财政支出绩效评价指标体系的构建与应用研究

秦庆娟 潍坊市潍坊转播台

由于经济的快速发展，促进了财政的收入增加，同时支出的项目领域也在扩大。政府财政支出的经济效益是绩效评价可以促使政府切实履行监督管理职责，有效改善经济效益，也是实现社会经济利益的需求，引领着政府如何更好地履行义务和职责。财政项目支出作为绩效评价的研究对象对我国经济发展有着很大的推动作用，财政预算支出绩效评价的一个关键环节就是构建财政预算支出绩效评价指标。然而目前预算绩效评估结果应用不够，针对战略性目标指引缺失，评价指标体系欠缺统筹性、科学性等问题，因此，财政支出领域的绩效评价需要结合实际进行深入研究，通过运用财政预算支出绩效评价的理念和方法，构建财政支出的绩效评价指标体系，将有利于各级政府对症下药合理安排各项财政支出，节约财政资金，缓解财政收支矛盾。

一、财政支出绩效评价与预算支出绩效评价

（一）财政支出绩效评价的内涵

财政支出绩效评价是指以提升政府信息公开的透明度、提高财政资金的使用效率等为主要目标，采用由人大主导、第三方实施的评价模式，在我国现行的财政体制下，对财政资金使用者、监管者的使用绩效、监管绩效进行评价。构建财政资金绩效评价指标体系，应从绩效目标、资金和可操作性的角度，评价维度应指向资金投入、过程管理、产出效果与社会满意。

（二）预算支出绩效评价

一是预算绩效。预算绩效是关于预算管理方面的绩效，是在预算管理中引入绩效管理理念，运用绩效管理方式，可从“绩”、“效”、和“预算”三方面来理解。“绩”即产出，组织所要达到的目标，此目标要尽可能量化，对于预算支出来说，就是提供公共产品或公共服务。对“绩”的判定有数量与质量两个最基本的维度。“效”即效益，是组织所达到的目标所能产生的效益或收益，对预算支出来说就是产生的经济效益、社会效益、生态效益及其他影响等。绩是预算支出提供公共产品与公共服务，是载体，效才是最终目的。只有产出，没有效益的预算支出是无意义的；而效益又必须通过产出才能实现。这正是预算管理中要分“绩”与“效”的意义所在，对任何一项预算支出都应该要有明确的产出与效益的界定。“预算”是组织对一个时期内的收支计划，是组织对履行职责所需要资源预计的数量化表现。

二是预算绩效评价。预算绩效评价是预算绩效管理中的核心环节。政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行比较、分析、测量和评价。对政府绩效进行评价，是规范行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。从评价对象角度分，可分为基本支出绩效评价，项目支出绩效评价，部门事体支出绩效评价，财政支出政策绩效评价。

三是财政支出绩效评价体系应用导向。在指标体系的构建上，突出结果导向，以财政支出的产出结果为主要衡量指标；在应用方法上，综合运用专家分析法和层次分析法，邀请理论界的学者和政府部门的专家对财政支出绩效指标体系的构建提出意见，尽量使指标体系符合一般的理论原则又其有操作的可行性。

二、构建科学合理的财政预算支出绩效评价指标

构建评价财政预算支出整体绩效的指标体系，并应用这一指标体系对财政预算支出绩效进行评价。在构建预算绩效评价指标体系时，对指标的适应性进行分析，判断选取的指标是否适用，进一步完善。

（一）建立相对健全的财政预算支出绩效评价指标库

构建财政预算支出绩效评价指标体系首先要对财政支出的目的进行分析。对于某一些具体的财政支出项目而言，其目的是十分明确的，如财政预算支出始终以改革创新为第一动力，保持改革定力，完善顶层设计，以减负增效为根本。对某一具体的部门，因其职能相对单一，其财政支出的目的也是相对明确的。

从整体来看，政府财政支出的根本目的是为了履行自身的职能。财政是为政府履行自身职能配置资源，所以分析财政支出的目的需要从政府的职能入手。一般而言，政府财政支出预算主要有产出指标、效益指标、满意度指标以及内部流程指标。经过在预算支出管理及预算支出绩效评价的实践探索，可以发现：第一，采用包括3E标准在内的结果导向的预算管理体系，已经在公共部门进行预算管理的过程中得到普遍的采用。第二，公共部门采用的预算支出评价指标需要结合各个部门的实际工作情况进行制定。无论采取怎样的评估方法，都应该确保其符合预期目标，且可以长期使用。第三，在对公共部门实行预算绩效评价时，必须统筹全局，综合考量整个工作过程，不能只关注局部;同时，在对整个工作过程进行考量的过程中，要设定好各个局部的影响权重，做到统筹全局的同时，重点突出。

