动员式环境治理何以有效？——基于中央环保约谈案例的定性比较分析

张振波，邢俊翼，孙 璇

(南京审计大学 公共管理学院，江苏 南京 211815)

一、 问题立论与提出

动员式环境治理，亦即上级政府部门突破常规运行的环境监管体制和政策传达模式，通过引导、规诫乃至强制手段与下级政府部门达成“认同聚合”，从而动员地方官员自觉遵行上级环保意志和政策要求，自主集聚政治、行政与社会资源实施有效环境治理[1-2]。以自2014年施行至今的环保约谈机制为例，从其发起和运行逻辑看，中央环保部门通过直接、公开约谈地方党政主责官员，以行政层级较高的“条”诫勉和警示行政层级较低的“块”，通过订立“军令状”和失责惩戒可信承诺的形式，明确和强化地方官员落实环保政策的主体责任与紧迫意识，以促使其采取有效治理措施、快速改善区域环境[3-4]。同时，作为环保管理体制改革中的一种组织调适与体制创新，环保约谈机制愈发常态化、规范化乃至制度化[5]，成为一种常态化和制度化施行的非常规治理模式[6]。可见，动员式环境治理区别于传统常规环境治理抑或运动型环境治理的显著特征，就在于其高度依赖层级官僚体系中主责官员的动员响应和纵向压力变现，能够跨越传统条件权力和职责关系建立纵向行政沟通，以“借势赋能”传达紧迫环保政策指令。

正因为此，虽然动员式机制在很大程度上规避了环保政策在行政层级纵向传达和职能属性横向扩散中的“失真”与不完全执行问题，但其治理有效性却高度依赖于自下而上的权威服从和动员响应，尤其受制于地方官员(作为被动员的环境治理责任主体)自身的纷繁特征以及因此而产生的认知差异和对复杂关系的不同处置方式[2，7]。亦即，地方官员在受到中央环保部门约谈并施行响应性环保措施时，可能会受到其所面临的晋升激励强度、政商合谋关系、行政自主裁量空间、经济增长及财政压力等多重因素的交叉影响[2,7-8]。本文甄别并分析这些因素对环境实际治理成效的影响程度和作用机制，有利于更为深刻地认识动员式环境治理体制，并切实推进环保约谈机制的建设与完善。遗憾的是，现有研究却鲜有关注影响环保约谈有效性的不同要素及其组合作用路径[8]，更未有探讨地方官员基于不同政策情境的策略性响应逻辑的相关研究[9]。为此，本文结合动员式治理理论框架和地方官员所面临的制度空间与动员施行下的响应策略，探析环保约谈达成有效治理的影响要素及其多重并发下的复合作用机制。

二、 文献述评与理论基础

1. 文献述评

现有相关研究普遍探讨了动员式治理施行的制度与现实背景，如常规官僚体制失败[1]、基础制度能力阙如[10]、治理工具有限与治理资源不足[11]乃至作为行政习惯的特有政策工具[12]等；对这一模式的施行逻辑也多有探讨，包括环境威权主义实践特征[13]、压力型纵向权力关系[14]、结构性层级协同[15]以及“行政吸纳运动”[11]等。相比较而言，对于动员式治理模式的有效性问题却存在鲜明的研究张力：理论分析因循治理场域转换而整体趋向“政权与官僚运作-基层公共治理”两重维度分化延伸，其对于治理有效性认知也分别持守“合法性建构-实际治理绩效”两类迥异评判标准。

