中央苏区监察制度建设及其当代法治启示

2022-06-25余贤佳

南北桥 2022年4期

[ 作者简介 ]

余贤佳，男，江西赣州人，扬州大学法学院，硕士在读，研究方向：刑法学、区域法治文化研究。

[ 摘要 ]

在中华苏维埃共和国的早期執政岁月里，中国共产党对监察制度的实践探索是一以贯之的。通过长久的斗争总结，以党内监督、行政监督、社会监督三位一体的苏区监察制度得以较为系统的建立。中华苏维埃共和国监察制度的确立，为我党在中华苏维埃共和国领导革命、建设苏区提供了有力保障。分析总结这段实践经验，对于当代我国完善监察制度、建设社会主义法治具有重要启示。

[ 关键词 ]

中央苏区;监察制度;法治;启示

中图分类号：D2

文献标识码：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.04.028

在党的十九大报告中，习近平总书记指出：“人民群众最痛恨腐败现象，腐败是我们党面临的最大威胁。”2018年3月，国家监察委员会的正式成立标志着中国共产党对监察工作的高度重视，凸显了中国共产党坚决打赢新时代廉政建设与反腐工作攻坚战的决心。2020年11月，中央全面依法治国工作会议将习近平法治思想确定为全面依法治国的指导思想，该思想为监察制度的建设提供了科学遵循与行动指南。放眼当下，党和国家高举新时代的反腐倡廉大旗，奋力建设廉洁清正的法治国家、法治政府、法治社会;回望过去，在中国共产党源远流长的革命斗争长河中，以正本清源、反腐倡廉为宗旨的监察制度探索是一以贯之且辩证发展的，而我党早年在红色革命老区——江西省赣南的中央苏区领导革命斗争期间进行的监察制度建设实践，作为我党首次独立执政中华苏维埃共和国这个国家区域层面，系统进行反腐倡廉工作的大胆尝试，对其进行分析总结，能进一步完善和加强中国特色社会主义监察制度，使之更好地为建设中国特色社会主义法治国家服务，推动当下中国反腐倡廉顶层设计。

1 中央苏区监察制度的运行特征

在莫斯科共产国际提纲挈领地指导下，中国共产党早期领导人通过不懈的努力，终于让革命的星星之火在江西省南部的赣州群山间落地生根，最终形成燎原之势——中华苏维埃共和国登上了历史舞台。中华苏维埃共和国是中国共产党在历史上建立的第一个打上国家性质烙印的红色政权。中国共产党在独立执政中华苏维埃共和国期间对政治、经济、文化和社会建设进行了空前卓绝的伟大探索，通过不断地实践和总结，中华苏维埃共和国在各领域的建设均成绩斐然。但该时期，年轻的中国共产党作为独立执政党还在摸着石头过河，红色的苏维埃政权仍在襁褓之中，加之处于战火围剿、条件艰苦的赣南乡村，中央苏区不少党内领导干部对取得的成果渐生骄奢，难耐革命艰苦而日渐怠惰，逐步滑向腐化的深渊。为确保党的纯洁性、廉洁性，巩固新生的红色政权，捍卫来之不易的革命果实，中国共产党着手在中央苏区探索并建立了一套较为完备且行之有效的，党内监督、行政监督和社会监督三位一体的监察制度来贯彻落实反腐倡廉工作，解决中央苏区蔓延的贪腐问题。

1.1 党内监督

中央特别工作委员会成立于1931年6月，是中央苏区时期最主要的专门性的党的纪律检查机构，是在较为完备的党内监督制度尚未设立之前，肩负临时监督职能的机构，是在共产国际指导下效仿莫斯科方面设立的中央审查委员会，也是各级区划设立的临时特别委员会。上述机构在中央苏区早期的监察制度探索过程当中，较好地完成了过渡性监察职能。

1933年9月，中共中央发出成立中央党务委员会以及在中央苏区省、县成立监察委员会的指示，维持无产阶级政党的铁的纪律，正确地执行铁的纪律，减少党内违法乱纪、贪污腐化现象的发生。坚持党的领导是中国共产党领导人民进行革命和建设的最根本遵循。中国共产党为进一步保证对党的领导的坚持，在监察制度建设之初就将批评与自我批评的原则贯彻其中，设立了中央党务委员会作为我党历史上首个以党内纪律监察为宗旨的机构。中央党务委员会的设立和运行为中央苏区的反腐倡廉工作起到了良好的模范带头作用。为进一步扩大监察工作的战果、巩固反腐倡廉的效能，中央苏区着手将党务委员会自上而下地设立在辖区内各级区划。而李维汉同志在中国共产党第六届五中全会上被民主选举为中央党务委员会书记，标志着中华苏维埃共和国初步建立了一套较为完备的以党内监督为宗旨的监察体系。

