民事支持起诉的实践与完善

● 陆瑞芳/文

一、T市民事支持起诉案件基本情况

（一）案件数量回归理性，案件质量得以提升

按照年份分类，支持起诉案件数量逐年上升达到顶峰后回归理性，支持起诉率、支持起诉意见采纳率相对稳定在高位。究其原因：一是T市所在的S省检察院一直以来非常重视支持起诉工作，连续8年在全省部署开展针对农民工等弱势群体支持起诉专项活动；二是通过历年工作经验积累，各地支持起诉案件线索来源逐步增多；三是发挥业绩考核指挥棒的作用，2018年以前支持起诉案件的考核指标为采纳支持起诉意见数，因此办理案件数量逐年增加，2017年达到顶峰考核指标调整为支持起诉意见采纳率后，案件数量回归理性；四是随着办案数量的理性回归，办案精力集中在高质量的案件线索上，办案质量得以提升。

（二）案件数量地域分布不均衡，案件质量整体平衡

按照地域分类，T市10个基层检察院办理的支持起诉案件数量分布不均衡。从各地办理的支持起诉案件数量来看，案件数量与当地经济发展水平虽有一定关系，如I院、J院所在地区经济活动相对较少，支持起诉案件数量也较少，但并不完全一致，如C院所在地区为T市老城区，经济活动相对较多，但支持起诉案件较少。除个别院因某一年度系列案件不支持起诉或诉前调解终结审查导致支持起诉率、支持起诉意见采纳率较低外，整体支持起诉率、支持起诉意见采纳率较高。究其原因：一是工作重点不同，如有的检察院民商事案件数量大，工作重点主要集中在生效裁判、审判和执行活动监督上，支持起诉案件数量相对较少。有的检察院民商事案件数量相对较少，工作重点主要集中在支持起诉等通过主观努力能有所突破的案件上；二是工作主动性存在差异，如有的检察院广泛拓展案件线索来源，有的检察院通过典型案件使检察机关支持起诉职能广为人知，案件线索增多，而个别检察院工作主动性不强，案件线索相对较少。

表1 T市检察机关历年来支持起诉及意见采纳情况

表2 T市各地支持起诉及意见采纳情况

（三）支持起诉案由多样化，但仍以支持农民工起诉的劳动争议为主

按照案由分类，支持起诉案件类型由单一的劳动争议扩展至人格权纠纷、婚姻家庭继承纠纷、物权纠纷、其他合同纠纷、侵权纠纷等，种类丰富。其中劳动争议案由占到60.9%，仍是支持起诉案件的主要类型，支持起诉的对象主要是农民工，占到劳动争议案由的半数以上。究其原因：一是检察机关高度重视支持农民工讨薪工作，连续组织开展专项活动支持、帮助农民工讨薪；二是农民工欠薪问题已成为社会问题，开展支持起诉工作是检察机关用心解决好群众揪心事、操心事、烦心事的积极探索，切实增强了人民群众的司法获得感；三是农民工维权能力差，专业知识和诉讼能力欠缺，经济条件有限，需要给予特殊关注，这关系到社会和谐稳定，关系到公平正义的实现。

二、成功经验和做法

（一）多措并举，广泛拓展支持起诉案件线索来源

一是内强本领，不断提高自身发现案件线索能力，既注重从日常社会生活中发现支持起诉案件线索，又通过基层派驻检察室、其他部门移送线索等方式发现线索。二是外扩影响，一方面积极开展对外宣传，将弱势群体作为维权宣传重点，介绍法律维权渠道，宣传检察机关支持起诉职能，另一方面加强与党委、政府、人大、政协、法院、法律援助中心、劳动监察大队、劳动仲裁委会员、妇联、残联等机关和部门的信息沟通，多渠道及时了解弱势群体维权需求，引导其依法理性维权。

（二）规范创新，不断优化支持起诉案件办理程序

一方面S省检察院下发办理支持起诉案件规定，使各地开展支持起诉工作有章可循。另一方面S省检察院鼓励各地进行探索创新，积极在全省推广先行先试成果。如T市检察院为优化支持起诉案件办理程序，提高支持起诉案件质量，下发文件对支持起诉案件的办理提出明确要求，严格把握程序标准和实体标准，防止凑数案，提高案件质量。T市Q县院建立健全“三优先、三快速”办案机制，即“优先受理、优先立案、优先审查”“快速受理审查、快速协作办案、快速司法救助”，实现支持起诉案件有案快办、有案必果。

