中国乡村治理的嬗变及现代治理启示

李新剑，彭必祥，郭云锋

摘  要：纵览中国历代乡村治理的模式，可将中国古代乡村治理划分为乡里制度下的治理和保甲制度下的治理两个主要阶段。中国古代乡村治理的三个主要特征：基层治理随着皇权的强化，逐渐由自治走向官治;历代统治者善于利用地方精英加强对乡里的控制;历代均重视加强意识形态和思想文化的控制，大力推行教化。这对当今中国乡村治理的启示是：积极构建适合中国当代乡村实际的治理体系;积极吸纳乡村精英力量，打造乡村治理共同体;重视精神文明建设，打造乡村治理软实力。

关键词：乡村治理;乡绅阶层;乡里制度;保甲制度

中图分类号：D422.6          文献标识码：A          文章编号：1672-4437（2022）02-0097-05

当前，随着乡村振兴工作如火如荼的开展，日渐凸显出乡村治理是乡村振兴中的关键环节。在我国悠久的历史中，历朝历代都留下了很多乡村治理的宝贵经验，研究中国兴村治理的演变规律和逻辑对于指导当下乡村振兴背景下的乡村治理具有重要的意义。

一、中国古代乡村治理的嬗变

（一）乡里制度下的乡村治理

1.秦朝之前的乡村治理

夏朝之前，乡村治理的萌芽已经出现。商朝时期出现了族尹、里尹和里君等乡村管事，但其具体承担的政治经济功能以及与王权的关系尚不明确。到了西周，乡村管理组织随着国家政治体制的成熟而日趋完善。“王国百里为郊。乡在郊内，遂在郊外，六乡谓之郊，六遂谓之野”。“五家为比，使之相保;五比为闾，使之相爱;四闾为族，使之相葬;五族为党，使之相救;五党为州，使之相賙;五州为乡，使之相宾。”[1]由以上史料可类比出“乡”的大致管辖范围。此外，乡里设置比长、闾胥、族师、党正、州长和长大夫等职。由于并没有出现郡县制，“乡”是较大的行政组织单位。到了春秋战国时期，什伍制开始被各诸侯国广泛采用，即“五家为比，十家为联;五人为伍，十人为联;四闾为族，八闾为联”，什伍成为“里”之下的组织单元。

先秦的乡村治理制度中，周朝出现“三老”、战国时期的乡蔷夫以及什伍组织，直接参与乡村的治理。此外，在古代社会还非常重视对乡民的教化，春秋战国时期出现了“父老”。“父老”虽然不像乡蔷夫以及什伍组织可以直接代表官府行使行政权力，但在乡里具有独特的影响力和威信，通过自身的模范作用，发挥做表率、风俗训诫和督导教化功能。

2.秦汉时期的乡村治理

秦朝设立郡县制，在全国设立三十六郡，郡下设县;县下采取乡里制度，并在“乡”和“里”外增设“亭”，“十里一亭，亭有亭长。十亭一乡，乡有三老、有秩、蔷夫、游徼。”[2]在职位设置上有里长、亭长、三老、有秩、蔷夫、游徼等职务。参照今天的乡镇组织结构，里长类似现在的村民组长，亭长类似现在的村长，三老、有秩、蔷夫、游徼相当于现在的乡镇职能部门，三老主要负责教育、文化和精神文明建设等内容，有秩主要负责政法工作，蔷夫主要负责税收相关工作，游徼主要负责治安工作。

汉朝的乡里组织结构整体上沿袭了秦制，但权力重心有很大区别。秦朝以法家治天下，重视刑律，有秩、蔷夫、游徼的地位和待遇较高。而汉代“罢黜百家，独尊儒术”，重视意识形态的教化和引导。因此，“三老”的地位、影响力和待遇大大提高，经常得到物质和职权方面的奖赏。汉代还专门设立负责祭祀的垂直组织“社”，各级行政机构都设有“社”，县级以上的“社”称为“官设”，官府主持祭祀，活动经费也由官府拨付。乡里组织的“社”称为“民社”，主要包括“里社”和“乡社”，活动经费由社民承担。“里社”和“乡社”的群众参与性很高，群众不仅是祭祀的参与者还是出资主持者。“社”能够发挥意识形态的整合功能，并能有效地组织群众，促使民间社祭的节庆化。

