区非机动车出行比例仅为36.3%（见图1）。

图1 南京都市圈部分中小城市居民出行分担比例[2-6]

1.3 公共交通系统服务水平相对较弱，与个体机动化交通方式竞争乏力

通过公共交通的关键指标数据（见表1）与国标推荐值类比，中小城市公交竞争不足的原因主要集中在以下四个方面。其一，顶层设计方面，公交在城市化发展中地位意识较弱，历史欠账较多，保障政策缺失，公交优先理念未充分落实，缺乏应有的发展后劲。其二，线网布局方面，结构模式单一，运营线路密度偏低，公交站点300 m、500 m覆盖率较低，存在较多的公交服务盲区。其三，设施配置方面，首末站用地缺口较大，公交车辆万人标台数大多低于国标推荐值，公交专有路权缺乏。其四，服务水平方面，公交平均出行时耗约为35～40 min，是出租车、小汽车等机动化方式的2.8倍，车外等候时间高达整个公交出行过程的65%，80%的线路发车频率10～15 min。由于城市空间尺度不大，平均出行距离较短，换乘次数较多的出行大部分转移为小汽车、出租车等其它交通工具。

表1 南京都市圈部分中小城市公交发展水平汇总表[2-6]

1.4 宏观经济政策下私家车保有量迅猛增加，停车或慢行空间取舍进入两难境地

汽车产业作为国家经济重要产业之一，汽车类消费占整个社会消费品零售总额超过十分之一，占GDP比重超过4%。受家庭可支配收入逐年增加，以及国家对新能源汽车鼓励政策等多方面因素影响，中小城市的机动车保有量仍处于高速增长阶段，平均年增长率普遍达到20%～35%。一方面，老旧小区停车配建不足，公共停车场由于受到规划选址用地性质、产权等因素影响难以实施建设，中小城市停车泊位的建设速度远远不及每年机动车增速；另一方面，溢出的私人小汽车停车需求不得不占用建筑前区空间、人行道空间和非机动车空间。以滁州城区为例，由于受到扩容机动车道、增设路侧停车泊位等因素影响（见图2），自行车道空间被挤占，自行车道宽度小于2 m的路段高达49%[3]（见图3）。大量非机动车不得不驶入机动车道，不同程度地导致交通拥堵和交通安全事故。慢行交通为主体的中小城市道路断面空间已经到了急需重新合理分配的关口。

图2 滁州城区非机动车道被占用因素[3]

图3 滁州城区非机动车道宽度比例[3]

2 现代化都市圈战略对中小城市交通的新机遇

2.1 毗邻地区的交通瓶颈将得到改善

特别是受到行政区划等因素的影响，在省界、市界的毗邻地区历史上出现了一些设施壁垒，比较典型的断头路、瓶颈路，都是城市竞争时代的产物。《意见》提出，打造一体化公路客运网络，支持毗邻城市（镇）开行城际公交，加快推动近郊班线公交化，促进与市域公交网络快速接驳，加快推进都市圈内城市间公交一卡互通、票制资费标准一致。

2.2 都市圈轨道交通建设将成为热点

《意见》提出，都市圈中心城市轨道交通适当向周边城市（镇）延伸，大力发展都市圈市域（郊）铁路，推动中心城市、周边城市（镇）、新城新区等轨道交通有效衔接，加快实现便捷换乘，更好适应通勤需求。以南京都市圈为例，除在建的南京至句容铁路、南京至滁州铁路滁州段、南京至淮安铁路外，还将规划建设南京至宣城、南京经仪征至扬州、南京至滁州至蚌埠铁路、南京至马鞍山铁路、南京至滁州铁路南京段，研究宁和城际二期、宁天城际二期等[7]。

2.3 与核心城市的客货交流将更紧密

对于城市的发展，并非所有的大中小城市都要无条件地在产业结构中实现第三产业的最大化。《意见》提出，中心城市向高端职能方向发展，中小城市向制造业发展。大中小城市分工协作、优质资源共享是未来若干年的发展主流。由于都市圈核心城市或中心城市具备国家级、国际级的高铁站、机场、港口等对外交通枢纽，这就意味着在“双循环”背景下都市圈内中小城市为了生存发展，势必寻求与核心城市重要组团中心和上述对外交通枢纽建立快速直达联系，城市间通勤客运和货物运输的交通量级将大幅增加甚至是成倍增加，交通同城化、交通一体化的诉求将更加迫切，对时间效率的要求更快，准时性要求更高，舒适性、安全性的要求更为苛刻。

3 “双碳”“绿色出行”对中小城市交通的新要求

3.1 “双碳”成为国家战略，鼓励绿色出行

2021年全国两会期间，“碳达峰”“碳中和”被首次写入政府工作报告。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，2035年“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，制定2030年前碳排放达峰行动方案”。2021年3月，交通运输部提出“落实交通运输领域碳达峰要求，鼓励绿色出行，加快形成绿色低碳运输方式”。

3.2 绿色交通出行多次得到国家政策认可

2003年，建设部、公安部联合颁布《关于开展创建“绿色交通示范城市”活动通知》。2014年，交通运输部印发《加快推进绿色循环低碳交通运输发展指导意见》。2017年11月，交通运输部印发《关于全面深入推进绿色交通发展的意见》。2019年5月，交通运输部等十二部门和单位印发《绿色出行行动计划（2019—2022年）》。2020年7月，交通运输部、国家发展改革委印发《绿色出行创建行动方案》。2021年3月，交通运输部明确提出，积极深入开展研究，落实交通运输领域碳达峰要求，鼓励绿色出行，加快形成绿色低碳运输方式。陆续发布的一系列支持发展绿色交通的意见或通知，对绿色交通出行的发展目标、主要任务、行动计划、保障措施、考核标准等做出明确指示。

