利益平衡视角下的地摊经济政府规制困境与路径研究

王倩玉 华北电力大学法政系

一、引言

疫情影响下我国经济下行压力加大，基础民生陷入困境。为稳就业、保民生，在中央政策的鼓励下，各地纷纷为地摊经济松绑助力，地摊经济重回大众视野，成为热议话题。2022年1月国家统计局指出目前我国灵活就业人员已经达到了2亿人左右，低门槛的地摊经济成为城市底层人民重要的灵活就业形式。但在放松地摊准入后，面对地摊经济发展的新态势，部分地方政府配套规制措施滞后，平衡就业民生与城市秩序再次成为规制的难点。

在社会分工深化和利益取向多样化的今天，政府社会管理从粗放到精细的转变，成为推动社会治理转型的重要“机制性”策略[1]，地摊经济政府规制也呈现出新的发展特征。首先，政府规制逐渐深入地摊经营的全过程，涵盖了准入规制、空间规制、商业化规制[2]等诸多方面。其次，规制主体呈现多元化发展趋势和“去中心化”特征，私人主体与公共主体共同构成“混合规制体系”。所以对于地摊的规制除政府引导，还需要协同多元主体共同参与。最后，地摊经济规制手段更加精细化。既有从顶层视角对其法律地位、管理规范等开展定位设计；也有具体管理中采用事前合理规划，事中加强服务、优化监管，事后明确责任、罚免适度[3]等措施。

综上所述，地摊经济规制相关研究较为丰富，但少有从利益相关者视角进行的探讨。对地摊经济进行的规制涉及政府、摊贩、消费者、正规经济体等利益相关者，其行为选择与博弈影响到规制目标的实现，所以需要对各利益主体间的关系进行动态考量。以往研究多将强势企业或利益集团作为规制对象来探讨，但地摊经济作为中国市场经济转型过程中为弱势群体提供生存空间与就业岗位的非正式经济形式[4]，对其进行规制时不仅要关注公共利益的维护，还要考虑到弱势群体的生存与保障。因此，地摊经济政府规制研究需要深入规制过程，分析各利益主体诉求及其互动关系，在协调利益冲突，维护城市秩序的同时，关注摊贩生存空间，促进地摊经济实现长期有序发展。

二、样本选择与利益相关者分类

2020年冬季因“创建文明城市”B市对马路市场开始进行全面的清理和取缔。2021年1月，B市政府又出台了促进夜经济发展的相关政策，地摊经济规制也随之放松。B市在地摊经济规制态度上的数次摇摆，有助于我们对规制关系中的利益主体博弈进行深入的观察和比较，因此以B市作为典型案例，选取居民区、高校周边、农贸菜市场附近等人流量较大的摊贩聚集地进行问卷调查与访谈，调查对象为随机抽取的50位流动摊贩、31位门店主和153位消费者，从利益相关者视角实地调研地摊经济规制现状与困境。

利益相关者理论主要是指组织在创造价值时，能够对组织目标及利益实现产生影响的相关关系实体。地摊经济规制中涉及的主要利益相关者包括摊贩、正规经济体、消费者、政府、城市管理执法局。本文采用米切尔评分法①，对利益相关者进行了相关关系强弱的划分（见表1）。

表1 地摊经济利益相关者分类

三、利益相关者分析框架下的规制困境

地摊经济中的每一主体都有各自的利益出发点，利益诉求的不同构造了各个主体之间静态立场的联结与对立。将静态立场放到动态的规制过程中，则能进一步观察主体间的利益流动与实时互动。具体来说，地摊经济利益相关者关系可归纳为委托—代理关系与规制关系两种（如图1）。而从不同主体的关系与互动中可以发现如下规制困境：

图1 地摊经济利益相关关系

（一）单一化主导致使社会参与失衡

委托—代理关系主要涉及规制主体与社会公众。在第一层委托代理关系中，政府作为行政代理人，其规制权力来源于社会公众的层层委托，这里的社会公众包括市场关系中的消费者、正规经济体和摊贩。政府需要代表公众维护公共利益，协调市场主体间的关系。虽然地摊经济带来的正负外部性对消费者与正规经济体等其他社会公众造成了多重影响，但是调研发现，68%的消费者和52%的正规经济体仍然表示支持地摊经济发展，认为其可以便利生活、繁荣市场。而摊贩作为受益者，更是希望政府能给予地摊合法的发展空间。