3.三国两晋南北朝时期的乡村治理

这段历史是少数民族入侵，国家分裂，战乱频仍，社会动荡不安的黑暗时期。尽管乡里组织仍是县下治理的主要组织形式，但日渐废弛。乡官的权威和地位不断下降，教化功能不断丧失，日渐沦为征催赋税的职役。而西汉时期出现的豪强势力在战乱年代迅速膨胀，官府也开始利用豪强阶层加强对乡村的治理。为了躲避战乱，百姓们开始建立新的居民点进行军事防御，形成了“村”和“坞”两类组织。《魏书》列传第十二：“至刺史陆龙成时谋叛，聚城北高柳村。”[3]与今天不同的是，“村”是由军队驻地屯兵演化而来，经常成为军队临时集聚和防御的军事据点。“坞”又称为“坞堡”和“坞壁”，是百姓为了躲避战乱修筑围墙堡垒而形成的高凝聚力的居民团体。

早期“村”和“坞”的居民并未纳入管理，他们不是编户齐民，而是依附于豪强或者宗族的居民。后来，这些自然形成的村落也得到了官府的承认，官府任命这些豪强和宗族首领为宗主，让其拥有合法地位，以加强对百姓的都护，史称宗主督护制，“村”和“坞”也逐渐成为官府的编户齐民。后来，宗主督护制的弊端日渐显露，隐瞒人口，逃避赋税，给国家造成巨大损失。为了摆脱宗族豪强对乡村的控制，北魏冯太后采取李沖提出的三长制，“五家立邻长，五邻立里长，五里立党长，取乡人强谨者为之。”[4]三长制沿袭了秦汉以来的乡治传统，同时也为隋唐的制度建立奠定了基础。

4.隋唐时期的乡村治理

隋文帝时期，“五家为保，保五为闾，闾四为族，各置长正;京畿之外则置里正（相当于闾正）、党正（相当于族正）”[5]，隋朝的制度与三长制大同小异，只是在户数规模的划分上略有不同。

唐朝时期，《通典》云：“乡置耆老一人，以耆年平谨者，县补之，亦曰父老。”[6]乡作为行政单位依然保留，但权力开始虚化，仅仅负责礼仪教化之类的工作。而里正逐渐成为乡务的实际主持者，职权涵盖整个乡里事务，并享有免除赋税和劳役的特权，可谓地位尊崇，待遇丰厚。唐朝中期以后，两税法开始实行，地方阶段构成发生了很大的变化。里正的地位开始下降，“乡亭之职，至困至践。贪官污吏非理征求，极意凌辱”。至此，历代沿袭的乡里制度开始向职役制转变。4336C211-0AD4-46B2-BA0E-6DD77A886214

5.元朝时期的乡村治理

尽管在两宋时期已经出现了保甲制度，但元朝主要沿袭金国制度实行里正制，后来开始实行村社制，灭南宋后开始在全国推广。《元典章》卷23《劝农立社事理》记述：“诸县所属村疃，凡五十家立为一社，不以是何诸色人等并行入社。令社众推举年高通晓农事有兼丁者立为社长。”但在实际执行中仍有大量人口并未入社，如探马赤军户并未入社，其主要担心军情泄露;蒙古贵族在中原地区的封地“投下”也并未入社，立社令在“投下”被抵制。在江南局部地区依然沿袭宋制实行里甲制。

“乡都置里正，村社设主首、社长”，里正和主首主要职责是催办赋税，社长主要抓农业生产、教育及精神文明建设、社会保障和救济、治安和维稳等工作。后期，社长的权限越来越大，也逐渐参与催办赋税的事务中来。元朝北方计户出赋调，南方沿袭宋制征收夏、秋两税。税赋的核算依据是鼠尾文簿，文簿土地核算也由社长来主持完成。

（二）保甲制度下的乡村治理

1.两宋时期的乡村治理

为了加强皇权统治，北宋时期乡里制被都保制取代，“十户为一保，五保为一大保，十大保为一都保。”[7]都保制的初衷是“寓兵于农”，“以家联保，以丁联兵”，实行兵民一体，增强军事力量。但在实行过程中发现，都保制在放贷、民防、赈灾和社会治安方面发挥着广泛的作用，有利于建立对全国基层组织和人民的广泛和深层控制，对宋朝之后的封建王朝产生了深远的影响[8]。

