成制、建设与作为：论民国转型中的浙江水上警察

余静林 刘啸虎

(湘潭大学 碧泉书院·哲学与历史文化学院，湖南 湘潭 411105)

学界对于民国时期湖北、江西、安徽、奉天等省的水上警察进行了较为详细的探讨(1)相关研究参见余静林《论民国时期江西水上警察的沿革及职能》，《江西广播电视大学学报》2021年第2期；唐传炳《民国时期安徽水上警察制度研究》，安徽大学硕士学位论文，2020年；郭超《抗战胜利后湖北水上警察局研究(1945—1949)》，华中师范大学硕士学位论文，2020年；张新华《民初奉天省水上警察制度研究(1913—1931)》，辽宁大学硕士学位论文，2012年。，但对浙江水上警察的研究尚付阙如。浙省水系发达，湖荡棋布。除苕溪、椒江、钱塘江、甬江、灵江、瓯江、飞云江和鳌江8大水系外，更有京杭大运河和浙东运河纵贯南北、东西。不仅如此，境内诸如西湖、东钱湖等大型湖泊亦有30余个，因而“自昔政治家为吾浙计划安全者，未尝不注意于水”[1]9。复杂的水域环境为水上治安带来了巨大困难，河湖劫案频繁发生，“吾浙之政治地理关系于水上者既如此重大，则警察行政之关系于水上者更何待言欤”[1]9-10。有鉴于此，我们拟对民国时期浙江水上警察的建制沿革、制度建设及其职能履行进行梳理，就民国浙江水警对维护水上治安的重要作用进行分析阐释。

一、浙江水上警察建制沿革

清廷设立的水师是浙江水警的滥觞。清顺治年间，浙江设杭州协钱塘水师营、黄岩镇标三营和定海镇左右二营。雍正年间，增设乍浦水师营、嘉兴协营、湖州协营、绍兴协营等水师，“为防守海口、缉捕海盗之用”[2]3981。有清一代，浙江设水师“宁海疆而定内河”，较好地维护了长江下游水域的安全。《清史稿》载，“清代水师武功之盛，守洞庭而平吴逆，战重洋而歼蔡牵，下长江而制粤寇，东南数千里，威行桴鼓，劳臣健将，蹈厉功名，超逾曩代”[2]3999。

民国以降，伴随内河航运的快速发展和水上治安形势的急剧恶化，传统水师“已成弩末”，难以发挥“维稳”作用。为“维持水上治安之必要”，1912年8月，黎元洪在“沁电”中主张将“长江及荆襄水师均改为水上警察，归民政长节制”[3]。翌年2月22日，北洋政府内务部颁布《长江及其他水师改组令》，要求“长江及其他水师改为水上警察，设水上警察厅管辖之”[4]。基于此，1913年4月，浙江将内河巡防水师六营、枪划营、飞划营、太湖巡防营、游击先锋队、游击三队、绍河水师巡防队、上江水师巡防队、瓯江水师巡防队等水师分编为浙江内河、外海水上警察两厅[5]22。是年11月，浙江军政府颁布《浙江水上警察暂行编制条例》，规定内河水上警察厅管辖杭州、嘉兴、湖州、绍兴、上江、瓯江等水域，外海水上警察厅承担宁波、台州、温州及乍浦等海域的巡防任务(2)浙江公安志编篡委员会《浙江警察简志》(清末民国时期)，浙江省公安厅文印中心内部刊印，2000年，第50页。转引自白斌《浙江近代海洋文明史(民国卷)》(第1册)，商务印书馆2017年版，第103页。。

在1927—1938年的11年里，由于时局动荡，浙江水警名称变更频繁。1928年浙江内河、外海水上警察厅改组为浙江省内河、外海水上公安局，直属民政厅。1933年，南京国民政府在汉口成立长江各省水警总局后，随即要求各省将原有的水上公安局改编为水警分局。浙江水上公安局再次改为“长江各省水警总局浙江水警分局”。是年6月，浙江内河水警改称“浙江水上警察队第一大队，下辖7分队，共有警官70人、长警978人，配置各类巡船130余艘”[5]21。与此同时，外海水警亦改称为浙江水上警察队第二大队，下辖6分队，配置巡舰5艘、巡船60艘，计有官警1130人。1936年9月，水警第一大队改称浙江内河水上警察局。次年，水警第二大队改为浙江外海水上警察局。

