合作制下的基层组织改造与振兴

记者 计慧

湖北监利市荆粮供销合作社育秧基地几名工人把一卷卷秧苗装入筐中。

供销合作社密切与农民利益联结关键在基层，合作经济属性能否真正体现，首先看基层社。

“实施基层社示范社建设工程，今年要打造1000家管理民主、制度健全、带动力强的基层社示范社。”2022年2月21日，中华全国供销合作总社在七届四次理事会上对基层社建设作出新一轮部署。

基层社是供销合作社在县以下直接面向农民的综合性经营服务组织，是供销合作社服务“三农”的主要载体。供销合作社密切与农民利益联结关键在基层，合作经济属性能否真正体现，首先看基层社。

为此，在多年改革中，全国供销合作社系统在基层社建设上投入了大量精力，创造条件努力把基层社办成规范的、以农民为主题的合作经济组织，使其直接体现为农服务宗旨和合作经济性质。

危机中摸着石头过河

20世纪80年代，作为农村商业流通领域主体的供销合作社虽然改革力度也很大，取得过重要改革成效，但总体来说，供销合作社为农民服务的意识和功能还相当薄弱。进入90年代后，随着市场机制的逐步完善，供销合作社一统农村市场的格局被打破，因“官”办色彩浓厚、经营机制缺乏活力以及社员股金经营管理决策方面的失误等原因，供销合作社系统无法适应剧烈变化的市场环境，困难局面逐步加重，尤其是基层社遇到很多困难和问题。1993年1月—8月，全系统基层社亏损13.54亿元，占全系统亏损总额14.85亿元的91%；有27个省、自治区、直辖市的基层社都有亏损，供销合作社面临着自创立以来最大的“生存危机”。

安徽省桐城市龙眠供销合作社助力茶业规模化发展。

在这种大背景下，1995年，中央和国务院经过多轮调研研讨，决定恢复成立自1982年就与商业部合并的全国供销合作总社，并出台中共中央、国务院《关于深化供销合作社改革的决定》（中发〔1995〕5号）。中发〔1995〕5号文件提出，要围绕把供销合作社真正办成农民的合作经济组织这一目标，从组织体系、服务功能、经营机制、监督管理、保护扶持等五个环节，以基层社为重点，采取切实有力的政策措施，使供销合作社真正体现农民的合作经济组织性质，真正实现为农业、农村、农民服务的宗旨，真正成为加强党和政府与农民密切联系的桥梁和纽带。

1995年5月，中华全国供销合作总社成立后，在第一次常务理事会上就明确提出了供销合作社的工作重点为“一个基础（基层社）、两条战线（化肥、棉花）”。同年11月，全国供销合作社基层工作会议召开。会议指出，中发〔1995〕5号文件提出的“三真正”，最根本的是要体现供销合作社是农民的合作经济组织的性质。把基层社真正办成农民的合作经济组织，是实现把供销合作社真正办成农民的合作经济组织这一根本目标的基本要求。

基层社自此开启了由“官”办改民办，真正成为农民合作经济组织的重造之路。

供销合作社应该如何充分体现农民办社的主人地位？国际上合作社的通行做法是发展社员股金。中发〔1995〕5号文件也指出，供销合作社是农民自愿入股、自我服务的合作经济组织，发展社员股金是体现供销合作社合作经济性质的重要方面。根据国际经验和文件精神，供销合作社系统积极吸收社员股金，截至1996年底，全国供销合作社社员股金近207亿元，大部分地区执行保息分红的政策。股金吸收初期，由于资金规模较小，基层社资金主要投向于农业生产资料经营、农副产品收购和城乡居民生活资料供应等方面，运作规范符合合作制要求，促进了当时农村合作经济的发展。但随着农村经济的发展，股金规模逐步扩大，由于政策导向出错、外部监督弱化、供销合作社内部管理制度不健全等原因，股金规模和投向都出现了失控，股金服务变相为办理存贷业务等，偏离了合作制的经营原则，埋下了许多风险隐患。1997年以后，一些地方开始出现股金挤兑现象。

1998年，根据国务院办公厅转发的《整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》的要求，供销合作社系统开始清理整顿社员股金。截至1999年底，全系统股金总额已经从最高时的318.5亿元降到190亿元，下降40.3%，各地供销合作社的股金服务部已由10000多个减至约5000个，80%以上的违规社员股金予以平稳清退。在股金兑付过程中，很多基层社变卖了资产，成为空壳社，供销合作社的声誉和生存受到极大影响。

