美欧加紧组建碳关税联盟

王一鸣

俄乌冲突爆发以来，俄罗斯与美西方严重脱钩，传统能源供应链、贸易链深度割裂，欧洲面临严重的“缺油”“断气”风险。这场危机同步重创全球应对气候变化行动，美欧绿色新政实施节奏放缓，将以更务实态度应对全球气候问题。在此过程中，美欧均意识到，全球油气供给侧结构将被重塑，因而在互调互动中加快传统能源转型替代，抢占“双碳”话语权和定价权。近期，美欧碳关税立法显著提速，一个美欧主导构建的全球碳关税联盟初显轮廓。

俄乌冲突爆发后，欧盟碳关税立法显著承压，主要体现在三个方面：第一，俄乌是欧盟高碳产品主要贸易伙伴。从欧盟首批碳关税覆盖清单看，俄罗斯（17%）、中国（10%）、乌克兰（5.5%）分列欧盟高碳产品进口国前三位（瑞士、挪威实际排名比乌高，但与欧盟签有进口豁免协议），仅俄进口产品碳排放量占比就达14%。俄乌冲突对欧盟碳关税结构、收益和分配产生较大影响。第二，欧洲天然气价格暴涨并保持高位运行，进一步加速欧洲向传统能源回调压力。燃煤发电比例上升，替代性油气资源大幅涌入，显著增加欧盟区碳排放量，战后碳交易配额将更加紧缺。第三，全球大宗商品价格持续上行，而欧盟碳价却在2月初达到97欧元的历史高位后提前骤降。出于对战争的恐惧和对市场的担忧，大量企业将碳配额用作流动性资产进行交易，以弥补其他经营项目损失，导致碳价出现挤兑暴跌，反映出欧盟碳市场尚未完全成熟稳定，立法措施亟需完善补足，碳关税就是其中一项。

俄乌冲突爆发后，欧盟加速了碳关税立法议程。3月15日，欧盟理事会在轮值主席国法国的推动下，就碳边界调整机制相关规则达成协议。这个协议体现了三个“突出”：一是突出操作性。欧盟成员国在碳关税收入分配方案、免费配额退出时间、出口产品退税细则等问题上尚有分歧，为了提高立法效率，本次投票将争议问题推后，留待年底欧洲议会终审时再行商定。二是突出集中性。尽管欧盟碳关税仍由各成员国独立执行，但本次欧盟理事会决议提出在欧盟层面建立进口商登记处，并免除150欧元以下货物的申报义务，有利于进一步提高征税效率，规范权力运作，防范逃税行为。三是突出合作性。欧盟理事会提出下阶段将关注建立与碳关税机制并行的“气候俱乐部”，鼓励各国制定独立有效的碳定价政策。作为今年西方七国集团（G7）轮值主席国，德国希望由G7出任“气候俱乐部”的创始方，以增进美国、日本等国同欧盟的联动。类似构想在美西方气候政治舞台层出不穷，英国在去年气候变化格拉斯哥峰会前也曾炒作打造美欧碳关税联盟，本质都是希望联手美国掌控全球碳市场主导权，遏制发展中国家高碳产业发展。

在欧盟理事会会议前，欧洲议会环境、公共健康和食品安全委员会议员查希姆访美，一改欧方此前对美无法在联邦层面建立碳税体系的不满，传递了一些新看法。查希姆宣称，欧洲当前最要紧的是摆脱对俄天然气依赖，加速能源转型，亟需美支持。尽管美国方面尚未建立覆盖全国的碳税体系，但同样可以通过评估出口产品含碳量，建立独立的碳关税机制。完成这一步的关键是美欧及加拿大要就全球碳核算准则达成共识，而有了这一准则，美国的加利福尼亚州和东北部九州既有区域性碳排放交易系统便可被直接纳入碳关税体系，自主购买碳汇的企业也有了参与碳核算的明确依据。自去年欧盟启动碳关税立法以来，这是欧方第一次明确对美降低碳关税门槛，同意美基于隐性而非显性碳价构建碳关税机制，其政策慷慨度甚至出乎美国意料。

2021年3月9月，美国总统气候特使克里到访欧盟总部，与欧盟委员会主席冯德莱恩（中）、主管气候事务的欧盟委员会副主席蒂莫曼斯（右）共同会见记者。

拜登政府上台以来，有意在国内推动碳税立法，以完成奥巴马时期“未竟的事业”。然而，由于共和党坚决反对和民主党内派系分立，碳税立法未能写入基建法案和“重建美好未来”法案，目前处于放弃状态。

长期以来，右翼共和党人将气变问题视为民主党进步主义的“阴谋论”，俄乌冲突改变了其立场。目前，共和党内全球主义鹰派正调整视角，着手从贸易利益角度看待气变问题，将碳关税视为遏制中俄的新型贸易保护工具。去年底，北达科他州参议员克莱默和胡佛研究所高级研究员、特朗普政府国家安全顾问麦克马斯特在《外交政策》期刊撰文，呼吁美与欧盟联手征收碳关税，利用气候贸易政策对抗俄。文章提到，俄石油公司负责人、普京亲密盟友谢钦曾告诉克里姆林宫，碳关税对俄经济造成的损害远大于经济制裁。为使“美国优先气候政策”得到党内右翼支持，克莱默积极联络前国务卿蓬佩奥、前贸易代表罗莱特希泽、前能源部长布鲁耶特等特朗普时期官员支持有关提案，也争取到党内全球主义鹰派重要代表、南卡羅莱纳州参议员格拉汉姆的认可。

共和党以贸易利益为先的气候主张在民主党内亦有共鸣。除了库恩斯和彼得斯的碳关税提案以外，去年8月国会参院外交关系委员会和环境与公共工程委员会委员马基联合众院气候危机特别委员会和军事委员会成员埃斯科巴提出《环境和气候鲁莽行为针对法案》，指出美气变议程应优先考虑美国家利益，而非与欧盟、中国抢占道德制高点;美首要任务应是追究中俄和其他“严重污染者”的责任;美不应将气候政治作为一个独立问题，而应把其纳入国际贸易、人权和安全等“高政治议题”。在这份提案里，两名民主党议员提出了雄心勃勃的“气候制裁”计划，要求美政府针对参与气候破坏性行动或为其提供财政支持的国家、个人和公司实施惩罚，也要针对由于人权和腐败问题导致的气候破坏追究责任。

俄乌冲突以来，两党在碳关税问题上的政策互动愈发频繁。此前，两党根本分歧在于，民主党希望建立内外统一的碳定价体系，内有碳税、外有碳关税;共和党则出于传统能源产业立场，坚决反对对内建立碳税体系。如果两党能在碳关税议题上达成一定程度的共识，大概率将会绕开国会，以行政而非法律手段构建“隐性碳关税机制”——或者以进口高碳产品对美本土产业贸易“不公平”为由，启用“232条款”等贸易保护工具;或者干脆以气候变化威胁美国家安全为由直接发布“国家紧急状态”，强行推动一些项目上马。

未来半年，美欧在各自内部的政策协调博弈将变得极为关键。对美西方而言，碳关税是一项全新的贸易保护工具，终会在中、西方之间引发新型贸易战，气变议题也将从形而上的道义宣教转化为利益博弈。