（三）加强协作，努力形成弱势群体维权工作合力

对内加强检察机关各部门之间的协调配合，形成民事检察、行政检察、刑事检察共同维护弱势群体合法权益局面。对外加强与公安、法院、法律援助中心、人社、信访等单位的协作配合。T市检察院与司法局会签《关于加强民事行政检察与法律援助协作配合的意见》，派员参与市人社局组织的协助农民工讨薪大接访活动，各基层检察院积极与法律援助中心、劳动监察大队、劳动仲裁委员会、妇联、残联等部门沟通协调，共同帮助弱势群体维权，同时争取法院支持，保证支持起诉工作取得实效。如T市Q县检察院办理的73位农民工讨薪案，该院与县劳动仲裁委、法律援助中心等单位沟通协作，对符合仲裁条件的农民工及时引导、帮助其申请仲裁，对符合起诉条件的，支持其向法院提起诉讼，纠纷最终得以解决。

（四）检调对接，有效化解弱势群体维权矛盾纠纷

将依法办案与化解矛盾结合起来，把“枫桥经验”运用在办理支持起诉案件中，对于当事人具有和解意愿的，充分运用和解机制，促进案件及时了结；注重把社会调解力量引入检察环节，会同相关部门贯彻调解优先原则，注重做好当事人息诉服判工作，不断创新息诉机制，努力达到三个效果的统一。

（五）跟进监督，确保支持起诉工作取得实效

为提升民事检察监督质效，T市检察院制定了《关于严格规范民事行政检察监督办案行为的工作办法》，要求承办人摒弃“一诉了之”的理论，对包括支持起诉在内的案件，进行持续跟踪督促。各院在办理支持起诉案件过程中，充分发挥诉讼参与者与法律监督者的双重身份，努力做到从案件受理到法院执行的全程参与，通过支持起诉实现对审判活动、执行活动、生效裁判的监督，确保支持起诉效果。

三、实务困境及破解尝试

（一）法律依据不足，操作性规则不够明确

各地检察机关在支持起诉的探索实践中虽取得了一些成绩，但该项工作从法律层面没有明确规定，各地开展此项工作无统一模式，做法各异，参与程度和支持方式做法不一，不利于充分发挥检察机关的支持起诉职能。S省检察院在2018年制定出台了办理支持起诉案件的规定，对统一、规范当地检察机关支持起诉工作具有重要意义。但该规定位阶较低，仍需进一步完善。

（二）民事诉讼理论制约，法检两院尚未达成共识

民事诉讼理论中关于当事人、诉讼代理人、诉讼参加人以及诉讼参与人的内容，均没有明确支持起诉机关的诉讼地位。诉讼构造平衡理论、当事人主义的诉讼模式对检察机关支持起诉提出挑战，认为检察机关支持一方当事人起诉，打破了原有的诉讼构造，不仅改变了双方原来的平衡状态，而且由于检察机关法律监督者的地位，还会对审判机关施加影响，不利于对相对人一方的保护。法院和检察院就检察机关开展支持起诉工作尚未达成共识。司法实务中，有部分法院对支持起诉工作不配合，如在收到支持起诉意见后不予回复，不通知检察机关开庭，不将检察机关支持起诉内容写入裁判文书，不向检察机关送达裁判文书等。这就要求检察机关要处理好支持与中立的关系，摆正地位，一方面帮助合法权益受到侵害、存在难以或不敢维权的当事人，另一方面又要在履职中保持客观公正立场，在正确认定事实的基础上准确适用法律，而不是一味迎合当事人的诉求。相反，如果认为当事人的诉求不合理，不能支持起诉的，就当作出不支持起诉决定。

（三）案件数量虚高、质量参差不齐

从T市检察机关近年来办理的支持案件来看，支持起诉对象单一，主要以农民工为主，案件除支持起诉的原告不同、诉讼金额有差异外，其他内容高度同质，串案、类案大量存在，案件数量虚高。个别检察院对法院已经立案的案件仍进行支持起诉，有的案件线索是与相关部门协商得来，存在凑数案等，质量参差不齐。为改变这一现状，T市检察院制定《关于进一步严把“三类案件”办理质量 严格规范“三类案件”办理程序的通知》，严格限定支持起诉对象，进一步提高支持起诉案件质量。

四、民事支持起诉制度的完善

支持起诉制度仅有民事诉讼法第15条的原则性规定，缺乏系统、明确的法律规范指引，要解决这些问题需要完善制度设计，需明确检察机关开展支持起诉工作的原则、范围、程序、方式等基本法律问题，保障检察机关依法、规范开展支持起诉工作。