围绕本文所关注的动员式治理绩效评析，其鲜明的“短期高效”特征被现有理论演绎[1,12，16]和实证分析[3,9，17]所普遍论说与检证。在进一步剖析其何以有效的研究中，已有案例分析通过个案深描得以厘析影响其有效性的关键要素(如官僚控制与制度能力[6]、注意力分配与政治激励强化[18-19]、组织调适与权责重构[20]、层级合作与职能协同[15]、多元参与下的政策网络建构等[4])，定量统计分析也能够基于大样本考察单变量的影响“净效应”(如官员更迭与政企关系[2,7]、权力位阶与经济约束[21]、纵向环境规制与监管[22]、层级要素支持[23]及公众参与[24]等)。不同的是，王蓉娟等基于多个环保约谈案例的成效差异，比较分析了政府、企业及社会三方主体影响环保约谈有效性的行为逻辑及其组合路径[8]，拓宽了动员式机制的分析视域和主体范围，但同时也显现出后续研究基于理论聚焦开展特定主体深入分析的鲜明必要性。总的来看，上述研究中，虽然个案研究常因无法融通其他案例而陷入外部效度阙如的争议之中[25]，而定量分析又难以回答动员治理有效性作为复杂问题的因果路径与多因素并发问题[26]，但这些研究作为基础和支撑，有助于下文建构理论框架以诠释动员式环境治理的有效性逻辑。

2. 理论基础

观察环保约谈机制的运行逻辑，可见动员式环境治理模式高度依赖于地方官员因应复杂行政情境和多元制度环境所做出的动员响应行为策略。具体而言，在中央环保部门实施约谈动员后，3个方面的因素直接或间接决定了地方主责官员的响应成效：一是层级政治权威和监管部门的干预，其通过更迭下级官员而震断行政常规或强化常规监管而增加环保压力[2]，从而提升动员敏感性和响应一致性；二是社会公众的响应与参与，其形成了来自官僚体制之外的监督与舆论压力，弥补了“体制内动员”信息不对称、压力不统一以致响应仪式化的不足[1]；三是地方官员所面临的决策与治理情境，其决定了官员个体在增长与生态之两相权衡中的环保偏好以及在环保成本与绩效产出之双重考量中的行动选择，从而间接影响了地方官员响应中央环保约谈的完整性与持续性。本文据此提出动员式治理有效性分析的理论框架(见图1)。

主责官员更迭。在干部管理体制中，任期制与异地交流制度是强化纵向官僚控制、提升国家治理有效性的关键技术手段[27]。官员更迭能够克服地方主义、重塑政企合谋关系、型构环保政策偏好(1)特别是对于具有鲜明环保取向的主责官员而言尤为如此。例如，若前任官员因污受责，则后任官员将更为关注环境问题；更何况近年来越来越多环保系统官员开始主政地方(如两任环保部长陈吉宁和李干杰分别于2017和2020年就任北京市市长和山东省省长)，无疑更能增强地方政府的环保政策偏好。，从而强化纵向政治权威、实现中央环保意志的有效传达和落实[13,28]，表现出对中央环保约谈的更高的动员响应度和治理敏感性。

社会舆论压力。不同于传统运动型治理模式的环境威权主义特征，中央环保约谈除了呈现鲜明的官僚动员性和非常规性特征之外，还力图构建一种基于社会公开的政策网络执行模式，通过达成社会共识、形塑整体性压力体系以强化内部动员的外部效应[4-5]。而环保约谈的这一公开性特征，也被认为是其能够取得显性治理成效的关键所在[8,23]。

层级监管压力。学界普遍注意到，近年在环保领域所施行的动员式治理，其显著变化就是更加依赖抑或愈发融合于不断自我强化和高度纵向响应的官僚体系[6,23]。地方政府会主动加强对下级政府的环保监管乃至发起地方性环境整治运动，以完成中央污染减排环保责任指标，巩固中央动员式环境治理的长期成果[14]。尤其应注意到，根据环保约谈一般程序，约谈后约20天内被约谈城市需向中央环保部门报送整改报告并抄送省级政府，中央环保部门在完成跨省级施压后便回归传统科层官僚系统，此时省级政府承接了中央所发起的运动式治理的影响力，并通过环保绩效考核和生态破坏问责等制度化形式继续向下级政府施加环境治理的政治压力。