两宋时期，理学兴盛。存天理、灭人欲，天理构成人的本质，在民间体现为伦理道德“三纲五常”。随着理学的下乡，乡村宗族组织、士绅精英也加入乡村治理的队伍中来。“管摄天下人心，收宗族，厚风俗，使人不忘本，须是明谱系世族与立宗子法。”他们通过设族田、立祠堂、修族谱、树立宗族权威等措施，以宗法制进行乡村治理重构。实际上，理学下乡与乡村的宗法治理弥补了自唐中期以来废弛的乡村的教化功能，承担了“三老”的教化功能，同时又扩展了“三老”的权限。因此，乡村士绅阶层和宗族组织逐渐成了皇权在乡村的代理人。

2.明朝时期的乡村治理

明朝受到宋朝的影响较多，除北方少数地区实行村社制或乡里制外，大部分地区普遍实行里甲制，明中期以后，开始采取保甲制。保甲制度的军事功能已经退化，政府采取保甲制度主要是为了征收税赋和维护社会治安。这套源于宋制的体制实际上包含了两套系统，一是政令系统，由里长、甲长构成，作为基层组织履行上级组织的职能;二是宗法系统，由族长和乡绅构成，乡绅集团的影响巨大，它一般由退休官员、举人、贡生、秀才或童生构成，并充当精神领袖，管控乡村精神、道德、政治、经济、法律、文化的一切事务，甚至指定人选担任族长和保甲长。成为乡绅要有一定的功名和学识，但不一定要走上仕途。乡绅必须是本村人，具有公共身份认同，在礼仪身份、经济和政法领域拥有高于百姓的特权。例如，可以不用服徭役，可以与地方官平起平坐，当触犯法律时也会受到一定的保护和优待。乡绅这种由士绅集团控制的宗法系统对乡村产生了巨大而深远的影响。

3.清朝时期的乡村治理

清朝在基层治理上基本沿袭明制，清初实行里甲制或总甲制，康熙四十七年重新对保甲制度进行整改，创立了牌、甲、保的保甲组织结构。此后，清廷不断加强对保甲制度的控制和规范管理，将其由半自治性质的基层组织，逐渐内化为行政体系的一部分[9]。例如，雍正年间对保甲制度进行法制化管理，详细规定地方保甲负责人各种赏罚制度和地方家族族长的选举章程;乾隆时期，对保甲制度的职责进行了细化和详细规定，并对监管体系做了明确规定[10]。

二、中国古代乡村治理的特征和演变规律

（一）基层治理随着皇权的强化，逐渐由自治走向官治

学者们对于皇权统治的下限边界一直争论不休，一种观点认为“皇权不下县，县下皆自治”。另一种观点认为乡里制度和保甲制度皆是皇权在乡下的权力延伸，皇权一直统治着广袤的乡村。笔者认为，从古代官僚系统的设置看，最下限的基层结构是县，县下并未纳入行政组织体系。尽管县下也存在乡里制度、里甲制度或保甲制度，但并未纳入国家行政编制，亦不享受行政预算支持。乡里组织或保甲制度的人选也由乡绅或宗族组织进行推选，官方并不直接任命或直接干预人选安排，因此，乡村治理带有自治性质。从另一方看，乡里制度或保甲制度代表官府履行税赋征收、民风教化、治安管理和组织公共事务。里长或保甲长履职较好的还能获得政府嘉奖，并享受高于百姓的特权，具有一定的官家身份。因此，乡里制度或保甲制度的确是代表皇权行使职能，皇权通过间接的形式实现对广大乡村的有效统治。特别是随着皇权的不断强化，乡里制度也被更加严格的保甲制度所替代，皇权通过保甲制度、宗族组织和乡绅阶层实现对乡村政治、经济、文化、思想和道德的全面控制。到了清朝時期，统治者对乡村的控制更加严格和细致，逐渐渗透到微观层面，比如出台详细的保甲法，并对族长的选举规则和要求做了更加明确的规定，这使得乡里组织逐渐成为正式官方机构的延伸，基层治理也从自治逐渐走上官治之路[11]。