1.2 行政监督

中央苏区时期是中国共产党第一次以独立执政党的身份走上历史前台，我党对于首次独立执政，并没有忘记通过行政监督来保证政务清正廉洁、夯实政权基础，因此，中华苏维埃共和国中央工农检察人民委员部应运而生。与之相呼应的文件是中央执委第一次会议上颁布的《工农检察部的组织条例》：“若发觉了犯罪行为，如行贿、浪费公款、贪污等，有权报告法院以便施行法律上的检查和裁判。”尽管随着中央苏区革命建设事业的推进，该委员部在名字和组织结构上均有调整，但其进行行政监督，保障中央苏区政务廉洁的职能却始终如一。

另外，中国共产党沿用至今的巡视监督制度也发轫于中央苏区时期。中国共产党在中央苏区执政期间，建立了一套较为完备的巡视制度，配置了各级巡视组织机构及人员，在条件艰苦、信息滞后的革命战争年代，该制度的设立无疑具有一定的先进性与前瞻性，切实盘活了我党在中央苏区各项事业的沟通协调，也进一步完善了中央苏区的监察制度。

1.3 社会监督

坚持以人民为中心，是中国共产党的根本政治立场和力量源泉。“各级工农检察部或科设立的控告局和组建的突击队;在各单位及街道、村庄建立的通讯员;机关、团体、企业内部设立的轻骑队。”“我党十分重视新闻舆论在反腐倡廉工作中的作用，通过新闻舆论监督不仅可以报道贪腐案件，揭露苏维埃政府的不良现象，还可以唤醒中央苏区广大群众的民主意识，强化社会舆论的批判力量，真正发挥新闻舆论在中央苏区反腐倡廉工作中的作用。”中国共产党建立的中华苏维埃共和国扎根于工农大众这一最广泛、最深厚的土壤，让人民群众切实参与到中央苏区革命建设事业的监督当中，休戚、信任我党，保证了我党的人民性、公正性和公平性，弥补了监察体制中存在的漏洞与不足，使得中央苏区党内监督、行政监督、社会监督三位一体的监察制度体系基本确立。

2 中央苏区监察制度的成效与缺陷

2.1 成效

2.1.1 较为健全的制度体系

中国共产党早期在江西省各地领导革命斗争、开辟革命根据地的过程中，其实已经开始了制定以反腐倡廉为宗旨的法律法规和规定的探索，且在此基础上设立了不少肩负监督职能的组织机构。因此，当我党在江西赣南正式建立中华苏维埃共和国时，各级苏维埃政府就在党的指挥棒下根据已取得的实践经验和成果进行整合，经过一段时间的不懈努力，一套在数量和体系上均较为扎实完备且具有工农政权性质的监察法律制度得以被构建。也正是在马克思列宁主义的科学指导下，以这套监察法律制度为基础，前文提及的党内监察制度、行政监察制度和社会监督制度得以合理运行、统筹调配，工农阶级的监察权有史以来第一次得到了法律的授权与保护。

“徒法不足以自行”，法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。仅具备法律制度并不能保证监察制度的有效实施。为此，中国共产党在中央苏区设立了诸多监察机构，典型代表即前文述及的以党内监督为宗旨的中央党务委员会、以行政监督为宗旨的中央工农检察人民委员部等。

我党始终坚持从群众中来，到群众中去，人民通过非正式群众组织，在党和监察组织的指导下行使监督权、选举权、罢免权，切实发挥人民的补充侦察职能，保障监察制度体系在形式和实质上得到统一。

2.1.2 统筹划分的工作机制

制度通过为人们提供日常生活的规则来减少不确定性。由于中央苏区从领导者到工农大众大都不具备较高的文化素养，因此对制度确定性显得格外的依赖。中国共产党为降低监察制度运行过程中的不确定性，在工作机制的顶层结构设计上坚持统筹划分原则。所谓统筹，就是将监察工作纳入到党的领导当中;所谓划分，就是在党的领导这一大前提下对监察工作从细划分。为了保证党对监察工作的集中统一领导，党内监督被纳入了监察制度建设的进程;党风廉政建设的重要性始终被中国共产党的领导人摆在前列。但仅依靠党内监督这一条上游途径并不能保证监督工作的高效贯通，我党结合中国实际，将监察工作的下游按照以人民为中心的原则进行细化，一方面坚持执政为民，各种以行政监督为宗旨的监督机构和监督机制纷至沓来，保证行政权力的运行为了工农群众;另一方面坚持赋予和保障工农群众对监督权及其相关权利的有效行使。以上统筹划分的三点就像一个三角形的三个角，从结构上保证了中央苏区监督工作机制的牢固稳定。