经济增长约束。长期施行的财政分权与行政发包央地关系体制和增长导向的晋升锦标赛激励模式，催生出地方“发展性政府”行动逻辑，即以推动经济发展为目标、以经济增长作为政治合法性主要来源[29]；再加之生态环境治理的长期投入需求及其对工业企业的挤出效应，都使得中央环保政策在过去一段时间内被扭曲或不完全执行[30]。在长效环境治理与高速经济增长的两相权衡中，高增长区域实施高强度环境规制所承受的经济成本更高[31]，进而影响环保约谈治理机制的动员成效。当然，这一关系路径会因支撑经济增长的产业结构差异而有所不同。

产业结构约束。环境规制与环保政策的实施成效，对区域产业结构呈现出高度敏感性[32]。以制造业和建筑业为主的第二产业被认为是大气环境污染的主要来源[13,33]。动员式环境治理实际成效的产业约束效应，体现在相互对立的两个方面：一方面，区域产业结构越集中于制造业和建筑业，则地方政府受到环保约谈政策冲击时，越能通过短期内停工停产等形式快速实现改善环境；另一方面，第二产业占比越高，则地方政府越难以承受严格环境规制所带来的短期经济成本，长期而言其环境治理难度更大，动员式环境治理模式的实际成效也越难以持续。

图1 动员式环境治理模式之有效性阐释的理论构型

三、 研究设计

本研究以中央环保约谈为案例，采用模糊集定性比较分析(fsQCA)方法对有效动员式环境治理的前因条件进行分析，该研究方法综合了定性研究方法基于案例研究的典型性、深入性和切题性以及定量研究方法基于大样本群体的统计显著性和普遍解释力，其以案例研究为导向、以集合论思想为核心逻辑，通过实证资料与相关理论的不断对话、从小样本数据中建构出研究议题的因果性关系[25,34]。考虑到动员式环境治理成效之前因条件的“多重并发因果”特征，fsQCA是更为适用的分析方法[26]。

根据定性比较分析方法的一般流程，本研究首先运用学界广泛采用的双重差分(difference-in-difference,DID)方法检验和判别环保约谈有效城市[2-4,13]，以选取典型案例样本；其次结合前文理论模型，设定影响动员式治理有效性的关键前因条件变量；再次以个案为单位对数据进行汇总得到前因变量与结果变量的所有组合，即呈现为真值表；最后根据布尔代数对真值表进行简化以得出导致有效和无效环保约谈的前因条件组合，并结合具体案例进行深入结果分析。

1. 案例样本选取

本文以环保约谈政策实施特征为DID检验构建了完备的实验场景。以2014—2019年间38个因大气污染问题而被中央环保部门约谈的地级市为样本，统计分析了约谈前后1年内的日均AQI变动趋势(2)AQI(Air Quality Index)即空气质量指数，是2012年3月国家发布的新空气质量评价标准，是描述城市空气质量综合状况的无量纲指标，综合衡量了包括PM2.5、PM10、SO2、NO2、CO和O3 6种污染物在内的大气污染水平。。在对照组建构中，分别为每1个约谈城市匹配同省内其他地理邻接、经济水平相近和污染程度相似的2个城市，以控制其他城市因污染扩散、经济关联与同侪模仿所造成的扰动效应[3,13,33]。每1个城市环保约谈治理效应的检验模型建构为式(1)。

AQI=π(treat × talk) +δX+μ+υ+ε

(1)

式中：treat为观察城市虚拟变量，38个约谈城市赋值为1，对照组城市则为0；talk为时间虚拟变量，约谈当日及之后赋值为1，约谈前则为0。为控制其他社会经济或自然气候因素对空气质量的影响，参照相关研究[3-4,35]，设置虚拟变量群组X，包括约谈前一年度的城市人均GDP、工业增加值占比、人口密度以及每日平均气温、是否降雨(雪)和平均风速。μ和υ分别为时间和个体固定效应，ε为误差项。

