深圳前海街坊项目整体开发模式统筹的研究*

李荣生 谢坚勋 罗岚 陈豪

(1.深圳市前海建设投资控股集团有限公司，广东 深圳 518066；2.上海科瑞真诚建设项目管理有限公司，上海 200092；3.南昌大学工程建筑学院，江西 南昌 330036)

0 引言

北京、上海、广州、深圳等我国一线城市对区域整体开发的城市更新模式已进行了有益尝试。深圳于2009年提出了“政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与”的城市更新原则，确立了“政府引导、市场运作”的更新机制，明确了以城市更新单元为核心的更新模式，并且创建了街坊项目整体开发的新模式，其主要适用对象为城市核心区域和战略重点区域[1]。街坊项目整体开发更新模式是在美国规划单元开发(Planned Unit Development，PUD)的基础上进一步发展而来的城市更新模式，强调政府在城市更新过程中的重要作用，实行政府主导、政企协作的实施机制，核心是通过设置更新规模门槛来统筹整合街区的各类公共利益，实现土地增值红利向城市回笼，提升城市公共服务能力，推动城市高质量发展[2]。

1 研究设计

1.1 研究方法与样本选择

在单案例研究中，主要是研究“为什么”和“如何做”，从而达到更深层次的研究目的，得出一定的理论和规律[3]，做到能够清晰解释现象。基于典型性原则，本文选择的样本为深圳前海十九单元03街坊项目。该项目无论是整体开发，还是项目本身对于实现街坊项目整体开发下的统筹，都具有典型性，能够代表一类具有相同或相似特征的区域式整体开发项目的实践，因此从中得出的理论具有真实性和普遍适用性。

前海十九单元03街坊项目位于深圳前海妈湾片区十九单元的核心位置，为怡海大道、妈湾二路、港城六街和港城十九街围成的区域，2014—2019年是项目的开发期。该项目用地面积6.42×104m2，共含10个地块，包括绿地和北侧水渠。其中有7个地块可供开发，此项目的总面积为4.70×104m2，地上建筑总面积为46.814万m2。项目由前海控股等7家建设单位一起开发，街坊项目的统筹协调工作由前海控股负责。

1.2 数据处理与分析

文献回顾、研究设计、数据收集和数据分析这4个步骤是案例研究的一般流程和步骤[4]。数据包括访谈数据、内部档案数据和已有的公开文献资料，其中内部档案数据包括会议纪要和建筑设计等，访谈数据为通过半结构化访谈获取的原始资料。访谈对象主要为深圳前海十九单元03街坊项目的设计方、施工方以及业主方。访谈内容主要围绕街坊项目整体开发模式的特征、内涵、建设统筹机制，引导访谈对象讲述自己在建设过程中的心得并阐述对于街坊项目整体开发模式的理解。以上的案例数据收集能够保证数据的合理性、准确性和有效性。

2 案例分析

2.1 统筹重难点分析

2.1.1 整体开发模式下项目设计统筹和管理协调难度大

在多元主体合作的街坊项目整体开发模式情境下，各地块项目设计的多样性和整体统筹的统一性之间的矛盾是客观存在的。为寻求一种大统一前提下又不失个体特色和多样化的设计，实现个体理性与集体理性的统一，需要开展大量的协调工作。为达到预期的设计效果，该项目从设计统筹的组织、设计统筹的机制和设计审批角度来看，都存在与常规项目不同的众多创新之处，设计统筹是街坊项目整体开发模式最重要的工作内容，也是项目建设过程中最大的难点所在。