2.1.3 思想建设和制度建设互补

中共六大《政治决议案》鲜明地指出，党的主要任务就是不断加强自己的战斗力及推进党的无产阶级化。只要中国共产党自身内部不出大问题，那么中国共产党所领导的事业也必然不会出问题。思想是中国共产党具有先进性的重要标志。中国共产党在当初的时代背景下之所以能领导工农大众完成中华苏维埃共和国的建立，重要原因就在于我党一方面通过监察制度的实施保障了自身的纯洁性、廉洁性，另一方面通过自身的思想建设保证了自身的先进性。中国共产党向来坚持在实践中实事求是，因此，基于批评与自我批评原则，我党将思想建设和监察制度相互融合，更进一步保证了党在领导中央苏区过程中的权威性。综上，党内思想建设和监察制度建设的相辅相成，是中央苏区监察制度建设成果的奠基。

2.2 缺陷

2.2.1 监察法律体系不完善

“存在着简单化的倾向，大多依赖于各项监察制度的工作内容和工作职责展开，缺乏具体的实施条例和工作机制的指导，致使监察制度在具体的实践过程中出现了部分偏差，甚至于在对苏区出现的较为严重的肃反扩大化等现象面前也无能为力。”前文虽有述及，中央苏区的监察制度具有较为健全的特征，但从法律运行的角度而言，中央苏区的监察法律体系不完善的问题是客观存在的。一套较为完善的法律体系应当做到立、改、废、释并举，防治和惩治并存，而前已论及，中央苏区的立法，大多是基于各根据地乃至部队，在相对封闭的环境下自行制定的条例规定，进行较为机械缝合，这就导致中央苏区的监察法律渊源存在过于松散随意的不科学情形，亦即相关的法律条文在执法、司法和守法等法律运行环节通常伴随着大量的矛盾和不当竞合;另一方面，由于中央苏区的专业法律人才极度匮乏，这就直接导致了立法技术的落后，因而绝大多数监察法律规范均停留在事后阶段，即过于强调出现问题后的惩治，而监察法律的事前防治功能很少在中央苏区的监察法律规范中被体现。

2.2.2 行政制度不完备

要了解中央苏区存在的行政制度不完备，首先应了解中华苏维埃共和国的基本行政架构。四次反“围剿”胜利后，中华苏维埃共和国迎来了一个全新的高峰，设有江西、福建、闽赣、粤赣 4 个省和瑞金直辖县，共60个行政县，疆域总面积约8.4万平方公里，人口有453万，红军有13万人。苏区政府的区划管理模式系“国、省、县、乡”四级，而在约8.4万平方公里的辖区内设立4个省60个行政县大有冗杂之嫌，本就处于探索尝试和经验积累阶段的中央苏区和中國共产党在这样的重负下一边删繁就简，一边领异标新是较为困难的。

2.2.3 人治大于法治

在中央苏区存续的年代，人权掣肘于革命和战争，对其进行有效妥善的保障是较为困难的;而稚嫩的红色苏维埃政权在人权保障方面客观上也的确存在诸多的不成熟。仅就监察制度方面而言，人治大于法治是中央苏区人权保障问题中的一个典型代表。例如，群众法庭本是我党坚持以人为本、工农大众行使监督权的一条重要途径。工农群众均有权到场就在审案件行使异议权、发言权及表决权，而前已述及，中华苏维埃共和国境内缺乏具有专业知识的法律人才，故审判人员大多不具有专业性，而在审判时为了保证民主、避免争议，通常简单地就参与群众的表决情况依据多数决原则作出判决。该做法变相地导致一大批不具备法律素养的工农群众直接非专业地行使了审判权，往往导致误判。

3 中央苏区监察制度的当代法治启示

3.1 坚持党的领导

在我国建设具有中国特色的社会主义监察制度，应当将党的领导放在前面，这是结合新时代，建成中国特色社会主义法治国家这一历史任务所决定的。无论是在战火纷飞的中央苏区时期，还是在面向新时代的新长征时期，我国在监察制度上所取得的一切成就都是中国共产党领导人民结合中国实际、立足中国国情接续奋斗的结果。当前，在习近平法治思想的指导下，中国踏上了全面深化改革完善中国特色行政监察体制，建立社会主义法治国家的新征程，而党的领导既是完成这些历史重担的根本保障，也是顺利完成这些历史任务的优势所在，因此，必须将从严治党、党的领导和监察制度改革建设紧密结合。要强化监察制度体系建设，建立完善的监察机制，将推进监察机制改革的重要举措落实到全过程、各方面;要狠抓对党员干部这个少数群体的监督。党员干部是坚持党对监察制度建设的领头羊、领导者，发挥着模范带头作用，必须对其进行最严格的监督，保证党的领导和监察制度建设的方向准确;要做到在反腐败工作中政令畅通，切实做到地方政府和党中央保持一致，做到党中央的政令令行禁止，要牢记党的领导是监察制度的根本，没有党的领导，一切所谓的措施都无异于空中楼阁。