（一）确立支持起诉的原则

结合民事诉讼的基本原则、支持起诉的特点，支持起诉的原则可以设定为：

1.合法性原则。“法无授权即禁止”是公权力行使的一个基本原则，检察权是宪法、法律明确赋予的，具有法定性，这就要求检察机关开展支持起诉工作也要依法进行，防止滥用权力，因此合法性原则是检察机关开展支持起诉工作的首要原则。

2.尊重当事人处分权原则。当事人自主处分是指在民事权利义务纠纷中，当事人有自主决定是否起诉、起诉谁的权利，在当事人没有作出最终抉择之前，任何单位和个人不得干预。弱势群体维护自身民事权益提起民事诉讼亦应遵循民事诉讼中私权自治和处分原则。检察机关不得支配当事人行使诉讼权利，在支持起诉过程中要尊重当事人意愿。如果当事人自愿放弃自己的民事诉权，或者部分实体权利，检察机关不得干预。

3.谦抑性原则。谦抑性原则与合法性原则、尊重当事人处分权原则是检察机关支持起诉原则的一体两面，正是基于支持起诉活动要遵循合法性原则，要最大程度尊重当事人处分权，检察机关的支持起诉活动才必须受到限制，避免检察权滥用。具体表现为：一是当事人必须穷尽救济手段，避免检察机关过多、过早介入；二是办理支持起诉案件，以当事人申请监督为原则，以依职权监督为例外，而且依职权监督也需要以当事人同意提起诉讼为前提；三是严格限制检察机关的调查核实权，如对调查核实的范围有一定限制，调取的证据需经当庭质证才可作为法院裁判的依据。谦抑性原则与检察机关通过支持起诉畅通权利救济渠道的初衷并不违背。对于通过非正常手段进行维权的当事人，检察机关应主动作为，理性、及时引导当事人，最大限度将纠纷纳入诉讼范畴，发挥民事诉讼解决矛盾纷争，保护民事主体合法权益的功能。

4.尊重审判独立原则。审判独立是指人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干预。在支持起诉过程中，不能影响法院独立行使审判权。当然，如果法院的裁判确有错误，检察机关作为法律监督机关可以对生效裁判启动审判监督程序。

（二）严格支持起诉的范围

民事支持起诉主要集中在对弱势群体的司法保护。弱势群体主要有两类：一类是自身能力有所欠缺的人，如农民工、下岗职工、老年人、妇女、儿童、残疾人等，由于生理和社会原因，缺乏诉讼的能力和交涉的能力，往往不知、不能或不敢通过诉讼保护其合法权益，迫切需要法律的帮助；另一类是限于经济社会结构原因，其诉讼能力比对方明显较低的，如消费者、劳动者、特定事故受害人等。在劳动争议、工伤纠纷、医疗事故纠纷、保险理赔纠纷、产品责任纠纷等案件中，责任方在专业知识和诉讼能力及社会动员能力上具有显著优势，诉讼结构存在严重失衡，受害人得到赔偿十分困难，严重损害了社会公平正义。［1］参见王国宏主编：《民事行政检察案例教程》，中国检察出版社2014年版，第253页。

（三）明确支持起诉的程序

支持起诉职能作为一项民事检察职能，其程序同检察机关办理的民事检察监督案件的办案程序保持一致，参照《人民检察院民事诉讼监督规则》开展支持起诉工作。具体包括受理、审查、作出决定、出庭支持起诉等。需要注意的是办案期限在遵循民事检察监督案件3个月办案期限的基础上，综合考量支持起诉案件的特殊性，如为了尽快帮助当事人权益得到救济可以缩短办案期限，而对于需要进行大量调查核实的案件可以适当延长办案期限。

（四）区分支持起诉的方式

民事支持起诉应贯穿于整个民事诉讼全过程。诉前，一方面对诉讼能力欠缺的一方当事人提供法律支持，帮助当事人增强运用法律和诉讼途径解决纠纷的能力；另一方面，在特殊情况下可以指导当事人收集证据、进行一定的调查核实，补强当事人收集证据的能力。诉中，出席法庭发表支持起诉意见，针对检察机关调查收集的证据进行举证、质证，参与法庭辩论等，注意应当尊重当事人独立的诉讼地位和当事人处分权。诉后，跟踪监督，确保支持起诉实效。在裁判生效前继续通过支持起诉的方式，帮助被支持对象上诉，在裁判生效后，如果生效裁判确有错误可以以监督者的身份对生效裁判进行监督。执行阶段，对法院的执行活动进行监督，确保生效裁判执行到位。

（五）注意支持起诉功能的延伸