公交都市建设地方性立法初步研究——以上海市公共汽电车行业为例

王艳青，房 燕

上海交通规划设计研究院有限公司

0 前 言

多年来，上海市积极落实公交优先发展战略。2017年12月1日，上海市获首批“国家公交都市示范城市”称号。此后，上海市持续巩固公交都市创建成果，坚持不懈推进公共交通优先发展。2021年上海市人民政府办公厅印发《关于深入践行人民城市重要理念 建设更高水平公交都市示范城市的三年行动方案（2021—2023年）》（沪府办发〔2021〕23号），其中明确提出“发挥立法的引领、推动和保障作用”，由此开展上海市公交都市建设立法研究工作。公共交通涵盖范围较广，本文仅以公共汽电车作为研究范围。

1 研究必要性

一是上海市公共汽电车行业地方性法规实施年限较长，且内容修改并不多。《上海市公共汽车和电车客运管理条例》（以下简称《公交条例》）是上海市公共汽电车行业地方性法规，也是国内本行业最早出台的地方性法规之一。《公交条例》自2000年出台实施至今已有20余年，期间虽经6次修订，但大多是根据行业管理机构的改革和变动，做了管理部门及管理职责等方面的调整，其他方面内容修改得并不是很多。同时上海市公共汽电车行业在此期间发生了巨大的变化。因此，有必要全面梳理现行地方性法规存在的问题，并在此基础上提出修改建议。

二是公交都市建设立法研究是公交都市建设的内在要求。就立法与公交都市建设的基本关系看，既是体现，又是引导、推动和保障，即立法的科学性、有效性体现了公交都市建设的发展需要与发展规律。同时，通过规范调整的立法技术从而实现对公交都市建设的引导、促进和保障的法律功能。

2 《公交条例》有待完善的内容

通过现状调研及专家咨询，从立法中存在的问题、执法中的问题、立法后出现的新问题新情况三方面梳理《公交条例》有待完善的内容。

2.1 立法中存在的问题

一是线路经营权授予方式过于单一，且与上海市当前管理体制不符。《公交条例》起草于上世纪九十年代末，当时上海市公交行业市场化程度很高业，因此规定通过招标方式授予经营者线路经营权。但是随着上海市公交改革的不断深入，行业的市场化程度已大大降低，线路经营权管理制度在实践和操作层面上出现了诸多问题。究其原因，主要是招标授予经营权与市、区两级管理体制相矛盾。因上海市公交行业实行市、区两级管理，区交通行政管理部门负责本行政区域内的公共汽电车管理工作。但是根据招投标规定，投标人数少于3人将无法开标，而上海市多数郊区只有1～2家公交企业，行政区内招标难以实现，但若面向全市进行公开招标，行政区外的公交企业中标后，将在管理及补贴等方面出现诸多问题，因此，上海绝大多数公交线路未通过公开招标授予线路经营权。

二是公交专用道方面的内容还有待完善。施划公交专用道，为地面公交提供专属路权是落实公交优先政策的必要举措，2015年起上海市大力推进公交专用道建设，为上海成功创建国家首批公交都市示范城市起到积极的作用。但是上海市公交专用道在网络布局、运行管理、运营效益等方面仍存在一定的不足，公交专用道碎片化、不成网、不连续、缺乏信号优先等问题是制约上海市公交专用道运营效率提升的关键因素。专用道设置与公交客流需求之间仍存在矛盾，部分公交客流需求大的通道，受制于道路条件、社会车辆通行压力，难以划设公交专用道。在交通拥堵越来越严重的情况下，公交路权难以保障，导致公交可靠性不足，进而影响公交吸引力。而《公交条例》对公交专用道的规定多为原则性条款，未明确公交专用道的规划建设主体；只规定了开设高峰时段专用道，未提及全天候专用道；对于已划设的公交专用道，撤销、调整流程也并未明确。

2.2 执法中存在实施不到位的问题

一是公共汽电车站点设施“四同步”落实难。《公交条例》规定“公共汽车和电车站点设施应当与新建居住区等建设项目同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用”（四同步），但是在实际实施过程中存在居住区已交付使用，配套的公共汽车和电车站点设施未建设的情况；也存在配套公交设施站点已建设，但由于周边道路未建设而不能使用的情况。

二是公交企业在运营上还存在一些不符合法规要求的行为。根据《公交条例》要求，经营者应当按照线路行车作业计划营运，在规定的站点安排上下客，并保证投入营运的车辆整洁、设施完好。但从2020年上海市交通执法总队对全市公交企业的违法违规行为查处及立案情况看，公交企业主要违规行为有两大类：一是未按照备案的线路行车作业计划营运，二是运营车辆不符合车辆设施完好的要求。上述两类案件占行业案件的50%以上。此外，未在规定的站点安排上下客的案件也有一定的占比。

