全面依法治国背景下行政执法的风险防范思考

[ 作者簡介 ]

林立气，男，福建宁德人，中共宁德市委党校，讲师，本科，研究方向：宪法与行政法学。

[ 摘要 ]

全面依法治国具体指的是广大人民群众在我党的领导下，全面依照宪法以及法律规定，通过科学合理的途径和形式管理国家和社会事务，保障全社会各项工作都能够依法进行。虽然随着“服务型政府”“政府权力清单”等被普通人所熟悉，人民群众也深切体会到我国行政机关及工作人员不论是在工作态度还是工作效率上都有大幅提高，但是效果并不显著，近年来在全面依法治国的政策引领下，我国的立法机关、司法机关都在致力于如何解决行政权的行使，主要是从源头对行政权的行使进行科学规范，并提高行政执法人员的服务意识。本文主要从全面依法治国的视角，对行政执法的概念及我国行政执法活动中存在的风险进行深入剖析，并提出防范行政执法风险的可行性措施。

[ 关键词 ]

依法治国;行政执法;风险防范;行政机关;行政相对人

中图分类号：D9

文献标识码：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.04.024

1 行政执法风险概述

在对行政执法风险进行分析之前，首先要明确“风险”和“行政执法”等相关概念，风险存在于人民生活的各个方面，包括金融风险、人身风险、信用风险等，风险随着社会管理的扩大所涉及的领域也越来越广。风险意味着不确定性，而传统的行政管理主要针对的都是确定的决策，因此，不管是针对具体的行政事项处理或者是行政相对人的具体行政措施，都必须要有明确的事实、理由和法律依据，虽然风险所涉及的大多领域即使是领域内的专家学者也难以给出准确的答案，但是风险的这种不确定性也不是完全不可预知，通过对这种不确定性进行研究可以充分实现风险的防范，降低风险发生的概率，以及不确定性带来的不利影响。

行政执法主要指在国家公共行政部门行使行政职能时，国家行政机关及法律、法规授权的组织依法行使行政职权。行政执法分为广义行政执法和狭义行政执法，广义行政执法行为是指行政机关及工作人员依法进行行政事务管理的活动，狭义的行政执法主要是指针对特定的行政相对人的具体行政行为。

行政执法风险是把风险和行政执法相结合，在实践中，都是由行政机关或者执法人员进行行政执法，而行政执法是执法人员依据国家法律法规行使管理职能，因此，行政执法人员在执法时产生的风险，不但会对行政部门及执法人员有不利影响，甚至会影响政府公信力。现阶段，我国对行政执法风险防范的监管力度不强导致行政权力滥用的现象频发，由此可见，行政执法风险与行政执法活动紧密相关，行政执法行为是行政风险发生的前提，因此，需要对行政执法行为进行重点监管。

2 我国目前行政执法现状及主要风险分析

行政权的扩大必然要求行政机关及执法人员对各种复杂多样的行政执法案件进行及时处理，从现阶段来看，要想对行政执法现状进行改善及规避行政执法过程中的主要风险，仅靠立法机关、司法机关等外部控制显然还有难度，在行政执法风险防范上将外部风险防范转变为对行政机关的内部行为的有效控制，相较于过去的风险防范机制更为有效，可以从源头对行政行为的风险进行规避，弱化行政执法行为带来的不利影响。目前虽然在依法治国背景下，我国行政机关及执法人员的服务意识有所提高，但是在执法过程中还存在许多弊端。

2.1 执法人员综合素质良莠不齐

随着行政机关行政权的不断扩大，在国家赋予行政机关权利的同时，对其行政执法责任及追究力度也不断加强，行政执法行为违法的情况及发生的风险概率都有所提高。因此，一线行政执法人员的综合素质对行政执法行为的合法合理性至关重要，目前我国行政执法人员在执法过程中还存在如下问题。

第一，由于大多数行政执法行为都是由基层行政机关的执法人员去执行，而基层行政执法人员的法学理论素养普遍不高，在行政执法实践中，基层执法人员更注重实体法律规定，而对相关法律的程序性规定重视程度不够。但是，程序是保证行政执法行为合法的本质要求，由于程序违法可以使整个行政执法行为归于无效，我国对于行政执法行为有具体的程序性规定，因此，由于行政机关的行政行为违反了程序性规定，那么行政执法行为也随之无效，既浪费了行政、司法资源，又无法有效制止不规范、不合法的行为。