2.1.2 整体开发模式下项目施工统筹及总体管理协调难度大

十九单元03街坊项目是作为整体开发模式深度应用的项目，比如其7个地块各自所拥有的地下室连通形成了统一的大地下室。但各地块建设范围内地下室的设计、施工却由其自行组织，相当于7个项目同时建设。而保证地块范围内所有建设顺利进行的必要条件则是前海控股作为周边地块建设的统筹协调牵头组织，要做好项目的统筹及总体管理协调，这是街坊项目管理的重点也是难点。各地块建设期间的统筹协调沟通工作量巨大，且协调时间跨度很大，一直要延续至十九单元03街坊项目所有地块竣工投入使用。由于7个地块在一个大基坑中，周边已经有围栏封闭，通往工地基坑底只有一个通道即共用施工坡道，因此建设场地相对狭小，施工临设条件较为严峻。众多塔吊平面布置、交通疏导、施工材料、设备运输等方面均需事先沟通协调，才能保证项目建设的顺利实施。以垂直运输为例，由于项目建设周期较长，且多为超高层塔楼又附有较大的地下室和局部裙楼，各建筑施工塔吊必然长时间同时矗立，而楼群施工场地较为紧张，如果在建设过程中没有统筹考虑区域整体的建筑塔吊平面布置，则很容易产生群塔碰撞的风险。可见，项目施工过程中，存在大量超过单个业主可以把控的区域整体施工场地布置、施工临时交通设置、垂直交通布置等协调工作，更为重要的是，这些布置方案在建设过程中需要根据不同地块施工工况进行动态调整。另外，相邻地块之间存在大量的地下空间、二层连廊等工程实体连接，也需要进行施工协调。总之，项目施工协调涉及单位多、协调事项点多面广、协调周期长。

2.2 统筹组织分析

此类项目各方利益诉求复杂多样，投资额大且合作周期长，项目兼具准公共性和商业性，合作边界较为不确定，这给统筹组织建设和统筹组织机制设计提出了更高的要求。基于此，本文将从项目的不同参与主体，如政府-企业间、开发主体间入手，对街坊项目整体开发模式的统筹组织进行概述。

2.2.1 政府-企业间

前海街坊项目设有两大政府统筹组织，分别是深圳前海深港现代服务业合作区开发建设领导小组和前海城市新中心建设指挥部。指挥部需要举全市之力，统筹好规划、建设、管理三大环节，负责审议前海城市新中心的重要规划、城市设计、建设计划和重大公共设施布局，统筹协调推进前海城市新中心规划建设工作，研究解决建设过程中的重大问题。其成员包括深圳发展改革委、市规划和自然资源局、市住房建设局、市水务局、市城管和综合执法局、市建筑工务署、市轨道办等单位人员，并在深圳前海深港现代服务业合作区管理局(简称前海管理局)内设置办公室承担具体工作。其中，前海深港现代服务业合作区是我国内地首个以法定机构模式主导开发治理的区域，前海管理局成立预示着前海开发建设的进一步提速和落实，是标志性事件。前海管理局是依据《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》设立的，实行企业化管理、不以营利为目的、履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构。

此项目推进前期，在前海管理局的牵头下，前海控股联合业主确定了城市设计统筹单位。设计阶段，前海控股牵头组成业主联盟，负责统筹街坊项目整体形象、公共连廊一体化以及景观一体化设计。施工阶段，前海控股牵头负责各业主间协调统筹，成为协助前海管理局落实导控、协调施工阶段分歧、实现建设效率和公共效益最大化的重要力量。前海控股组织编写了《前海十九单元03街坊整体统筹协调服务建议书》，制定了施工协调会议机制并组织了会议的召开。运营阶段，为了打造地下空间整体化车行、人行系统，前海控股组织统筹规划，聘请运营单位。同时，前海控股统筹前海产业空间和配套资源，发挥了公司平台企业优势，完善了区域配套服务功能，有效推进了产业落地，优化了营商环境。此外，前海控股还代表前海管理局与其他企业采取了合资合作的模式开发项目。