2.3 立法后出现的新问题新情况

一是上海市对公交枢纽、场站综合开发暂无明确规定。《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）已明确提出要加强公共交通用地综合开发。《上海市轨道交通管理条例》（以下简称《轨道条例》）已明确鼓励对新建轨道交通设施用地按照市场化原则实施综合开发，而《公交条例》尚未提及。

二是上海市地方性法规在中运量方面尚存空白。上海市已建成71路中运量、奉浦快线、松江有轨电车、临港中运量等多模式中运量系统，但是《公交条例》《轨道条例》等地方性法规中均未涉及与中运量相关的内容，中运量在规划、建设、运营、管理等方面尚缺乏地方性法规保障。

3 相关建议

国家司法部在2019年就《城市公共交通管理条例（征求意见稿）》公开征求意见，目前尚未正式出台。上海是新制定《上海市城市公共交通条例》还是对现有的《公交条例》《轨道条例》进行修改，建议在国家文件正式出台后再深化研究，本文先就公共汽电车行业、《公交条例》提出部分修改建议，主要从规划与设施建设、运营管理、信息化与智能化、多网融合等方面展开。

3.1 规划与设施建设

1）建议进一步完善公交专用道相关内容

（1）明确公交专用道规划建设主体及调整撤销流程

国内多个省市已在地方性法规中明确公交专用道的建设主体，如杭州、重庆等城市将牵头部门定为公安管理部门，呼和浩特等城市将牵头部门定为交通管理部门。建议上海市在修法时，明确公交专用道的规划建设及调整撤销主体。同时，在《公交条例》或公交专用道管理办法中明确建立公交专用道评估体系，确定公交专用道的调整及撤销流程。

（2）建议对新、改、扩建道路做出要求

公交专用道在既有道路上建设困难，因此建议在道路新、改、扩建时，优先考虑公交专用道的设置需求。兰州、宁波等城市规定，新建、改建或者扩建城市道路时，具备条件的，应当建设港湾式站台、城市公共汽车专用车道等城市公共汽车客运设施。

（3）增加全天候和分时段公交专用道

《公交条例》规定可开设高峰时段公共汽车和电车专用车道。深圳、杭州等城市规定，公交专用车道包括全天性专用车道和时段性专用车道。在实际实施过程中深圳市除高峰公交专用道外，还包括全天、半天、假日等几类公交专用道。建议上海市在修法时，也增加全天性和时段性专用道，并在实施时差异化设置各条专用道的通行时段。

（4）建立年度建设推进机制

建议建立年度推进机制，常州等城市明确要求根据专项规划，结合已有、拟建道路情况和交通需求，组织编制公共汽车专用道建设年度计划。

2）建议进一步健全公交枢纽场站规划建设与保障机制

（1）加强公交枢纽场站规划用地保障

用地未落实是上海市公交枢纽场站未建设的主要原因之一。其他省市地方性法规，如安徽省规定城市公共交通规划确定和预留的城市公共汽车客运服务设施用地，应当纳入城市用地规划统一管理；广州、杭州等城市规定，相关部门在组织编制详细规划时，应当落实公共汽车客运专项规划确定的场站用地，并将城市公共汽车客运服务设施用地，纳入土地利用年度计划和建设用地供应计划。建议上海市在修订《公交条例》时，一是要加强公交枢纽场站专项规划的编制，增强市、区两级枢纽场站规划的衔接，进一步完善上海市公交枢纽场站布局。二是在编制国土空间总体规划、控制性详细规划时，优先落实城市公共交通规划、场站规划等确定的设施用地，确定城市公共汽电车客运设施的位置、规模，并且提出控制要求。三是规定城市规划中确定和预留的公共汽电车场站建设用地，任何单位和个人未经法定程序不得擅自变更土地的使用性质。四是将城市公共汽车客运服务设施用地纳入城市规划、土地利用年度计划和建设用地供应计划。

（2）规范既有枢纽场站设施迁移、拆除等工作

安徽省、重庆市、杭州市等在地方性法规中明确规定，任何单位和个人不得擅自拆除、迁移、占用公共汽车客运服务设施。确需拆除、迁移、占用城市公共汽车客运服务设施的，应经交通行政主管部门批准，并及时予以恢复、补建、补偿。需要异地建设的，在新场站建成后，方可拆除或者迁移。《公交条例》未考虑既有枢纽场站面临拆除、迁移或被占用等情况，建议上海市参考其他城市地方性法规，在修法时增加相关规定。