基于每一个环保约谈城市及其对照城市的DID模型检验，将分别得到双重差分系数π，其变量符号与显著性水平共同体现了环保约谈的实际治理成效。为了对有效环保约谈城市的前因条件进行定性比较分析，本文将DID项系数π显著为负(p< 0.1，即被约谈后其AQI在99%统计水平上显著降低)的城市判定为环保约谈有效城市，显著为正(p< 0.1，即被约谈后其AQI在99%统计水平上显著上升)的城市判定为环保约谈无效城市。最终得到环保约谈有效城市12个(沈阳市、吕梁市、郑州市、长治市、安庆市、济宁市、商丘市、阳泉市、临汾市、衡水市、晋城市、保定市)，环保约谈无效城市7个(哈尔滨市、咸阳市、渭南市、淄博市、邯郸市、濮阳市、晋中市)。其他城市因为其环保约谈有效性无法进行统计意义上的可靠判断(p> 0.1)，因此不纳入本研究案例样本。

2. 变量设计及赋值说明

基于前文理论模型，设定结果变量和5个条件变量，其描述性统计、赋值及校准依据见表1。

结果变量：有效环保约谈。根据环保约谈所产生的实际大气环境治理效应，本文将案例样本划分为有效约谈城市和无效约谈城市。如果某一城市在受到中央环保部门约谈后，其1年内空气质量相较省内其他未约谈城市而言呈现显著改善趋势，则判定为约谈有效城市，否则为无效城市。另外，诸多研究认为动员式治理模式及其实际成效具有典型阶段性特征[2-3,17]，因此研究中还以半年为统计期基于DID检验模型重新遴选案例样本进行分析，以探索环保约谈在不同时期的治理成效及其前因条件组态的差异性。

条件变量之一：主责官员更迭。如果某一城市被中央环保部门约谈前后半年内发生官员更迭则赋值为1，否则为0。虽然环保约谈秉持“党政同责、一岗双责”原则，强调党委和行政部门在履行环保责任中的同等关键性和必要性，但由于本研究19个案例样本中约谈对象均为政府负责人(即市长)，因此仅统计市长更迭情况。统计发现，统计期内共有10个城市的市长出现更迭(3)其中，淄博市、邯郸市和晋中市3个城市市长为约谈前更迭，其他7个城市皆为约谈后更迭。，占样本总数的52.6%。

条件变量之二：社会舆论压力。通过整理案例背景资料发现，大多受约谈官员选择向社会公开约谈内容及其整改措施，以传达政策意志、建构环保共识从而快速有效控污，但也可能采取消极公开策略，以维护政府“良好执政形象”“降低公众污染恐慌情绪”。另外，网络媒体广泛传播所造成的舆论扩散也会倒逼地方政府提升治理回应性、强化环保约谈治理成效[36]。本文运用网络爬虫工具，限定关键词“环保部”“约谈”及“城市”，限定报道时间为环保约谈后1年之内，抓取百度新闻中的相关报道。在变量赋值中，综合相关研究做法[8,23]，如果某一城市约谈后在官方网站披露(gov.cn域名)或者市长接受媒体采访专门做出回应，或者新闻报道数量在平均值以上(32.316次)，则赋值为1，否则为0。

条件变量之三：层级监管压力。通过治污减排绩效排名对下级政府官员进行监管和问责，被视为提升政府响应力的关键手段之一[22]，同省内环保排名处于末位的城市将受到更强的、持续时间更长的纵向监管、考核与问责压力[23]，另有研究则发现环保绩效排名的变动趋势也带来环保压力的增减变化[37-38]。因此，本文综合环保绩效绝对排名及其相对变化进行变量赋值：当某一城市约谈前1年的污染天数省内降序排名前2名，或者排名有所上升并升至省内前5名，则该城市赋值为1，否则为0。

条件变量之四：经济增长约束。参考现有研究普遍做法[31,38]，以前一年度GDP增速表征城市经济约束。采取直接校准法，排序后分别在5%(-3.9)、50%(7.4)和95%(9.9)处取值作为锚点进行校准。