在多数社会公众表示支持的前提下，政府作为代理人本应对地摊经济给予更多支持，但从规制现状来看则是“堵”大于“疏”。其原因在于，一是公众参与机制不健全。在传统规制模式下，政府与社会公众是“命令”与“服从”的单向关系，社会参与的广度和深度很大程度上由基层政府选择和掌控，其他利益相关者参与程度较低。二是政府的规制异化。由于现实中的政府也是由具有“经济人”特征的政府官员构成，在官员将自身的需求带入到政府规制政策中时，政府目标也发生了异化，在资源成本限制以及“创城锦标赛”影响下[5]，政府容易以绩效至上为目标，对社会公众利益诉求考虑不足。

（二）运动式管控加大基层执法压力

第二层委托代理关系中，政府作为委托人，城管作为代理人，政府将摊贩的规制权委托给城管，城管需要按照政府的规制目标与规制政策，对摊贩的违法经营行为进行规制，履行城市管理职责。但在政府与城管的委托代理关系中，存在评估方式与执行手段的偏差，政府对地摊的运动式管控加大了基层执法压力。在创建全国文明城市的背景下，B市地摊经济规制呈现运动式管控的特征，即通过高位推动的全体性动员，形成一种基层规制和行政执法的暂时性合力[6]。虽然短期内整治取得了一定效果，但没有从源头处实现摊贩的疏导，摊贩经营的流动性与分散性也加大了城管执法的难度，压力型体制作用下可能会造成城管过度执法与社会不公平现象。

（三）经验式支配造成规制过程粗放

规制关系主要涉及规制主体与规制客体。政府作为规制主体，需要与其他利益相关者形成直接互动，制定规制规则。之后政府规定行政责任并强化责任追究，由城管进行规制执法。城管处在社会基层，是规制政策的执行者，其目标在于履行管理职责、惩处违规行为、维护城市秩序。摊贩作为规制客体，主要诉求在于获得制度支持、增加收益。在规制过程中，摊贩与规制主体间存在生存利益与秩序管理的冲突，规制主体的经验式支配造成规制过程粗放。

首先，政府作为规制主体，负责关于地摊经济规制政策的制定，需要协调好公众诉求与公共秩序之间的关系。以稳定、规范的正规性来改造流动、灵活的非正规性往往成为可持续性规制的关键，其中最常见的措施就是将流动摊贩固定到特定位置，定时定点经营。B市也划定了如军校广场等地对地摊进行规制。但在人流量大、靠近核心城区的繁华地段，管理难度更大，管理成本更高。所以政府划定摊贩疏导区时，就产生了划归位置偏僻、收费较高等问题，影响了摊贩收益，导致摊贩对疏导地点满意度低。正规化、商业化倾向与高门槛的条件排斥了多数处于资源劣势的摊贩群体，地摊也失去了其低成本解决就业的优势。

其次，城管作为规制政策的执行者存在法治思维欠缺和权力寻租的问题。在地摊规制的过程中，一些城管为了维护“刚性稳定”，驱赶摊主或没收物品，虽然短时间内“高效”地解决问题，但缺乏法治的权威性，这无疑增加了地摊规制和利益博弈的不确定性，也会影响政府公信力与形象。此外，城管自由裁量权的滥用也导致权力寻租行为的存在，不合规定的“管理费”“赎车费”将城市管理权力变成个人谋取私利的工具。

最后，摊贩作为规制客体，存在经营乱象、责任缺位。一是占道经营，阻塞交通。摊贩在选择摊位地点时，更倾向于选择人流量比较集中的繁华地段，甚至占用人行通道、机动车停车位等，导致交通拥堵情况时有发生。二是经营效益低，存在恶性竞争。82%的摊主学历为高中及以下，受教育程度偏低，所以也造成地摊经营缺乏品牌意识和科学的经营技巧，地摊的集聚容易造成恶性竞争。三是不配合执法人员正常管制。对于违反规定，占道经营的摊主，执法人员也会先进行规劝，但是部分摊主依旧会不配合执法人员工作。

四、多元利益平衡的政府规制路径

（一）构建多元主体参与机制

在政策制定时要做到提前协调、科学规划，促进多元主体参与。首先是畅通表达渠道，完善听证制度。对有关地摊政策的决策听证范围和条件、方式和程序进行详细规定，推动线上线下立体听证和听证公开，使得听证的参与范围更广泛、效果更明显，行政决策更多地协调社会整体利益。其次是增强利益相关者参与监督的主体意识。推动“执法过宽，门店主与消费者维权；执法过严，摊主维权”，并明确各主体参与监督的责任，以防止利益相关主体之间因打击报复而出现恶意投诉的情况，从而进一步完善行政监督制度。