（3）鼓励公交枢纽场站综合开发

近年来多个省市已在地方性法规中明确鼓励公共汽车客运服务设施土地综合开发，如安徽省、郑州市、沈阳市等。而上海市《公交条例》无相关规定，公交枢纽场站综合开发无法可依。为提高土地利用效率，缓解财政压力，建议将公交枢纽场站综合开发写入《公交条例》，并明确综合开发收益的用途和相应的协调监督机制，同时建议立法后配套相应的实施意见、操作办法等以保障法规顺利实施。

3.2 运营管理

（1）完善线路经营权管理制度

《公交条例》规定通过招标方式授予经营者线路经营权，但是实际实施率很低。考虑到上海市、区两级管理体制现状，建议：一是对新辟线路或需要重新确定经营者的线路采用招标或直接授予的方式。二是对既有线路采用年审制度。管理部门制定相关考核指标，对经营者进行考核，考核合格则可延续线路经营权；若考核不合格，则扣减运营补贴，并限期令其整改，限期内整改合格则继续运营，不合格则取消经营者对该条线路的经营权，重新确定经营者。

（2）增加公交票价相关内容

近年来公交运营成本逐年上涨，市民可支配收入也在逐年增加，而上海市公交票价已经20年未调整，公交票价未与运营成本、市民可承受能力等形成联动机制。而国家层面在《城市公共交通管理条例（征求意见稿）》中提出“制定、调整城市公共交通票价，应当统筹考虑社会承受能力、企业运营成本、鼓励公交出行等因素，并依法进行定价成本监审和价格听证”，郑州等城市在地方性法规中也有类似规定。其他城市也提出要根据运营成本、政府补贴、社会承受能力、交通状况、不同交通方式之间的比价关系、城市公共交通发展水平、公交服务质量等因素确定公交票价。建议上海市在修法时，明确公交票价联动调整机制。

（3）引导公交车辆向全龄友好型发展

现行《公交条例》中对公交车辆的要求为“鼓励采用新能源、低排放车辆”。但随着上海市人口老龄化的不断加剧，为建设全龄友好社会，构建安全、无障碍的公共交通出行环境，建议在法规中明确鼓励采用无障碍公交车辆。

3.3 信息化与智能化

建立数据共享协调机制。建立交通行政主管部门与公安、市大数据中心等职能部门或与企业之间的数据共享与协调机制，加强上海市公共交通数据资源的整合利用。同时建议在地方性法规中明确共享数据的归属方、使用方、管理方的权利和责任，保障数据资源的归属权清晰，数据源可追溯。在此基础上建立相互信任的数据共享机制，促进数据价值最大化，辅助政府决策，以构建上海市数字化公共交通治理体系。

3.4 多网融合

加强多网融合，促进公共交通系统整体效率提升。公交都市的建设不只是地面公交系统内部的建设与完善。《公交条例》已明确公交专项规划应当与轨道交通等其他专项规划合理衔接，地面公交线网优化调整也需与轨道交通等其他交通方式有效衔接。建议在修法时，进一步扩大衔接的范围，加强公交与轨道、轮渡以及慢行交通之间的融合，促进公共交通网络整体效率的提升，促进更高水平公交都市建设。

3.5 其他

修改条例的适用范围。《公交条例》适用范围为公共汽电车客运的经营及相关管理活动，建议将其改为“适用于公共汽车和电车客运的规划、建设、营运、管理及其相关活动”，并将规划与建设部分单独成章，同时增设安全管理章节。进一步明确有关行政管理部门的职责。建议在修法时，在具体条款中明确发改、规资、公安、财政、住建、应急、消防等有关行政管理部门的职责。增加中运量相关内容。建议在条例中对中运量系统的规划、建设、运营、管理做出明确的规定，或在条例中规定各模式中运量适用的法规条款，或授权政府制定相关的管理规定，如《广州市公共汽车电车客运管理条例》规定“适度发展大运量快速公共汽车交通系统，具体管理规定由市人民政府制定”。

4 结束语

地方性法规是我国法律法规体系的重要组成部分，对健全我国法律法规体系，推进依法治国具有重要意义。在国家尚未正式出台公共交通法规的情形下，上海市已在20年前率先出台了《公交条例》，为上海市公共汽电车行业的规范管理和健康发展起到了重要的引导、推动和保障作用。但是随着行业的发展，部分条款已与实际不相适应，部分条款执行尚不到位，立法后也出现了新情况新问题。文章在系统梳理《公交条例》存在的问题的基础上，从规划与设施建设、运营管理、信息化与智能化、多网融合等方面提出优化建议，为后续修法立法奠定基础，为公交都市建设提供强有力的保障。