条件变量之五：产业结构约束。以第二产业占GDP比重作为产业约束的测度指标[31]，采取直接校准法，排序后分别在5%(0.335)、50%(0.48)和95%(0.578)处取值作为锚点进行校准。

表1 变量描述性统计及其校准

四、 结果分析

1. 单个条件的必要性分析

本文首先进行单一条件必要性分析，即检验结果集合(有效环保约谈)是否为某一前因条件集合的子集。一致性(Consistency)是判定必要条件的重要标准，当一致性水平大于或等于0.9时，可判定该条件变量是结果达成的必要条件[39]。覆盖率(Coverage)则指对应条件变量能够解释结果变量的案例比例，即经验上的解释力度。由必要条件检验结果(见表2)可知，动员式环境治理所有前因条件及其非集的一致性及覆盖率均低于0.9，表明有效环保约谈并非某前因条件所能单独实现，其达成与否存在“多重并发因果”，需要进一步分析条件变量的不同组合对环保约谈实际成效的影响。

2. 条件组态的充分性分析

当判定前因条件无法单独达致结果存在，就需要进行组态分析以揭示不同条件组态所致结果达成的充分性，即探索5个前因条件构成的组态所代表的集合是否为结果集合(有效环保约谈)的子集。虽然定性比较分析(QCA)方法专家提出的可接受最低一致性阈值不尽相同(如0.75和0.8)，但普遍认为对于小样本研究应适当提高一致性阈值[40-41]。为此,本文将原始一致性阈值设定为0.8，并在稳健性检验中设定为0.85重新进行检验。此外，将本文PRI(Proportional Reduction in Inconsistency)一致性阈值设置为0.75，以降低潜在的矛盾组态，并根据样本规模特征将案例频数阈值设定为1[40]。

表2 单个条件变量的必要性分析

fsQCA3.0会输出复杂程度不同的3种解，即复杂解、简约解和中间解，其中合理有据、复杂度适中、同时又不允许消除必要条件的中间解被认为是QCA研究中结果汇报和诠释的首选[40]。为此，同现有文献普遍做法相一致，本文汇报中间解，并辅以简约解。通过中间解与简约解的嵌套关系对比，识别每个解的核心条件：既在中间解也在简约解中出现的条件为该解的核心条件，只在中间解中出现的条件为边缘条件[42]。基于标准分析得到有效环保约谈的不同条件组态(见表3)。从模型判别标准来看，无论是单个解(组态)还是总体解的一致性水平均大于经验临界值0.85[39]，总体解覆盖度为0.51，表明分析模型所产生组态具有较高的经验切题性或重要性。达成有效环保约谈的组态有4个(E1a、E1b、E1c和E2)，其中前3个组态实质为二阶等价组态，即它们的核心条件一样[42]。因此，将有效环保约谈的条件组合按以下两种模式进行分析。

(1)新任官员的压力回应型治理

主责官员更迭与层级监管压力是所有组合中覆盖面最大的一种条件组合方式(统合覆盖度为0.7549)，说明这一条件组合是有效环保约谈的一种关键组合方式；而从单条件变量与结果变量的关系来看，约谈有效城市案例中官员更迭均出现在约谈后半年内。这表明对于日常监管中环保绩效较差的区域，省级政府通过快速更替地方主责官员，以图有效提升这些区域对中央环保约谈的动员响应度和治理敏感性。同时，组态E1a指出核心条件互补社会舆论压力能够达成有效环保约谈，表明社会公开与舆论压力对于促成高效动员响应、有效环境改善具有辅助作用。组态E1b和E1c则指出核心条件互补经济增长约束或产业结构约束两者之一可达成有效环保约谈，经济高速增长与第二产业占比对于动员式环境治理成效之贡献呈现相互替代性。这可能是因为，如果第二产业占比较低，则施行严格工业产业环境规制时，对整体经济增长影响相对较小；而第二产业占比更高区域虽然经济影响更大，但由于前一年经济增速较低，则新任官员施行严格环保措施时所受经济增长压力更小，被约谈后更能够有效改善环境。以长治市为例，在2016年4月被约谈前其持续恶化的空气质量(4)根据长治生态环境局公布数据，长治市空气质量由5年前的全省最优下降至2015年全省倒数第2，至2016年4月被环保约谈前夕，综合质量指数更是同比上升32.4%，这一恶化趋势被山西省和中央环保部门所关注，参见：https:∥hbdc.mee.gov.cn/hbdt/sxdt/201612/t20161219_371415.shtml.就已引发上级监管部门关注，在此压力下，次月就任的代市长卢建明在莅任当月就主持召开市政府常务会议专题研究大气环境综合整治工作，并火速通过《长治市大气污染防治专项行动方案》，以铁腕手段开展治污攻坚。虽然长治经济高度依赖第二产业(2015年占GDP比重为51.1%)，对制造业和建筑业施行的严格环境规制无疑会对经济增长产生一定冲击，但该市同年度GDP增长率仅为-2.9%，意味着新任市长全面治污的经济增长压力更小。