（二）历代统治者善于利用地方精英加强对乡里的控制

乡里制度和保甲制度能够确保国家税赋得到及时征收，并有效确保对底层人民的控制。但对于乡村的繁杂事务，里长和保甲长就难于独立完成，必须和地方精英共同加强对乡里事务的管理和控制。南北朝时期，战乱频仍，豪强势力能够庇护一方，许多流民也选择依附豪强势力换取平安，这也导致豪强势力逐渐壮大。宗主督护制的出现意味着官府承认豪强阶层对乡村的控制，也意味着官府越来越倚重豪强势力实现对乡下的治理。但豪强势力的壮大，不利于加强统治。统治者需要既能有效治理乡间，又不会威胁自身统治的文化阶层，于是乡绅阶层开始出现了。特别是在明朝时期，随着程朱理学的日渐普及，三纲五常的道德教化开始渗入整个社会细胞，这些有文化的乡绅，也充当着道德典范和乡村教育工作者。乡绅阶层与宗族组织紧密相连，很多有名望的大乡绅也大多出自当地大的宗族。乡绅阶层的影响之大，以至于有些地方族长和保甲长的人选确定都要经过乡绅。乡绅阶层也是统治阶级的拉拢扶植对象，他们在身份礼仪、经济、政治和法律方面享有一定的特权。而甲长或保长的地位日渐低下，在百姓中名声越来越差。特别是在清朝，保甲长则沦为官府的职役，普通百姓对于做保甲长则避之不及，一些游手好闲、无所事事的小混混最后成为保甲长，意图通过这个职位寻租获利，加速了保甲长地位的贬值。因此，乡村基层的教育、基建、维稳、仲裁调解和公共活动只能由当地名望较高的乡绅或宗族族长担当。4336C211-0AD4-46B2-BA0E-6DD77A886214

（三）历代均重视加强意识形态和思想文化的控制，大力推行教化

乡村治理中，教化职能被摆在非常突出的位置，春秋战国时期就出现了“父老”职位，一般由当地德高望重的长者担任，通过做表率、风俗训诫和督导教化发挥作用;秦朝时出现了“三老”，主要职责和“父老”大同小异，主要也是对乡民进行思想道德教育;两汉时期“三老”地位尊崇，优秀者经常受到官府的表彰和奖励;三国两晋南北朝时期战乱频仍，“三老”地位低贱，道德教化作用逐渐丧失;唐朝时期开始设置“耆老”，代替“三老”行使教化之职。宋朝对乡里制度进行了改革，设置了里甲制，后又发展为保甲制，“三老”和“耆老”等职位消失不见，取而代之的是乡绅阶层，教化之职开始移交到当地乡绅之手。“万般皆下品，惟有读书高”，乡绅阶层作为当时的知识分子在乡里具有极高的威信。“孝顺、和睦、诚信、勤奋、立志、仁爱、廉洁”等儒家核心思想正是通过乡绅阶层实现在基层的推广，而其教化作用主要通过自身的榜样示范作用完成的。此外，乡绅阶层也会通过乡规民约、族训家规等形式进行提炼加工，使之变成本地或本族的强制性约定以进行世代相传。

三、古代乡村治理对当下乡村振兴的启示

（一）积极构建适合中国当代乡村实际的治理体系

当前，乡村治理的关键是把基层党组织的领导作用和村民自治有机结合起来，创造具有中国特色的治理体系[12]。首先要充分发挥基层党组织的领导作用，把基层党组织打造成领导农村各项事业的坚强堡垒，发挥基层党组织攻坚克难和团结群众的优势，将党的各项方针、路线、政策和主张贯彻到基层实处。只有这样才能有效巩固基层政权，并把党的领导作用体现出来[13]。其次要在治理层面上实现村民自治。群众是最具有创造力的群体，农村的改革和建设离不开农民的首创精神，基层治理也要发挥群众的主动性，以实现村民自治。当前，农村空心化问题严重，农村人才极度匮乏，村民与村党组织的关系纽带松散，很多地方处于一盘散沙的状态。因此，充分发挥基层党组织的坚强堡垒作用，调动和团结广大村民，积极探索有效治理模式，实现党的统一领导与村民自治的有机统一，对于实现乡村振兴具有重要意义。