第二，由于行政案件涉及的领域和案件事实复杂多样，执法人员在处理部分案件时没有可供参考的案例，因此在行政执法人员执法过程中存在自由裁量不当的情况。例如，我国的行政处罚，法律法规只对行政处罚的幅度进行了规定，但是没有进行详细划分，虽然赋予了执法人员自由裁量权，但是由于行政执法人员自身理论储备及法学素养的不同，难以做到所有行政执法行为都合法合理，因此，行政执法行为自由裁量权在行政案件中的合理使用是目前行政执法风险发生的主要领域，应当给予重视并重点防范。

第三，由于部分行政执法人员素质偏低，导致执法人员在执法过程中对自身定位不清晰，在执法过程中极其随意，缺乏对行政相对人的服务意识，导致行政执法行为发生风险的概率加大。目前我国在行政执法过程中，执法人员对行政相对人暴力执法的现象时有发生，间接导致了行政相对人与行政机关的对立情绪，既影响行政执法顺利进行，又影响了行政机关及执法人员的形象。另外，部分行政执法人员在执法过程中也存在滥用权力、职责履行不力的现象，这也是导致行政执法风险发生的主要因素之一。

2.2 执法部门之间缺乏有效沟通

我国目前的行政体系中，很多行政机关都有行政执法权，在实践中针对某个具体的行政案件，可能会存在多部门联合执法的情况。不论是同级行政机关还是上下级行政机关之间，都应该以依法治国政策为指引实现政府职能以及人民群众的根本利益为目标，在处理行政案件时进行相互沟通协调。但是在实际行政执法中各行政机关为了自身利益互相推诿现象十分严重，极大影响了行政机关的执法效率。例如，在市场管理中，由于市场监督部门、工商管理部门、公安机关都有行政管理权力，当行政案件涉及以上行政执法部门时，如果执法部门缺乏有效沟通将会导致执法效率降低。另外，在某些行政执法案件中，执法部门为了自身利益会出现超越、争夺执法权现象，而对于某些处理难度较大的行政案件，部分行政机关怠于承担执法责任，不但增加行政相对人的负担甚至导致其合法权益得不到充分保障。

随着依法治国理念的全面应用，行政机关的执法效率、执法效果也在不断提高，以行政许可为例，大多数行政机关都建立了综合服务窗口以方便行政相对人办理相关业务，极大地节省了行政相对人的时间。虽然行政机关正积极规范自身的行政权限，同时各部门之间也在积极寻求多部门联合执法的平衡点，但是还需要结合实际行政案件进一步改善。

2.3 缺乏良好的行政执法环境

第一，行政机关作为权力机构，其行为应当受到上级行政机关、社会团体及人民群众的合法监督，有利于规范行政执法行为，降低行政执法风险。但是，在实践中，滥用行政监督权的现象时有发生。例如，行政相对人采取恶意引导舆论走向、暴力抗法、集体上访等激进措施，严重阻碍了行政执法工作的顺利开展，当然对于行政相对人的不合理监督方式不能一概而论，也可能出于对行政机关处理措施不满、不信任而产生，这就需要行政机关在处理行政案件过程中要秉承依法治国理念，按照法律规定对行政相对人释法明理，逐步让行政相对人感受到公平正义的同时改善其对行政机关的不良印象。

第二，在行政执法的过程中行政相对人出于不想承担相应法律责任产生对行政执法行为的抵触情绪。行政相对人抵触行政执法的原因如下：一方面，由于行政相对人的法律意识淡薄，当执法行为与个人利益相矛盾时会导致不满情绪;另一方面，由于行政执法人员执法过程中对待行政相对人态度恶劣也可能导致行政相对人的对立情绪。

2.4 对行政行为的监督力度不够

长久以来，行政机关的行政行为得不到有效的内部监督，究其原因主要有以下几方面：只注重对行政执法行为的结果进行监督而对行政执法程序缺乏有效监督;部分监督机制只针对行政机关上下级之间的监督，使监督有名无实，导致行政案件的问责机制难以充分落实;部分行政机关认为行政执法的内部监督属于该机关的内部管理问题，导致其内部监督流程不够透明;行政机关内部出于部门整体利益考虑，难以进行实质监督。另外内部监督主体素质不高、独立性不强，以及立法和司法监督力量薄弱也是导致监督力度不够的主要原因。