(2)多重监管压力下的全方位控污

组态E2指出社会舆论压力、层级监管压力和低产业结构约束为核心条件，互补低经济增长约束可以实现有效环保约谈，这一路径并不包含官员更迭条件变量。这表明，在未有市长更替的前提条件下，通过强化纵向的常规环保监管，并推动舆论公开和广泛社会参与形成治理与监督合力，依然可以实现有效的官僚和社会动员，取得有效环保约谈治理成效，但需以较低第二产业占比与经济增长成本作为共生条件。例如，保定市在2019年6月被约谈前也面临严重秋冬季大气污染问题，生态环境部指出其原因主要在于散煤改造和清洁取暖中的督导监管不严等履职不力问题(5)生态环境部2019年初抽查发现，保定市2018年洁净煤推广任务仅完成29.1%，已完成清洁化替代的村庄散煤复燃比例高达36.1%，大量散煤游离于监管之外，体现出“保定市对大气污染综合治理研判调度不足，督导考核不严，推进力度减弱，重点任务推进不力，污染管控不到位”,参见:https:∥www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/201906/t20190613_706434.html.。为此，河北省大气办强化监管责任，制定印发监管方案，加大对农村地区严防散煤复燃的监督检查力度(6)2019年秋冬季，按照河北省委、省政府部署，河北省将农村地区严防散煤复燃定为生态环境执法检查的重点工作,参见:http:∥www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/xwfbh/hebei/document/1668607/1668607.htm.；相应地，保定市在2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动部署中，首要措施就是加强“推进清洁取暖，治理散煤污染”工作，为散煤管控建设网格化管理机制、开设宣传引导和投诉举报渠道，多举并进基本实现全市域平原村无煤化取暖；另外，保定市还采取了调整产业和能源结构、治理扬尘污染、实施建筑节能、完善监测监控网络等多项治污举措。得益于此，在环保约谈后保定市空气质量改善幅度全省第一，并脱离了全国重点城市空气质量综合指数倒数十名排位区。值得指出的是，衡水市虽可依循路径E1a实现约谈有效，但其第二产业占比46.2%，远低于该路径其他覆盖城市，因此又以低产业结构约束为核心条件，这表明无论是否进行主责官员更迭，低经济成本和增长压力都是实施严格控污措施的必要前提。