2.2.2 开发主体之间

在街坊项目整体开发模式的背景下，各个开发主体需要通过各自的自利性和决策的分散化来争取更高的市场份额和更优的资源分配，这势必会存在分散和整体“协调”的问题。因此，如何做好街坊项目各开发主体间的统筹组织工作成为街坊项目成功交付与运营的关键所在。在项目中，虚拟组织区别于一般的传统组织，在形式上没有正式的规范加以约束，组织成员通过高度自律和价值取向实现组织的共同目标。以多开发主体间沟通协作机制为核心的开发主体间虚拟统筹组织是街坊项目整体开发成功的关键所在。业主联盟是街坊项目整体开发模式中的关键性统筹组织,它可以视为将开发主体间统筹组织从理论转变为了现实。

业主联盟这一临时组织主要以前海控股为中心牵头，由其他各开发主体的相关代表共同组成。具体职能是以项目整体开发、整体竣工为前提条件，针对前海十九单元03街坊项目的总体开发方向、里程碑节点、协调框架以及费用分摊等开发主体需要率先明确并形成共识的或较为关心的工作内容进行协调沟通。业主联盟通过例会形式开展工作，参与人员主要为各开发主体的高层管理人员。业主联盟的组织结构见图1。

图1 前海十九单元03街坊项目业主联盟组织结构示意图

开发主体间虚拟统筹组织往往以开发主体间统筹协调会议(又称集体议事机制)的形式实现整体推进和利益协调，各建设主体通过共同协商做出影响建设项目进程的重要决策。图2概述了前海十九单元03街坊项目由前海控股牵头运用统筹协调会议机制的具体流程。

图2 街坊项目整体开发统筹协调会议机制的具体流程

开发主体间虚拟统筹组织的运行机制除了有统筹协调会议机制，还有合约统筹机制、关系统筹机制以及文化建设机制。其中统筹协调会议机制又可以看作是其余3种机制健康运作的重要载体。4种运行机制相辅相成，互相促进，共同服务于业主联盟这一开发主体间的虚拟统筹组织，较好地解决了开发主体间的沟通与协调问题。开发主体间虚拟统筹组织的运行机制可以用图3进行概括。

图3 开发主体间虚拟统筹组织运行机制

2.3 统筹理论方法分析

2.3.1 适用于街坊项目整体开发统筹的综合集成方法论

十九单元03街坊项目这样的复杂工程系统，单独使用基于系统原理的还原论或整体论中的任何一种，都不能实现工程要素的最佳集成，也就是不能实现工程系统的最优化，而必须将这两种方法综合起来运用才能发挥作用。这就是钱学森等科学家提出的处理开放的复杂巨系统唯一有效的方法，即从定性到定量的综合集成方法。

2.3.2 项目复杂性视角下街坊项目整体开发复杂性的识别与降解

复杂性是街坊项目整体开发模式从系统工程视角观察到的本质规律之一[5]。街坊项目整体开发要实现街坊内的各地块地下、地上空间整体开发，就更具有根植于其内核的复杂性。复杂性是一个抽象的、具有多维度的概念。为深刻理解复杂性概念，应选择复杂性分析的框架。通常来说，街坊项目整体开发工程的复杂性包含6个维度(图4)，分别是目标复杂性、组织复杂性、任务复杂性、技术复杂性、环境复杂性、信息复杂性[6]。从系统工程视角出发，对于复杂项目而言，项目成功的关键因素在于项目管理者对项目复杂性的认识和驾驭。街坊项目整体开发建设的复杂性降解需要综合集成的管理能力。综合集成管理的核心在于协调不同专业、不同主体之间的要素，以促进协同工作效率的提高。从综合集成方法论的本义出发，在发现其系统科学的本性的基础上，进一步将街坊项目整体开发模式的统筹管理纳入复杂性管理的范畴内。

图4 复杂性分析的维度与框架

2.3.3 利益相关者视角下街坊项目多主体统筹问题的解决

利益相关者视角能够促进企业管理方式的转变[7]。除了在公司治理方面，利益相关者视角也是项目管理的重要视角之一。在街坊项目整体开发建设项目中，由于涉及更多的项目开发主体以及在城市更新过程中更为复杂的外部相关利益方，利益相关者视角为街坊项目解决了多主体统筹的问题。此外，利益相关者背景下的建设单位的集成能力也为街坊模式多主体统筹提出了方法论层面的解决方案。