此外，配合预算绩效评价体系，还要配置相应的奖惩机制，以提高员工的接受度，强化预算管理的导向性，推动绩效水平的稳步提升。

（二）选择适合当地财政预算支出绩效评价的指标

对政府职能和目标任务、财政支出方向和目的等内容的分析，参考各地高质量发展监测评价指标体系，可以从产出、效益、满意度以及内部流程四个维度建立指标库。为进一步从指标库中筛选出信度和效度较高的指标，本文采改进型SMART方法和德尔菲法两种方法。

一是SMART法。SMART原则强调了好的绩效指标需要具备五个属性：具体明确、可测量、可实现、与目标相关、有时限，取其英文首字母即是SMART。为了选择合适的指标，本文邀请5位专家学者对指标库中的指标就SMART五个属性进行打分，每个属性的分置在1-10分之间。然后汇总所有专家的打分情况，计算每项指标的加权平均分，分值高的指标说明从SMART的角度来看是比较好的指标。

二是德尔菲法。德尔菲法的基本设想就是，把问题背景单独发给邀请的专家，专家之间不进行沟通，专家采取匿名的形式发表意见；然后汇总专家的意见，将汇总的意见反馈给专家，继续函询专家的意见……最终专家不再修改自己的意见时，汇总专家形成的一致性意见。理论上，在征询意见的过程要直到专家不再修改为止。

运用上述两种方法，综合专家学者的意见，排除数据难以获得的指标，本文构建了单位财政预算支出绩效的指标体系，含4个一级指标，15个二级指标，其体如下所示。

（1）一级指标：产出指标。二级指标：数量指标、质量指标、实效指标、成本指标。

（2）一级指标：效益指标。二级指标：社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标。

（3）一级指标：满意度指标。二级指标：服务对象满意度指标、预算执行满意度指标、信息公开度指标、资源优化使用效率指标。

（4）一级指标：内部流程指标。二级指标：支出预算完成度、收入预算完成能力、预算完成时长、预算调整次数。

（三）财政预算支出绩效评价指标权重设置

指标体系往往包含了多个具体指标，不同其体指标之间的重要性显然是不一样的。为了应用已确定的指标科学衡量评价对象的绩效水平，必须确定各项指标的权重，这是构建指标体系中的重要环节。即使是完全相同的一批评价指标，如果赋予不同的权重，评价结果可能会有天壤之别。笔者选择了5位专家，其中3位为上级财政工作人员，分别来自当地市财政局和区财政局，他们对当地财政状况及财政支出效率有切身的体会；另外2位单位财政研究人员，其中1名来自本单位财政人员，另外1名来自行业财政工作人员，他们对财政预算支出绩效评价相关理论和方法有深厚的基础。笔者向他们发出邀请，说明研究背景，请求提供研究上的支持。请专家对四个一级指标采用1-5分标度法进行打分，即比如A因素相对B因素非常重要，此时打5分；A因素相对B因素比较重要，此时打3分；A因素相对B因素重要程度一样，此时为1分，最终计算所有专家的加权平均分为：产出指标权重值为38；效益指标权重值为26；满意度指标权重值为20；内部流程指标权重值为16。由权重设置可以看出，产出指标中的数量指标、质量指标、实效指标、成本指标是财政预算支出绩效评价的重要方面。

三、财政支出绩效评价指标体系构建与应用的对策建议

随着社会的进步，财政支出的刚性在增加，特别是民生领域的支出逐年增长，财力紧张前所未有。政府必须学会精打细算过紧日子，也就是必须重视提高财政预算支出的绩效水平，实现“用钱必规范、花钱必问效”，完成财政预算支出绩效的目标。

（一）完善财政支出决策机制

各级政府要提高财政支出的绩效，达到“把钱花在刀刃上”的效果，就要完善财政支出预算决策机制，提高决策水平。

1.加强财政预算规范管理

一是财政部门在审核调整预算使用部门申报的预算时，应当充分听取使用部门和行业管理服务对象的意见。特别是面向企业的财政专项资金，应当采取浮动制，根据以前年度的使用情况和当前年度的经济形势不断进行调整。对于绩效目标完成情况好、企业反响好的专项资金应当加大支持力度。这样才能真正推动预算使用部门高效使用预算，完成绩效目标。

2.完善民众参与财政支出决策机制

财政支出决策要充分体现当地居民对不同公共产品和服务的偏好。个人支出决策中，要购买个人偏好的产品才合理。比如同样一笔数额钱，有的人打算用来买房，有的人打算用来买豪车，这就是个人的偏好不同。和个人支出决策不同的是，财政支出决策是预算部门替人民作出购买公共产品和服务的决策，作出购买哪些公共产品和服务、购买多少数量的决定。只有了解人民的偏好，才能作出科学的决策。因而，预算部门在计划安排支出预算时，要充分听取、充分尊重人民群众的意见。不同城市的居民对不同公共产品的需求是不一样的。有的教育服务较欠缺，上学难上学贵的问题比较突出，它就应该把更多财政资金投入教育领域。