无效约谈案例分析产生3个条件组态。①组态～E1的核心条件为未有官员更迭和低社会舆论压力，即便其面临更强的纵向环保监管压力或者更低的产业约束，该路径依然指向无效环保约谈，其覆盖案例为哈尔滨市和渭南市，这表明如果动员式环境治理仅依赖于传统的、官僚系统内部的科层运作体制，则可能因为地方官僚的纵向政治动力不足和外部监督压力较低而呈现更低的动员响应度。例如，渭南市在受到环保约谈后，各部门一段时间内仍然“未形成主体责任意识”“态度消极，互相推诿，相互埋怨”；渭南市委在得到省委授意后，不得已采取了“先处理人，再处理污染”的政治决断(7)2016年11月3日渭南市市长被环保部约谈后，面对各级官员主体责任淡薄、突击整治成效不彰的问题，市委书记陆治原在25日召开全市环保大会，市纪委书记出席会议，并当场宣布对负有领导责任的12名市管处级干部进行追责,参见:http:∥news.sohu.com/20161212/n475601034.shtml.，才得以将各级官员动员起来。②组态～E2的核心条件为低层级监管压力、高经济约束和高产业约束，即便发生官员更迭且社会舆论压力较高，该路径依然导致无效环保约谈，其覆盖案例为淄博市和邯郸市，表明在纵向环保监管压力较低的情况下，地方政府可能会为了保持经济高速增长而消极地、权宜性地执行动员式环境政策，且如果第二产业占比更高则其动员响应更低。③组态～E3的核心条件为发生官员更迭、低层级监管压力和低产业结构约束，互补社会舆论压力和低经济增长压力，该路径导致无效环保约谈，其覆盖路径为晋中市，表明即便进行官员轮替以打破地方主义，消除潜在政企合谋关系，但是当发起动员治理的中央环保部门回归官僚传统、而省级环保监管未能持续高压的条件下，地方政府可能会将更多的注意力集中于推动经济增长而非环保工作，动员式环境治理也将难以获得实效。

表3 有效与无效环保约谈的条件组态

此外，为了探索环保约谈在不同时期的治理成效及其前因条件组态的差异性，研究还以半年为统计期间，重新筛选案例样本并进行定性比较分析，结果如表4所示。一方面，相较于一年统计期的分析结果，主责官员更迭与层级监管压力条件组合的覆盖度显著降低(0.279)，仅为组态SE1的核心条件，且需互补高产业结构约束，这表明，在动员式环境治理施行初期，新莅任的地方政府负责人尚需一定时间来熟悉区域经济社会发展条件和行政情境并进而将纵向传达的环保意志和政策转化为切实环境治理成效，而省级环保监管成效更多则呈现在中央环保部门回归后的动员过程的中后期阶段。另一方面，综合有效和无效环保约谈的条件组态可以看出，社会舆论压力与产业结构约束构成短期有效环保约谈的主要条件(原始覆盖度为0.543)，这表明，通过社会公开、构建多方参与的政策执行网络，能够有效形成多主体力量全方位监督与管理的压力体系，提升体制内动员的外部有效参与，从而督促地方政府采取快速有效的减排控污政策规制。对工业产业占比较高的城市而言，在面对动员式治理的高压环保政策时，往往会采取限工限产或其他极端“休克式”(8)以临沂市为例，其市长在被环保部约谈5天后，突击对全市57家污染大户紧急停产整顿，对412家企业限产，造成全市6万多人直接失业，临沂市的约谈应对措施被《南方周末》等媒体称为“休克式”治霾，参见：http:∥www.infzm.com/content/110350.对策，以图通过降低工业排放来快速改善空气质量，然而这些对策措施并未从根本上改变低效率高排放的产业结构和产业类型，而仅仅以沉重的短期投入和巨大的经济成本来临时改善环境，因此往往难以为继，其治理成效也仅能在短期内显著[30]。

表4 以半年为统计期间的环保约谈条件组态

3. 稳健性检验

本文对有效环保约谈的前因组态进行了稳健性检验[39-40]。首先，将原始一致性阈值由0.80提高到0.85，产生组态一致；其次，改变测量方法，将经济增长约束和产业结构约束两个变量完全不隶属和完全隶属校准锚点由5%和95%调整为10%和90%，产生组态一致；最后，为了排除二次约谈所产生的干扰效应，从样本案例中剔除2018年8月被约谈的山西晋城市，重新进行分析后产生组态一致，总体解覆盖率上升到0.540 9。总的来看，前述研究结果具有较高稳健性。