3 我国行政执法过程中的主要风险因素

目前，基于各种原因，执法机关与行政相对人之间的矛盾不断加大，而行政执法机关或是行政执法人员可能会承担复议甚至诉讼的风险，有可能因此而承担相应的法律责任。在执法过程中的主要风险因素如下。

3.1 行政执法冲突导致的风险

行政执法冲突主要是指行政执法人员在执法过程中与行政相对人发生矛盾冲突，由于行政执法人员代表的是公权力，而行政相对人代表的是私权利，二者涉及的利益不同，当二者矛盾不可调和时就会导致执法冲突，因此，建立一套完善的行政执法冲突防范机制可以有效防范行政执法冲突引发的风险。

3.2 行政机关及执法人员承担法律责任的风险

随着在行政执法中公众参与度与法律意识的提高，行政复议作为行政相对人维护自身权益的工具逐步呈现常态化发展，而在行政复议申请中大多数是针对行政执法行为引发的复议，虽然有些处罚金额并不高，但是行政相对人还是向相关部门提起了行政复议，由此可以看出，公众开始积极行使权力去保障自身利益。而行政机关被行政相对人起诉是行政机关面临的另一主要风险，虽然行政机关的执法人员在行使行政权力时因为对法律法规的理解不同可以存在差异，但是在执法人员行使公权力时，还暴露了行政机关及执法人员的不足，因此，行政机关要严格按照法律规定的幅度及范围行使执法权，并按照法定程序对行政相对人采取相应的措施，只有这样才能有效防范因为行政执法导致的诉讼风险。

4 全面依法治国背景下防范行政执法风险的有效措施

4.1 实施惠民理念及提高行政服务意识

我国早期的行政理念基本源于管理学，在管理学中，行政机关管理社会事务的基本原则是方便管理原则，但是随着惠民理念与行政服务理念的广泛应用，服务行政相对人逐步成为行政管理的第一要务。在行政执法活动过程中，为行政相对人提供优质的服务。向行政相对人释法明理、文明执法是惠民理念及服务行政的基本原则，通过行政机关执法行为的变化既给行政相对人带来了便利，也提高了行政机关在公众中的形象。

4.2 建立完善的行政执法风险评估机制

行政执法涉及行政相对人自身权益，因此复议及诉讼的风险越来越大，行政执法机关建立健全完善的行政执法风险评估机制可以有效防范行政风险，通过有效的风险評估机制从而降低风险发生概率，行政风险评估机制应当包括对行政风险的认知、对风险的预判和分析、对行政执法风险的评价、行政执法风险的管理措施四个方面。

4.3 建立精确详细的行政执法裁量标准细则

虽然法律赋予了行政机关自由裁量权，但是在行政机关行使行政执法活动时，对于行使自由裁量权时可能会对行政相对人的合法权益造成一定的影响，因此建立精确详细的行政执法裁量标准细则可以在一定程度上规范行政机关的行政权力，可以有效规避行政权力的滥用，使行政行为更趋于合理合法。

4.4 建立重大行政执法决定的法制审核机制

行政机关在进行重大的行政执法决定前应当进行法制审核，并以审核结果作为重大行政执法决定的依据，行政机关应当制定法制审核的相关管理办法，逐步提高法制审核的能力，保证重大行政执法决定在程序与实体上合法合规，从而有效减少因此产生的执法风险。

5 结语

行政执法一直以来都是公众关注并参与的重点领域，行政执法中涉及的不作为甚至违法行为经过社会舆论的放大，不但会产生行政执法风险，甚至会损坏政府公信力与行政机关形象。因此，降低行政机关执法过程中的风险是目前行政执法过程中亟待解决的问题。通过对行政执法风险的详细分析，可以看出由于行政权的不断扩大，导致行政机关及执法人员的风险不断增加。建立相应的风险防控机制可以有效降低行政执法风险概率，从而提高行政执法效率和提高行政机关管理职能，使行政机关在全面依法治国政策指引下提高执政能力。

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