全面抗战爆发后，浙江水警遭受数次打击，损失惨重。日军侵占浙西诸县后，浙江省政府应战争需要，将内河水上警察局编入浙江抗敌自卫团第五支队。1940年因经费支绌，再次遭到裁撤，先后归并浙江保安第四团及省特务警察大队。浙江外海水上警察局在抗战中亦遭受重创。1938年11月，镇海沦陷，该局移址台州海门镇东山济公坛。1939年2月18日，浙江外省水上警察局被炸，被迫转移到台州中学继续办公。

抗战胜利后，国民政府为浙江水上警察的重建做了大量工作。1945年浙江正式恢复内河水上警察局建制，俞式任局长。1949年5月，浙江内河水上警察局官警在嘉兴、钱塘江一带与人民解放军对抗，最终大部被歼，残部向宁波逃窜。是年6月，海门宣告解放，外海水上警察局官警一部分撤往台湾，其余逃亡洞头岛，后被人民解放军收编。

二、民国浙江水警的制度建设

(一)组织制度

权责明晰的组织机构不仅是水上警察合法存在的前提，更是警员“明使其职”的重要保障。1913年浙江军政府都督朱瑞以“水师改编水上警察事关重大，至须审慎周详、统筹全局，自非专设机关不足以筹备进行”[6]为由，暂设浙江水上警察筹备处负责全省“水师水警化”事宜。

《浙江水上警察筹备处暂行条例》规定，水上警察厅设处长1人“筹办改编水上警察事宜”、参议官1人负责考核各种章制、庶务员1人掌理会计及庶务事项、书记2人起草及修正文牍、雇员14人缮写文件。此外，在处内还置行政、编练、考核、饷械四科分别署理具体事务[7]。筹备处的成立及其开展的各项工作使浙省水师成功转型，并逐渐建立了一整套较为完备的水警管理制度。1914年浙江军政府颁布《浙江水上警察暂行编制条例》，在筹备处的基础上正式成立浙江内河、外海水上警察两厅，各设厅长1人、勤务督察长1人、秘书1人、科长1人、科员2至3人、督察员1人、会计庶务1人。厅内设第1科、第2科、第3科署理厅务[8]。

1933年6月，浙江省政府颁布《浙江省水上警察队暂行章程》，将水警厅改编为两个水上警察大队。第1大队负责内河治安，管理“沿太湖及与湖流贯通之重要河流的防剿盗匪事宜”[9]。第2大队担任浙省海上防务。每大队下辖6分队至8分队，每分队辖10排至12排，配置巡舰1艘、巡船10艘；大队直属的特务队辖6排至10排，配置巡舰、巡船各2至3艘。

全面抗战爆发后，浙江省政府再次对所辖水警进行改组，并于1940年先后颁布《浙江省内河水上警察局组织规程》《浙江省外海水上警察局组织规程》，对全省水警组织的职能进行了详细规定[10]。水警局的组织章程对水警各部门职能定位颇为具体，使得水上警察组织机构趋于完备，有利于解决执法主体不明、职责划分不清的问题，从而为浙江水警维护全省水上治安提供了制度保障。

(二)经费制度

水警经费不仅是保证水警机构正常运转的必备要素之一，更是警政建设质量和成果的保障。诚如施织孙所言，“盖训练之不精，教育之不普及，待遇不改善，无一不有关经费”，因而“经费之确定，为解决警政之先决问题”[11]。

浙江水警经费主要来自征收船捐和政府预算。民国时期，整个中国经济状况并不十分景气，各地政府财政支绌的形势无法完全满足警政建设的需要。民国时期的警察经费体制不得不沿袭清末旧例，仍采用“公私居半”的办法，实行政府拨款与“就地抽捐”相结合。其中，政府预算是浙江水警的主要经费来源。以1929年浙江内河警察局岁出预算为例，列表说明如下:

由表1可知，浙江水警一年的经费数目巨大，仅凭省政府财政拨款难以支撑，故只有依靠征收船捐缓解经费支绌的困境。如谢从新言，“水警年支巨量经费，其来源大多取给于船捐”[13]。1919年浙江省颁布《浙江内河水上警察取缔船舶规则》，规定凡以营业为目的船舶均须缴纳船舶执照费。其中，大号船(8尺以上)征洋4元、二号船(7尺)征洋3元、三号船(6尺)征洋2元、四号船(4尺)征洋1元、不满4尺者为小号船，征洋5角。船捐作为浙江地方收入之一，虽然在一定程度上有利于缓解水上警察的经费困难，但繁重的船捐也给民船经营带来了沉重负担。如1935年杭州塘栖的一位50多岁的老农用船装载700余斤西瓜外出售卖，当地水警以未缴船捐照费为由扣留。老农称：“全船西瓜也只能得1元6角8分，要出3元2角多的船捐，只有要我的命！”[14]