五、 结论与讨论

为了探索和检验动员式环境治理之有效性的影响因素及其多重交叉作用机制，本文结合动员式治理理论和地方官员所面临的制度空间及动员响应策略，以中央环保约谈为案例进行了模糊集定性比较分析，得到如下主要结论及政策启示。

第一，主责官员更迭是动员式环境治理有效的关键要素。长治市、安庆市、商丘市、沈阳市等城市受到环保部门约谈后，通过快速更替市长这一非常规性措施进而实现环境显著改善。官员更迭能够震断政企合谋联结，打破裙带共谋关系，有利于地方政府积极响应动员、实行严格有效的环境治理措施。当然，基于不同观察期间的比较分析结果表明，实践中需要注意官员更迭影响动员成效的时效性特征，亦即：一方面，新任官员需经历必要的环境熟悉过程和决策制定流程才能将上级环保意志和政策转化为切实成效，过于频繁的官员更迭也可能会破坏地方政策的连续性和多元共治的伙伴关系[13]，因此应进行进一步分析检验，以衡定环境有效治理的合理任期；另一方面，新任官员所便宜采取的行业关停、道路封禁及其他“一刀切”环保措施仅能在短期有效，仅仅依靠纵向官僚控制可能只能取得阶段性治理成效而无法形成环保长效机制，因此动员式环境治理的施行不能脱离常规性环保监管机制建设过程。

第二，常规性环保监管机制是动员式环境治理有效实施的基础和保障。根据我国地方政府普遍施行的环保绩效排名末位问责机制，衡水市、沈阳市、保定市等城市因省内污染排名突前而受到省级政府常规性环保监管的压力更大[22]，因此，即便在中央环保部门完成跨省级施压后依然呈现明显的环境改善。这表明动员式环境治理结合常规环境治理机制能够取得更为显著的、持续性的治理成效：一方面，常规性环保监管机制能够承接起中央动员力量退场后的施压主体角色，并通过进一步的政策转换和次级官员动员持续推动压力变现；另一方面，省级环保监管部门也得以搭乘动员式环境治理的“便车”从而助推常规环保整治任务目标的实现[43]。因此，推动环境治理体系现代化、实现生态环境良序善治，既要在法治制度体系、纵向权责配置、官僚激励机制等方面完善常规环境治理体制，也要探索和完善环保约谈、督察与专项整治运动等非常规环境治理模式，实现科层治理的制度化、规范化与动员治理有效性、灵活性之间的平衡与嵌构。

第三，多元参与下的协同共治是动员式机制实现有效治理的重要条件。无论是从环保约谈初期效果还是从年度整体成效来看，半数以上约谈有效城市都面临着显著更高的社会舆论压力，诸如邯郸市、保定市等城市更是通过公开问责、社会宣传与舆论监督等措施建构起了多元协同共治的“大环保”格局，在环保约谈后实现了有效环境改善。因此，动员式环境治理要以舆论压力和社会参与为保障条件，一方面要强化信息公开和社会关注，保障公众和媒体的全过程知情与舆论参与，围绕动员对象形成体制内外的全方位舆论高压；另一方面则应完善公众意见表达与对话沟通的渠道与平台，增强动员式环境治理的社会响应与支持，避免基层官僚在环保意志变现与环境政策落实中的虚假执行与信息遮蔽问题。

总的来看，本研究表明在环保约谈实施中，主责官员更迭、常规监管机制和多元协同参与等多重因素并发组合，能够有效提升地方官员的动员响应成效、切实实现环境质量的持续改善。这一结果深化了对动员式环境治理体制的理论认知与实践探索。然而，本文存在两方面研究局限有待进一步厘析：一方面，变量框架并不能全然涵盖动员式环境治理的诸种影响因素，后续研究仍需深化探索诸如中央动员能力与问责强度、环保运动中的职能间协同等其他影响因素的具体作用机制；另一方面，本文仅能呈现过去阶段因大气污染而施行的环保约谈的有效路径，后续研究应持续观察多个领域开展的动员式治理实践，以厘析和展现其持续变化的效应条件。