2.3.4 “协同-协调-协商”视角下街坊组织多维功能的界定

整体性治理视角提升了街坊项目开发组织治理的集成化水平，也表明街坊项目整体开发的组织体系需具备不同于一般工程组织的更多维度功能。同时，诸如街坊项目整体开发的复杂工程有其根植于内核的复杂性，也要求组织必须具有极强的适应能力和控制能力[8]。因此，街坊项目整体开发统筹为组织功能提出了多方面的要求。基于此理论,能够从复杂工程组织体系“协同-协调-协商”的视角出发，探究街坊项目整体开发组织的多维功能。

2.4 统筹手段分析

本文在介绍统筹重难点分析中提到整体开发模式下，项目设计统筹和管理协调难度大以及项目施工统筹及总体管理协调难度大，所以下面着重介绍本案例的设计统筹和施工统筹。

2.4.1 设计统筹

在前海十九单元03街坊项目中，设计统筹单位为了保证设计的协调性、完整性和统一性，明确了各阶段及不同设计单位的控制要点[9]。在项目的施工图阶段和方案设计阶段，设计统筹单位及时发现问题然后加以解决，将各地块的设计文件整合起来，尤其是地块之间的衔接处[10]，做到求同存异、统一设计标准、规范、深度和要求，全过程管控指导设计工作。十九单元03街坊项目的设计统筹协调机制见图5。

图5 街坊项目的设计统筹协调机制图

2.4.2 施工统筹

政府在施工阶段仍然发挥重要的统筹作用，政府通过其项目管理机构中的施工统筹部门开展施工总体策划，对建设情况进行监督检查并解决统筹协调中的重大难题。政府作为“能量”最大的建设主体，可利用政府行政审批手段把控建设节奏，推进市政配套相关建设、协调安全生产和应急管理等工作，并组织构建施工协调平台和会议机制等。对于整体开发，项目施工阶段的统筹难点在于整体工程建设问题。面对众多总承包商及分包商，需要明确他们在工程建设进度衔接中的各类接口关系，合理进行施工场地布置、交通组织设计、安全文明施工协调等，从而尽可能地减少各工程在施工过程中彼此间产生的负面影响，使现场管理井然有序，效率得到提高。

3 结语

在街坊项目整体开发模式中，由于目标的多元性以及诸多参建方，存在利益协调问题的复杂性，这就需要政府与多个企业之间协作，而且不局限于某个企业和项目团队，以免过于狭隘，因此对传统的开发模式机制亟须进行创新。在政府的主导下，整体开发模式是由代表公共利益的政府平台型企业与社会资本开发企业共同合作完成的。项目开发模式需要以需求为导向进行延伸和探索，开发主体间虚拟统筹模式与街坊项目整体开发模式的必要性密不可分。在街坊项目整体开发统筹组织的基础上，街坊项目整体开发建设亦需要重视方法层面的统筹。街坊项目的良好开发需要兼顾各主体目标，需要考虑主客体与环境的统一，需要寻求方法多样性与综合效果的一致，也就是需要从方法论层面到具体统筹方法层面自上而下地形成统筹方法框架。

符合土地价值最大化要求、提升街坊整体形象，是城市中心区域开发建设的一种创新模式。设计与施工的统筹并不是一种单纯的技术统筹行为，而是涉及使用功能、商业价值、经济效益等核心因素，技术统筹并不能完全解决问题。因此，在充分认识技术统筹重要性的前提下，不能片面地扩大设计统筹单位技术统筹的决定性作用。在街坊项目整体开发模式的统筹机制中起核心作用的仍然是政府相关职能部门和区域统筹开发单位的统筹引领，以及各开发单位间“伙伴式”的合作开发关系。