表1 1929年浙江内河水上警察局年度预算数[12]448-470

(三)奖惩制度

建立奖惩激励机制，不仅是规范水警职员行为的重要制度约束，也是水警建设的核心内容，直接影响着水警工作的稳定性和警员履职的积极性。1914年浙江军政府颁布《浙江水上警察各长警赏罚暂行规则》，对本省水警的奖惩工作进行规范。

《浙江水上警察各长警赏罚暂行规则》针对不同的事件，确定的奖惩级别也各异。就嘉奖而言，包括奖赏、记功、记升3种奖励形式；从惩处而论，包含罚饷、记过、斥退3种惩处类型。不仅如此，该办法还对具体事件应采取何种奖惩进行了明确规定，从而使“赏罚取舍”有章可循。

该规则规定，对于拾获漂流或遗失物件报告长官者、拿获私运盐硝及违禁物品者、搜获或夺得盗匪军火并主动呈缴者，一律据情奖励2角至2元。对于拿获大盗巨匪、叛逆乱党、拐逃妇女、窃贼剪绺、烟赌犯人等情形，水警厅将予以记功。对于记大功3次、供职勤慎且满2年以上者，除升职外，水警厅还会予以银牌“以昭激励”[15]。

在规定各类嘉奖的同时，水警厅也制定了3类惩处措施，以整饬水警风纪。如不奉行长官命令、巡游时忘带军械、怠慢查诘事项、救护水难及缉捕盗匪不力，罚饷“自2角至2元不等”。对于私相斗殴、举止轻漫、疏忽有失、损害人民权利的长警，浙江水警大队亦会视情节轻重分别记小过、大过。如违抗长官命令、污蔑长官、泄露紧要秘密、擅自夜不归宿、酗酒赌博、包庇娼赌、私自结党、藉机勒索、私罚财物，水警大队将即行革退，情节严重者还会按律治罪[15]。对水警职员的应行职责及违法行为制定详细的奖惩措施，有利于加强警风警纪建设，减少违法乱纪事件的发生。

三、民国浙江水警的职能履行

(一)管理船舶户口

登记船舶户口是水上警察的基础职能之一。《水警旬刊》载：“水上警察之任务，为维持水上之治安，则其辖境河海内之船舶，自应统归管理，以一事权，而期成效。”[16]浙江水系复杂，航民众多，“船舶未经调查，即无号数，盗船民船两无标识，茫茫河海稽查奚由”[1]13。

1914年浙江军政府颁布《浙江水上警察编查船舶暂行规则》，要求凡行驶在浙江水警管区内的汽船、帆船、小船及各种型号的船舶须接受水上警察署编查。未编查的船舶，船户须邀殷实店主联保，互负察奸弭盗责任。船舶编查后，由水警颁给船户号码牌和编查证，“水上警察检查时，(船户)须呈出查验，其无编查证者，不准航行”[17]。此外，为保障查验实效，浙江水警规定各船户的编查证须每年定期更换。如船户编查内容有变或证件毁损，须于10日内到当地水上警察署申请更换；船舶的转让、废弃亦须在5日内到水警署予以注销，以防为奸宄所用。

由于《浙江水上警察编查船舶暂行规则》未明确违反编查的惩处措施，导致仍有大量船户逃避编查。1919年浙江军政府颁布《浙江省内河水上警察取缔船舶规则》，对于未经领照擅自通行、隐匿或逾期不换牌照、私将牌照或号码牌借与他人使用、不服水警查验的船户，水警署将予以“1日以上、1月以下之拘役或处1角以上、60元以下之罚金”[18]。

上述水上法规和船舶管理规则，从船舶登记、船户守则及违法惩处等方面对航行的客货船做了具体规定，使船舶登记有章可循，船舶管理有法可依，对防止奸宄扰民、维护水上治安起到了积极作用。然而，由于监督机制的缺失，浙江水警在执法过程中也存在扰民行为。1916年《申报》载，浙江“甬埠外海水警厅对于内河大小船只编钉牌照颇为严厉，甚至乡农田庄亦不能免。凡船一泊甬埠，无不勒令缴费，否则将船扣留，(农户)往往所卖之钱仅敷牌费。故现下各乡农船俱相戒不敢来城”[19]。