4 中小城市绿色交通发展实施路径

4.1 结合都市圈铁路枢纽建设，完善城区绿色快达枢纽和枢纽经济区绿色交通系统

高铁站、城际站是中小城市对外联系的桥头堡，以其为核心的枢纽经济区是重要的门户地带。在对外交通出行进一步增加的未来，要引导中小城市居民养成绿色低碳的出行生活习惯，首先应当注重抵离对外交通枢纽出行全过程链条的绿色化更新，优化老城区、市政府以及各组团中心等客源集中区至高铁站、城际站的快速公交线路、公交大站快线及其站点布局，优化枢纽地区多模式公交系统和非机动车交通网络，使公共交通和非机动车交通在可达性、准时性、安全性、舒适性等方面的服务水平基本不低于私家车。

4.2 完善市域（郊）铁路站点绿色接驳换乘系统，构建TOD引领的都市圈生活社区

近年来区域铁路总图规划中，都市圈中小城市不同程度争取到了城际铁路设站，国家级交通运输通道上的中等城市甚至争取到了高铁站。然而，虽然都市圈中小城市高铁站、城际站班次大多安排于早晚高峰时段，可以解决部分市民的通勤出行，但是为了保证中长距离城市间交通运营组织效率，此类车站停靠的班次并不高，不能完全满足通勤交通需求。《意见》提出大力发展都市圈市域（郊）铁路，中小城市应当充分利用既有铁路线路，研究开行市域（郊）铁路班次的可行性。为扩大市域（郊）铁路站点的辐射范围，需开展铁路车站上盖物业综合开发，城市设计阶段需同步研究优化铁路站点的常规公交线路、定制公交线路、共享单车租赁区和出租车临时停靠区，并确保预控交通设施用地。同时，研究优化站点周边15分钟生活圈的步行和非机动车道网络系统，道路断面上突出慢行和公交路权优先。

4.3 开展中小城市绿色交通发展水平体检，及时编制绿色交通专项规划和行动计划

中小城市切实发展绿色交通，首先应当摸清绿色交通底数和发展阶段，需要坚持针对性、全面性、协调性、可操作性原则，从交通与用地协调、交通出行方式、公共交通服务、慢行交通环境、路权优先、绿色能源车辆、组织管理政策等方面，构建绿色交通评价指标体系（见图4）和量化方法。绿色交通评价指标同时也是评价反馈专项规划方案的技术指标。绿色交通专项规划应针对对外枢纽绿色集散系统、绿色通勤交通系统、绿色休闲交通系统、绿色旅游交通系统、城乡绿色交通系统、绿色货运交通系统、绿色交通政策系统、绿色智慧交通系统和绿色能源载运工具系统等方面开展具体工作。给合城市发展阶段和经济水平，因地制宜制定绿色交通行动计划。

图4 绿色交通评价指标体系结构图

4.4 积极开展分片区的交通详细规划设计，切实改善慢行交通出行的专用路权

2013年12月住房和城乡建设部颁布的《城市步行和自行车交通系统规划设计导则》是提升优化慢行交通整体环境的纲领性文件。中小城市应在编制慢行交通专项规划时划定慢行交通分区。老城区或历史街区、中小学校、幼儿园、医院等重点片区应依据《城市步行和自行车交通系统规划标准》（GB/T 51439—2021）等规范标准编制分区道路交通详细设计。新城区应在控规阶段，同步开展道路交通详细规划，在充分保证步行道、非机动车道的前提下确定合理的道路红线控制宽度。不管是重点片区还是新城区，都应坚持完整街道的理念，断面空间上处理好路侧停车位和非机动车道、建筑前区空间和步行道的关系，根据量化预测结论优化非机动车道宽度。

4.5 给合都市圈跨界建设，从设施、政策层面优化毗邻地区的公交和慢行出行环境

以南京都市圈浦口—南谯合作示范区为例，滁州市南谯区一侧可建设用地指标较为充足，而南京市浦口区一侧由于受国土空间规划用地指标约束，建设用地指标非常紧张，可规划新增道路通道的规模受到较大限制。因此，毗邻地区城市建设在重视新增道路通道的同时，应当作为一个整体，规划建设片区级公交线路、公交场站和市域（郊）轨道站点换乘设施、自行车道和步行道，完善休闲绿道网络设施，研究制定公交连票制、一卡通制的实施方案，并且出台相应的政策文件。

5 结 语

在重视“双碳”的大环境下，除了推广绿色能源交通工具之外，中小城市发展绿色出行方式的重中之重在于非机动车交通，应当着重在路权空间、停车场地上给予更多的便利，研究适应电动车道通行的设计标准，使其行驶、停放更加规范化、人性化、安全化，引导更多的市民自愿选择非机动车出行。公共交通作为中小城市绿色交通的重要补充，应当在主要客流走廊布置公交线路和站点，保障老弱病残孕最基本的日常出行。为适应即将到来的“现代化都市圈”时代，需重点在对外枢纽地区、市域（郊）站点周边15分钟生活圈、都市圈毗邻地区开展必要的绿色交通详细规划设计，制定可行的绿色交通行动计划。