供销合作社在重建合作的道路上遭遇重创，也引发诸多质疑，引起国务院重视。1999年1月，国务院专门发出《关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》（国发〔1999〕5号）强调，发展合作经济，是坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展基本经济制度的需要。随着农村改革的深化和经济的发展，供销合作社的作用应当加强，不能削弱。这一文件为供销合作社坚持重建合作注入一支强心剂。

探索合作经济的多种实现形式

求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源。

供销合作社系统开始尝试从当时的农村生产力发展的实际出发，在基层社改革中探索合作经济的多种实现形式。在实践之初，全国供销合作社对包括自愿和开放、民主管理、合作社之间合作、教育和培训、关心社区等在内的合作社特有的原则作了具体要求。同时还强调，基层社改革必须坚持市场取向，强化市场意识、竞争意识，把合作制与社会主义市场经济结合起来，探索建立适应社会主义市场经济需要的多种合作经济组织形式。

基层杜兴办农村专业合作社成为供销合作社探索合作经济多种实现形式的重点突破口，列入重要议事日程。自此，农民专业合作社也开始成为供销合作社拓展基层组织体系、密切与农民利益联结的重要载体。

供销合作社系统开始根据各地实际情况和农民意愿，采取依托基层社组建专业合作社、依托龙头企业组建专业合作社、参与农民自办的各种专业合作社等多种形式组建专业合作社。

彼时，全国供销合作总社期望通过专业合作社的机制撞击基层社的改革，因此，要求各地兴办的专业合作社从一开始建立就要按合作社原则办，由农民自愿入股组建，在劳动联合的基础上，发展资本联合，真正与农民结成利益共同体。在这一指导思想下，供销合作社系统兴办的专业合作社在实际运营中，实行独立核算、自主经营、自负盈亏，不承担基层社的原有债务。基层社充分利用当时现有的设施、人员、经营网络等优势，通过控股、参股的方式密切与专业合作社的经济联系，支持、参与专业合作社的发展，并为专业合作社提供综合服务。

在这一时期，全国供销合作总社开始在全系统因地制宜推进基层社的分类改造，对经济基础较好、经营机制灵活、效益状况良好的基层社，加快体制转换，按照自愿、平等、互利的原则吸收农民入股，重新认定社员的所有者权益，通过完善社章和定期召开社员代表大会，实行社员民主管理、民主监督，并通过扩大经营范围和服务领域，增强经济实力和辐射力，逐步发展成区域性中心社，真正办成农民的合作社。倡导这类基层社可以根据当地经济发展的需要，积极组织专业合作社，吸引农民和专业户参加，同时还可以发展农民自发组织的专业合作社加盟，使基层社在参与和推动农业产业化经营中充分发挥作用，不断发展壮大。还鼓励有条件的地方探索把基层社改造成专业合作社联合社的路子，以达到办成农民合作经济组织的目的。对已失去竞争和服务优势，勉强维持经营的基层社，撤社留店，纳入中心社管理；对严重资不抵债、扭亏无望的基层社，则按照合作社章程实施解散或依法申请实施破产。但同时也强调，对原有基层社进行归并或撤社留店，要保留原经营网点，并逐步向村级延伸，要做到服务阵地不丢，资产不流失。

结合基层社改造，全国供销合作总社提出“加快调整基层社布局”，全系统开始因地制宜调整基层社建制，打破以行政区划建社的计划经济模式，以集镇为中心按经济区划建社。

在这一基础上，供销合作社系统一手以农民专业合作社、农业专业经济协会为载体，通过参与农业产业化经营改造基层社；一手探索把基层社办成农村综合性服务中心，加快对村级综合服务站、“双代店”及其他网点的改造，采取自办、职工回村领办、与村委会联办、与其他组织和个人合办等多种形式组建综合服务社，增强服务功能，主动参与农村社区建设。

“面向社会，实行开放办社”。2000年全国供销合作社第三次代表大会提出的这一思想为基层社改造注入了新的活力。各地广泛吸纳小农户、涉农企业、各类合作经济组织加入基层社，通过加强基层社“三会”制度，提高入社社员在办社治社中的参与度和话语权，尝试进一步把基层社打造成为开放、民主、共赢的合作经济组织联合体。