3.2 坚持立法先行，强化群众监督

法律法规具有强制性，只有坚持立法先行，以国家强制力保障实施，才能确保监察制度的贯彻实施。前已论及，中央苏区监察制度建设中一个重大缺陷就是配套法律法规体系不完善。故在全面建设法治国家、法治政府和法治社会，强调反腐倡廉的新时代，应加快以《中华人民共和国监察法》为核心的一系列监察法律法规的科学立法、民主立法，做到立、改、废、释并举，防治和惩治并存，将监察制度建设和监察工作运行纳入法治轨道当中推进，切实做到良法善治。

另外，以人民为主体的社会监督在中央苏区的监察制度中扮演着不可忽视的角色。以此为鉴，在全面推进依法治国的新时代开展监察工作，在一手抓党内监督，一手抓行政监督的同时，也不应忽视以人民为中心，让工农群众参与到监督权的行使当中，切实保障反腐倡廉工作的全方位推进，形成高压态势，让贪腐无处遁逃。

3.3 加强监察队伍建设

中央苏区的监察制度中存在着人治大于法治的问题，许多监察工作者由于自身专业素养和监察水平的缺陷，导致监察工作中产生了诸多人权保障问题。这些问题警示着新时代的监察制度建设应当高度重视监察队伍素质的重要性。习近平总书记提出，要在新时代建设一支忠诚、干净、果敢和担当的监察队伍。因此，要在加强监察队伍建设的过程中强化理论学习，使用法律约束监察队伍，培养监察队伍依法监督、合法监督的控权思维;坚定自律意识，同时结合社会监督和群众监督等律，将新时代的忠诚干净担当高素质作为使命和责任。

4 结语

中国的法治之路必须注重利用本土资源，注重中国法律文化的传统和实际。中央苏区作为共和国的摇篮，是中国红色文化的重要一环，而中国共产党在中央苏区执政期间对于监察制度的探索和实践经验也是当下贯彻落实习近平法治思想、推进区域法治文化发展的一项重要传承。因此，要合理统筹运用好制度建设资源，找准工作切入点和突破口，充分体现区域法治文化的空间属性。卞建林教授指出：衡量区域法治建设包含有三个视角，其中之一就是整个区域对法治的遵从程度。法律得到普遍遵從需要形成法治文化认同感，即人民对法治文化发自内心的拥护，是人民处理事务时通过法治思维，将其放在法治的轨道上进行的一种逻辑。故而以应中国共产党在中央苏区进行监察制度建设这一区域法治经验为基准，将带有红色文化、历史文化的法治经验同新时代建设法治中国的习近平新时代中国特色社会主义思想相结合。以江西省赣南苏维埃老区为例，江西省赣州市抓住党中央提出的振兴革命老区计划这一历史契机，大力宣传和弘扬中央苏区红色文化、历史文化，将红色景点统筹整合为党员干部廉政文化建设学习基地，深耕历史的红色土壤，结合革命名人事迹，用中央苏区特有的红色文化、历史文化同法治文化融合，熏陶人民、教育群众，达到厚植红色法治、历史法治与现代法治的贯通效应。红色的革命老区正在新时代的中国特色社会主义法治道路上有条不紊地大步向前迈进。

参考文献

[1]习近平. 决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N]. 人民日报，2017-10-28（001）.

[2]中央档案馆. 中共中央文件选集（1933）[M]. 北京：中共中央党校出版社，1991.

[3]中央档案馆. 中共中央文件选集（1928）[M]. 北京：中共中央党校出版社，1989.

[4]汤希，任志江. 中央苏区时期的纪检监察工作：缘起、开展与启示[J]. 重庆理工大学学报（社会科学），2017，31（10）：134-140.

[5]中央档案馆，江西省档案馆. 江西革命历史文件汇集：一九三○（一）[M]. 中共江西省委办公厅，1985.

[6]江西省档案馆，中共江西省委党史教研室. 中央革命根据地史料选编（下）[M]. 南昌：江西人民出版社，1982.

[7]肖居孝. 中央苏区司法工作文献资料选编[M]. 北京：中国发展出版社，2015.

[8]朱钦胜、谢观音. 中央苏区监察机制的实践探索及现实启示[J]. 赣南师范大学学报，2018，39（4）：12-16.

[9]何永红. “五反”运动研究[M]. 北京：中共党史出版社，2006.

[10]道格拉斯·C. 诺斯. 制度、制度变迁与经济绩效[M]. 杭行，译. 上海：三联书店，2008.

[11]谢建平. 中华苏维埃共和国监察制度研究[D]. 上海：华东师范大学，2017.