3.推进竞争性分配财政资金

竞争是提高效率的有效手段，对于财政资金支出决策也是一样。对一些支出项目，可以尝试竞争性分配财政资金，把资金花在最有效益的地方。比如一些产业扶持资金，如果乱撒“胡椒面”就达不到财政支出的效果，如果由政府部门内部选择扶持对象又存在寻租的风险。对此就可以尝试通过竞争性分配财政资金，比如对符合条件的企业发出邀请，采取类似公开招投标的方法，组织专家对企业进行评议，作出财政资金分配决定。这样既能保障公平，又能提高支出决策的合理性，提高支出绩效。提高财政预算支出绩效的实践是永无止境的，需要不断尝试和变革。

（二）加强财政支出管理

1.要严格执行财政支出预算

硬化预算约束，减少财政支出的随意性。严格落实“有预算，才有支出”，确保财政支出预算的约束力。如果在支出过程中，确实有必要增加预算项目，要严格履行相应的程序。比如政府部门要调整预算项目，首先要由领导班子集体研究，联系市财政局，财政局同意后方可调整，重大支出项目的调整要请示市政府。财政局、督查室等相关部门要加强对支出项目的督查，对于擅自改变预算支出用途、扩大支出范围、挪用财政资金的，追究部门和领导干部的责任，在一定范围内进行通报。督查室还要适时组织对重大支出项目进度的督查，确保该拨付的资金及时到位、建设项目按照预期进度开展，对于存在推诿扯皮现象的，要弄清情况，进行督导。审计部门要发挥好审计监督职能，对财政专项资金认真开展审计，修补各种财政支出的漏洞。市纪委监察委及下属各级纪检监察机关要严肃财经纪律，加强对财政支出的监督，严肃查处各种违反财经纪律的案件。

2.要保障公民的监督权

财政取之于民，用之于民，其目的在于为公民提供各种公共产品。公民是财政资金的最终所有者，是财政支出的服务对象，应当对支出的绩效进行评价。当地政府应当提供各种条件保障公民对财政支出的监督权。首先要提高财政支出信息的透明度。目前虽然一些城市的财政预算支出情况可以通过政府部门的官网查询，但是查询的便利度有待提高。有些财政支出信息虽然已经公开，但是在其官方网站用关键字模糊查询却没有结果。再者，财政支出信息的可读性要改善，要让一般民众和媒体能够读懂预算支出信息的内容，能够给出相应的评价。第三，要突出重点，对于民众关注度高的一些财政支出，特别是政府采购支出、民生支出，要主动邀请民众和媒体进行监督。最后，对于民众的监督要积极回应，让民众在监督中提出的批评、质疑和建议能够及时得到答复。

（三）改进财政预算支出绩效评价

要切实开展财政绩效评价，让绩效评价结果真正成为提升财政预算支出绩效的重要依据。要让社会公众和中介机构等政府部门以外的力量参与其中，真正全面评价财政预算支出绩效。

1.加快推进和完善第三方绩效评价

第三方绩效评价即由高校研究机构、咨询公司、会计师事务所等政府部门之外的组织对政府财政预算支出绩效进行评估，但是第三方评估参与的领域还是较少，效果也并不突出。对此，一方面要加快推进第三方参与财政预算支出绩效评价的力度，拿出更多的支出项目接受第三方的评估，让第三方评估逐渐成为财政预算绩效管理的常态。另一方面，要完善第三方机构参与财政预算支出绩效评价的机制，提高第三方评估的效果。第三方评估的优点是评估人员有扎实的专业基础，对于各种评估技术和方法十分娴熟，自身作为政府部门之外的机构能避免“当局者迷”的困境，作出更加客观公正的判断。结合当前的财政体制，第三方评估可以尝试由市人大主导实施，由市人大选取第三方评估机构，并派出代表协同第三方机构参与绩效评价。

2.用好财政预算支出绩效评价结果

财政预算支出绩效评价是为后续的决策和管理提供依据。一是要完善评价结果反馈和整改机制。财政预算支出绩效评价结束后，财政部门要通过正式文件将绩效评价结果、发现的问题和建议向被评价机构反馈，接受评价的机构要根据反馈的情况进行整改，并将整改情况反馈给财政部门。二是要完善财政预算支出绩效评价的信息报告制度。评价结果和评价报告不能“天知地知你知我知”，沦为无人关心的废纸。要让评价结果在合适的范围公开，重大项目支出的评价结果要向市政府、市人大报告，社会关注度高的一些支出项目的评价结果可以向社会公开。三是将评价结果反映到预算安排中。财政部门在编制预算时，把上期财政预算支出绩效评价结果作为考虑的一个因素，对于绩效突出的部门和项目，优先保障财政资金；对于绩效水平较低的项目和部门，在预算安排时，从紧考虑。