在全系统不懈努力下，2001年至2005年，基层社建制调整和体制创新取得良好进展。截至2005年底，基层社数量从2000年的28810个缩减到2005年的22263个，减少了22.7%；同时积极发展农村各类合作经济组织，完善基层社组织体系，扩大农村服务覆盖面，截至2005年底，全系统共发展专业合作社19149个，发展各类专业经济协会5131个，组建综合服务社133347个。2002年开始，全系统扭转了基层社连续12年亏损的局面，开始实现盈利。

在“十一五”开局的2006年，全国供销合作总社下发《关于加快发展基层供销合作社全面参与社会主义新农村建设的意见》，并召开全国供销合作社基层工作会，把基层社建设作为当年的首要任务来抓，掀开了基层社振兴发展的新篇章。

这一年，全国供销合作总社提出基层社建设“坚持改造与新建并举，以新建为主”的思路，并再次重申基层社建设要坚持“开放办社”方针：即各类农村为农服务组织，只要承认并遵守供销合作社章程，自愿加入县级供销合作社联合社及其主管的农村合作经济联合会、协会，都是供销合作社的基层组织，也是新时期基层社的主要组织形式。

供销合作社系统在坚持合作制不变的情况下，多种方式搞活基层社。“十一五”期间，全系统通过资产整合、产权联合、业务重组、优化布局，改造建设了一批体制机制更加灵活、服务功能更加完善的新型基层社。河北等地坚持政府主导、农民主体、供销合作社主办，以原有基层社、农合联、专业合作社为基础，创建新型基层社，实现对区域内合作经济组织的服务全覆盖；湖北、重庆等地对基层社进行了股份制或股份合作制改造；甘肃、吉林、贵州等地采取开放办社，吸收社会资本参与重建基层社；江西、江苏、河北、黑龙江等地提出了完成所有基层社改组改造的目标。

“十一五”期间，全国供销合作总社先后下发县级社、专业合作社、综合服务社、协会发展的指导文件，召开全国基层工作会议、县级社工作会议、三次经验现场会以及专业合作社、综合服务社专题推进会，采取多种方式，从不同层面加强对基层工作的指导。2012年，《关于加强系统指导，促进供销合作社又好又快发展的意见》出台，要求各地按照基层经营服务组织空白的抓重建、薄弱的抓改造、实力较强的抓提升的思路，分类推进基层社建设，实现全面协调发展。

在一系列举措的推动下，全系统基层工作取得了明显的进展。截至2013年6月底，全系统共有基层社19082个，这个时间节点，基层社数量是供销合作社历史上最少的，但全系统通过发展农民专业合作社、农村综合服务社、行业专业协会、庄稼医院等41.8万个新型基层组织替代基层社发挥服务功能，扩大了经营服务覆盖面。基层组织体系内部结构进一步优化，形式更加丰富多元，服务功能明显提升，整体走上了加快振兴发展的轨道。

吉林乾安县附阳村惠农供销综合服务社内，工作人员正在为村民讲解农资直供、粮食银行、土地托管等服务内容。

基层组织的全覆盖之路

2013年以后，全系统更加重视供销合作社基层组织建设，努力密切与农民的利益联结。

2013年，全国供销合作总社召开全系统基层工作会议，提出把改造基层社与建设新型基层组织结合起来，大力发展农民专业合作、股份合作、社区合作等新型基层组织。基层社空白的地方，坚持农民主体、供销合作社主办，服务在先、先易后难、由虚到实、由点到面的办法，推动恢复经营网点，发展“两社一会”（农民合作社、综合服务社、专业技术协会），恢复重建基层社。

联合社为成员社、为基层社服务是合作制实践的内在要求。全国供销合作社系统启动实施“基层组织建设工程”和“新型农业社会化服务平台创建行动”，大力推进基层社恢复重建，加快发展农民专业合作社和农村综合服务社，全面提升供销合作社组织网络覆盖面，夯实为农服务组织基础。为使这项工作有效推进，全国总社自2013年开始，从本级社有资产收益中提取3000万元设立供销合作社基层组织发展专项资金，并在“十三五”期间每年再投入1000万元。随之，全国27个省级供销合作社配套设立了本级基层组织发展专项资金，用于支持基层供销合作社、农民专业合作社等基层经营服务主体的项目建设。截至2014年底，全系统基层社增长到24950个；发展农民专业合作社11.4万家，帮助农民年均实现收入1.2万元，明显高于社会平均水平；发展综合服务社33.7万个，覆盖近60%的行政村。