（二）积极吸纳乡村精英力量，打造乡村治理共同体

“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”，乡村精英阶层和乡里制度（或保甲制度）的有机结合，构成了中国古代乃至近代的独特治理模式。新中国成立后，党领导人民建立了基层政权，基层党组织也进入乡村，填补了乡村地带的权力真空。当前，充分利用乡村精英，实现“新乡贤治乡”是创新乡村治理模式的有效途径。新乡贤主要包括：村致富带头人、返乡企业家、返乡知识分子、返乡退伍军人、返乡创业大学生;德高望重的返乡退休官员、退休企事业高管、退休专家学者和其它退休社会名流。新乡贤自身拥有一定的资源和优势，在乡村振兴中能够起到较好的示范作用。同时，新乡贤在乡村一般拥有较高的威信和声望，能够充分调动群众积极性，对于组织乡村公共事业，带领群众共同富裕起着较好的引领作用。此外，新乡贤连接村“两委”和村民两头，依托新乡贤能够更好地维护群众利益、提高决策质量、缓解基层矛盾、协调干群关系、推动村民自治。

（三）重视精神文明建设，打造乡村治理软实力

历代均重视加强意识形态和思想文化的控制，大力推行教化。当今，重视精神文明建设，打造乡村治理软实力是实现乡村治理的有效途径。但乡村文化内卷与衰败却是在很多地方都存在的现实困境[14]。从历史视角看，“父老”“三老”和“耆老”都曾承担过乡村教化的功能。实行保甲制度后，乡绅阶层逐渐承担起教化功能。因此，当代农村的教化工作首先必须确定教化主体，一般而言，村“两委”负责宣传工作的干部承担着思想教育和道德教化的职能。但这些还是远远不够的，村“两委”干部是宣传社会主义核心价值观、传达党的方针、路线、政策的主体，但政府的外部输入必须与内部构建紧密结合，党和国家的正统思想必须与传统文化、公民文化有机衔接。这就需要在村民中选择道德模范与“好人”代表发挥示范作用，比如新鄉贤中德高望重的长者以及在群众中以身作则、发挥润物无声的教化作用的“好人”代表和道德模范。因此，对于道德模范的评比要进一步下沉，设置村级标准，在村内进行表彰，充分发挥其示范作用。在教化形式上和活动载体方面要进行创新，关注和吸纳近几年涌现出来的农村文化礼堂、农家大院、文化活动中心、文化广场等实践创新产物，充分结合当地实际，创造性打造文化建设载体和平台。

总之，乡村振兴是项复杂的系统工程，乡村治理则是工程的关键模块。打造乡风文明、治理有效的格局，必须充分吸收历代中国乡村治理的优秀成果，扎根中国实际，围绕当今乡村振兴的大格局和微观基础，及时进行制度创新和治理创新，以实现乡村治理的现代化和特色化。

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Evolution of Rural Governance in China and Enlightenment of Modern Governance

LI Xinjian1，2， PENG Bixiang2， GUO Yunfeng2

（1. Anhui Technical College of Mechanical and Electrical Engineering， Wuhu， Anhui 241002，China;2.Xinba Village Committee， Shenxiang Town， Wuhu， Anhui 241012， China）

Abstract： According to the modes of rural governance in Chinese dynasties， this paper divides the rural governance in ancient China into two main stages： the governance under the village system and the governance under the Baojia system， and systematically reviews the governance characteristics of the dynasties.On this basis， it summarizes three main characteristics of rural governance in ancient China： with the strengthening of the imperial power， grass-roots governance gradually changes from self-government to official governance; the rulers of the past were good at using the local elite to strengthen their control over the village; all the dynasties attach great importance to strengthening the control of ideology and ideology culture and vigorously promote enlightenment.The enlightenment for the rural governance in today's China is： actively build a governance system suitable for the reality of China's contemporary rural governance， actively absorbing the power of rural elites to build a rural governance community and attaching the importance to the construction of spiritual civilization and build soft power in rural governance.

Key words： rural governance;gentry class;village system;Baojia system4336C211-0AD4-46B2-BA0E-6DD77A886214