（二）强化包容性动态监管

在发展型主义的激励下，上级政府对下级政府的考核多以“结果”为导向，所以政府对城管的考核也更注重规制的“显性绩效”，这就导致了运动式管控下的“刚性治理”。因此，在注重部分硬性关键指标考核的同时，要建立健全过程与结果相结合的绩效考核机制，在过程考核中更注重如社会公平、公众满意度等隐形指标的考察，加强动态监管下的包容性治理。其次，以“智慧城管”建设为基础，实现地摊经济管理从运动式走向常态化。一方面，通过智慧城管系统的实时监测和制度性预警，城管可以对各区域摊贩经营情况进行及时了解和常态化管理。另一方面，信息化技术有利于发动各利益相关主体的积极参与，一定程度缓解了政府城市管理的压力。

（三）探索精细化规制思路

一是树立精细化管理理念。在地摊经济的发展过程中，政府应当秉承精简、高效的原则，在规制理念上强调精、准、细、严，切实维护各主体利益，避免出现管理盲区以及责任不清的局面。要坚持整体利益最大化原则，通过内在改进和外部协作的方式，推动地摊规制过程的规范化和服务效果的精细化。

二是完善弹性化疏导制度。地摊疏导区弹性管控的原则是在考虑交通、环境等客观空间条件的基础上，综合考虑利益相关者意见和需求，弹性化管理摆摊时间、地点、收费。除时间地点的规范，疏导区对于商品售卖类型也要加以考量，分类规划，避免同类商品集聚造成恶性竞争。在设置区域的同时，也要明确相应区域的规范条文并设置专门化区域管理员负责维护相关区域秩序，规范摊主行为（见图2）。

图2 疏导区弹性化规制制度

客观条件完全不允许或适度允许但需求小的地方如中心商业区、城市主干道等为禁止区。潮汐经营区是指在本区域内允许进行地摊经营，但要根据社会秩序等情况对其经营的时间和区域范围进行限制。开放经营区是指全时段允许地摊经营，但规定了集中经营场所的区域，主要包括两类范围：对于消费需求较大，且客观条件允许的区域，如城市社区空旷地带等，政府要遵循弹性收费原则，适当提高收费标准；对于需求相对较小，但客观条件允许的区域，如郊区等，可以降低管理费用，或者提供补贴，宣传引流。政府也可以安排摊贩在两类开放区内轮换经营以平衡收益。

三是健全监督与救济机制。一方面，要求政府加强对执法机关的内部监督，及时纠正在地摊行政管理过程中出现的问题，推行城管执法问责制，对于失职渎职现象严厉问责。另一方面，要畅通摊主权利救济渠道，降低维权成本。设置摊主权利救济热线及网上权利救济申诉程序，摊主可将有关情况和证据进行上传，为摊主提供更加高效的权利救济途径。同时也要为公民监督行政执法提供更畅通便捷的渠道，通过公开投诉专线、开设政府网站投诉通道、设置政府媒体投诉专栏等方式，为公民搭建全方位的监督通道网，有效监督行政机关的执法活动。

五、结语

地摊经济政府规制涉及城管、摊贩、社会公众等利益相关者，其行为选择与博弈影响到规制目标的实现。通过深入规制过程，从利益主体关系角度分析，发现在第一层委托代理关系中存在社会参与失衡，在第二层委托代理关系中存在基层执法压力大，在规制关系中存在规制过程粗放。需要构建以多元利益平衡为基础的规制路径，通过完善多元主体参与机制、强化包容性动态监管、探索精细化规制思路，提高地摊经济政府规制效率与社会精细化治理能力。地摊经济的回归不是一时之举，更是以人民为中心的治理理念的体现。随着国家治理能力现代化水平不断提升，地方政府要积极创新地摊经济规制模式，将微观民愿融入宏观民生，在协调利益冲突，维护城市秩序的同时，关注摊贩生存空间，促进地摊经济实现长期有序发展。

注释

① 米切尔评分法是由美国学者Mitchell和Wood于1997年提出来的，它将利益相关者的界定与分类结合起来。从合法性、权利性以及紧迫性三个方面对利益相关者进行评分，根据分值来将企业的利益相关者分为确定型利益相关者，预期型利益相关者，潜在型利益相关者。