“基层社是供销合作社在县以下直接面向农民的综合性经营服务组织，是供销合作社服务‘三农’的主要载体。要按照强化合作、农民参与、为农服务的要求，因地制宜推进基层社改造，逐步办成规范的、以农民社员为主体的合作社，实现农民得实惠、基层社得发展的双赢局面。”2015年，让全国供销合作社系统深感振奋的中共中央、国务院《关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发〔2015〕11号）出台，《决定》对基层社建设作出重要的制度设计，就是把基层社逐步办成规范的、以农民社员为主体的合作经济组织，要求基层社进一步密切与农民的利益联结。

中发〔2015〕11号文件印发之后，在各地供销合作社的共同努力下，系统基层工作得到加强，组织体系日趋完善，基层组织乡村覆盖率大幅提高，经营网络更加健全，为农服务水平明显提升，基层薄弱局面得到初步扭转。到2018年《中华全国供销合作总社关于全面提升基层为农服务质量在实施乡村振兴战略中发挥更大作用的指导意见》出台前，全系统基层社已经超过3万家，乡镇覆盖率达到95%；发展农村综合服务社40.6万家，行政村覆盖率达到74%；领办创办农民专业合作社19万家。

2016年，全国供销合作总社深入实施基层组织建设工程，通过全面升级做强一批、盘活资产提升一批、多措并举恢复重建一批等方法，提高基层社建设水平，夯实为农服务组织基础，从根本上扭转基层薄弱局面。同时，启动“千县千社”振兴计划，指导推动各地供销合作社开展“四社”创建活动，通过典型示范提升基层组织发展质量。2018年，全国供销合作社系统召开基层工作会议，作出加快推进基层社提质增效，全面提升基层工作质量的部署。

在这一方向指引下，全系统加快推进基层社分类改造，着力打造一批具有农民社员主体、自主经营实体、合作经济组织联合体和经济实力强、服务能力强特点的基层社标杆社。数据显示，截至2019年底，各地供销合作社累计创建基层社标杆社1842个。同时，全系统加快推进基层社与农民专业合作社融合发展，增强合作经济组织属性，完善内部治理结构，落实“三会”制度，实现民主管理、民主监督。在这一过程中，一些地方的供销合作社探索建设与农民联结更为紧密的村级基层社，他们积极适应农业、工贸、休闲等专业化村庄发展趋势和农村集体产权制度改革要求，在拥有一定人口规模的中心村建设村级基层社，广泛吸纳农民以土地经营权、林权、经营设施等出资入社，与村集体经济组织形成紧密利益联结，实现农民参与、农民出资、农民受益。截至2019年底，安徽、贵州、江苏、山东、湖南、湖北、贵州、黑龙江、辽宁等地探索发展村级基层社近2200家。全系统通过劳动合作、资本合作、土地合作等多种途径，采取合作制、股份合作制等多种形式，发展新型基层社1.2万家，发展社员达到517万人。

2020年9月，中华全国供销合作社第七次代表大会宣布：全系统基层社总数达3.2万家，基本实现涉农乡镇全覆盖!

基层社的改革，是一项复杂而艰巨的系统工程。当前，供销合作社系统基层社改造依然在持续推进。2021年，全国供销合作总社合作发展基金安排3000万元支持60个基层社改造项目。各地采取盘活资产、项目扶持、企业带动等方式，改造薄弱基层社2248家。指导基层社加强民主管理，1.4万家基层社定期召开社员代表大会。2021年，全系统吸纳社员559万人(户)，社员总数达到1392.7万人(户)，进一步密切了与农民的利益联结。

供销合作社全系统正在大抓基层、加强基层、夯实到基层的鲜明导向下，推动重心下沉、渠道下沉、资源下沉、服务下沉，县乡村一体推进基层社建设，加快搭建服务农民生产生活的综合平台，在建立与农民常态化长效化利益联结机制上迈出新步伐。