关于国际区域治理的思考（五）

张蕴岭

环境治理是国际区域治理的重要内容，治理的宗旨是应对不断恶化的环境形势，解决导致环境恶化的现实问题，构建可持续的生存环境和发展环境。

环境是最具有外延性、扩散性和共同性的因素，也就是說，一国的环境可以外延到国外，影响他国的环境，同时，环境问题还具有更大的扩散力，局部的问题可以扩散到更大的区域，因此，环境问题是区域各国共同的问题。当然，环境问题并不仅仅静止在某一个区域，不同区域间会相互影响，有的则会变成全球的问题。

环境恶化是一大趋势，带有普遍性，环境的恶化与人类活动有关。随着工业化的发展，人类生活方式的改变，对于不可再生资源的消耗与破坏，生产、生活所造成的污染排放等导致了资源危机、生态危机和气候变化。特别是气候变化，会影响地球生态，危及人类和地球生物的生存。

环境治理几乎涉及地球生态、人类活动的各个领域，在生态领域，有土地、水、空气被污染，森林减少，生物多样性失衡，臭氧层被破坏等;在人类活动领域，有不合理的资源开发与利用所导致的在生产过程中产生的大量污染，还有不合理的消费方式对资源、环境的破坏等;此外，还有环境的污染、废料跨国交易和转移等。因此，环境治理的突出特征是治理领域的综合性，以及政策与行动上各行为主体的共同参与性。

环境治理需要多层次的参与和合作，就一国而言，是政府、市场与社会的共同参与，承担责任和采取行动。在全球层面和区域层面，需要各国政府、企业和社会，以及国际组织的共同参与。迄今，在全球层面和地区层面，已经签署了为数众多的协议，涉及的领域很多。在全球层面，联合国成立了环境规划署，其职能是推动环境治理，实现可持续发展，对全球、区域和国家的环境状况进行评估，制定国际和国家环境保护规划，拟定应对环境挑战的多边环境协定、原则、准则，实施国际环境法规，召开联合国可持续发展会议，制定可持续发展目标和21世纪议程，与各国合作推进环境治理。联合国推动的里约公约，涉及环境治理的很多领域，有的建议提出应该成立世界环境组织（world environment organization）以加强环境治理。在全球层面、区域层面、国家层面签署的有关环境治理的协定达数百项，共同治理人类面临的环境问题。

在环境治理中，国家环境治理是基础，国家既是环境问题恶化的责任者，也是环境治理的责任者。但同时，环境问题具有很强的区域性。从治理的角度，在很多方面，必须通过区域合作治理才可以实现环境的改善，只有通过区域合作治理才可以获得更好的成效。现实中，环境治理被列入区域治理的重要议程，有的设立了专门的环境治理机制。比如在东北亚地区，设立了东北亚次区域环境合作项目（NASPEC），中日韩对话合作把环境治理作为重要议题，在东盟+中日韩（10+3）对话机制、东亚峰会（EAS）机制、亚太经合组织（APEC）机制下，都设立了专门的环境合作议程，每年召开部长会议、高官会议，提出合作动议和推动合作进程。在美洲区域，早在上世纪40年代就制定了自然保护公约，此后签署了大量的区域和双边环境治理公约、协议。而欧盟下的环境治理，有专门的立法，有具体的实施计划，成效比较显著，同时，欧盟也与其他区域，包括北美、拉美、东亚、亚太都有着多种形式的环境治理合作。

不过，总的来看，对大多数区域来说，环境治理尚存在诸多问题，面临严峻的挑战，主要体现在：区域环境治理的制度建设不健全，在多数地区，缺少行之有效的环境治理法规，区域治理更多的是进行对话、倡议和信息交流;国家发展与环境治理存在矛盾，在国别发展与区域治理之间也存在矛盾;目标设定与实现措施之间的脱节，等等。环境治理是一个需要做出一定现实利益牺牲和进行巨大投入的领域，在区域层面缺乏有效干预和进行投入的能力。良好的治理是政府、企业与个人之间进行有效的协同，而现实中往往存在矛盾，甚至冲突。

环境问题与发展问题紧密相连，二者之间需要保持平衡。同时，环境与发展方式有着直接的关系，因此，治理与变革、变革与发展之间需要寻求动态平衡，行进中会出现矛盾，甚至冲突。环境治理需要观念更新，以往环境治理更多是作为一种被动反应来认识和规划的，这样的治理难以解决人类面临的环境危机，一方面，要适应变化的环境，另一方面需要创建新的环境。面对日新月异的新科技发展，需要在利用新科技创新环境上给予更大的重视。

（未完待续）