(二)打击水匪海盗

浙省复杂的水域条件为水匪海盗活动提供了便利条件。“环浙多水，杭、嘉、湖、宁、绍、温、台各旧府属大半泽国也。内则汊港纷歧、几如蛛网，外则海洋浩渺、宛若篷瀛”[9]。不仅内河水匪肆行，外海盗贼亦活动猖獗，“太湖之枭，浙洋之盗，谈者色变，行者戒心”[1]12。水匪海盗“持有精利快枪，盗首精通战术”[20]，常成群结队“或乘夜色抢劫财物，或公然杀人夺取船只，给过往商旅和船民带来极大威胁。因而保护过往商旅、船民的人身及财产安全，也是水上警察的重要职责”[21]。

浙江水警不遗余力地打击水匪海盗，“以安民心”。1914年7月20日，浙省水上警察厅第1总署第4分署在缉拿水匪陈小三、陈小罗时，发现4艘盗匪船，巡官鲁如虎、张宗敏等当即率队前往剿办。历经3小时激战，击伤匪众多人，其余等人逃跑后失去踪迹。水警第1总署长饬令所属严加剿办，“务绝根株，以杜后患”[22]。1924年乍浦亦发生湖匪伤民事件。据乍浦明洲渔业公所董事电称，“有6艘盗船盘踞西壑五峙金山洋面，渔船被劫、架人勒赎计数10艘，护航船寡不敌众、难以肃清”，故请求水警厅“火速饬轮巡缉拿”[23]。海盗不仅劫掠商船，即使是水警巡舰亦难免于难。据《甘肃警务周刊》所载，1924年浙江外海水警厅长来伟良乘“超武”号警舰赴省办公，竟被大股海贼截击。来厅长令警员冲出重围后，随即调集大批巡舰围剿，历经3小时始将10名海盗击毙[24]。经过水上警察持续侦缉盗匪，浙江水上治安环境得到极大改善。这体现了水警对辖区内水域的积极管理，“在一定程度上保证了水上秩序的安定，保护了民众的生命财产安全”[25]214。

(三)实施省域联防

即使浙江水警对辖境内的水匪海盗进行了持续打击，但由于浙江水系错综复杂，且与外省河流互通，致使收效甚微。1922年浙江、江苏两省制定《苏浙水警联防办法》，决意实行区域联防，加强“协缉”合作，“切实联络会剿，以安地方”[26]。

该办法规定，两省交界“应派船防堵之处”，须由双方水警长官派员查勘。为防止跨省执法受阻，该办法还规定，“由两省共同制定的水陆防务办法及各项章制，由两省水警厅互相告知有关协办者，以免抵触”[27]。基于打击水匪过程中出现的“此拿入彼藏匿，彼拿入此潜踪”[28]的窘况，浙苏两省规定，“苏浙交界地方遇有匪盗滋扰时，两省水警应即互相知照，协力缉捕”[27]。

与此同时，两省水警厅还要求每月须“择定紧要地点”会哨。会哨内容主要包括告知彼方“该管境内地势险要及水陆出入道应如何布置防务、境内的盗匪隐匿地点及如何协缉盗匪、境内商轮民船的往来地点及保护方法”[27]等关乎两省治安的相关事宜。

为保障联防效果，浙苏两省还制定了奖惩措施。如两省水警人员缉获邻省通缉在案的盗匪时，除本省给奖外，邻省还将根据捕获人犯级别高低予以不同形式的奖励。同时，两省对“邻省请求协助剿办或缉拿盗匪时，若(水警)迟延观望或协助不力，亦将从严惩戒”[29]。实行区域联防治理后，成效斐然。1927年《江苏省政府公报》载，“自苏浙两省实行联防以来，甚属周安，极为适用。(两省)尽同舟共济，无畛域之分”[29]，从而使水匪海盗无所遁处，水上治安形势大有好转。

四、结语

浙江水上警察以维护水上治安为职责，是中国近代法治变革的必然产物。在错综复杂的水域环境中，浙江水上警察通过管理船舶、打击水匪、省域联防等措施，在一定程度上保障了长江下游水域“良性治安秩序的实现，提升了水上治安法制化水平”[25]220。与此同时，囿于时代的局限性，也存在诸如警权失序、扰民勒索等问题，这既是民国时代特殊性的历史写照，也是警政建设复杂性的现实反映。