乡村振兴视角下农村生态环境法治建设思考

谢修萍

摘 要：乡村振兴战略的实施加快了我国农村改革发展的进程，农村的发展需要良好的生态环境作为支撑。目前农村生态环境保护还面临着如执法队伍落后、村民环境权益无法得到实质保障、村民法治意识淡薄等问题。良法也需善治，完善农村生态环境法治建设不仅要关注立法，还需要落实好执法、守法、司法、监督等环节。多方面完善农村生态环境法治建设，以法治建设保障乡村生态振兴工作的开展，使农民环境权益得到切实的维护。

关键词：乡村振兴;农村生态环境保护;法治建设

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.15.008

0 引言

我国农村土地面积广阔，农村生态环境是我国生态环境的重要组成部分。在我国可持续发展的进程中，农村生态发展易被忽视。相比较于城市的环境法治建设与城市居民环境权保护，我国在农村环境法治建设与农民环境权保护方面较为薄弱。2017年习近平同志在党的十九大报告中提出乡村振兴战略，生态振兴作为乡村振兴的重要部分，使建设生态宜居的农村被大众所重视。2018年我国首次将“生态文明”写入宪法，再次体现了生态文明建设在我国法治建设中的重要地位。2021年6月1日正式实施的《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》），在遵循宪法的生态文明主义下，迈出了我国农村生态环境法治建设的重要一步。

1 完善农村生态环境法治建设的意义

我国目前存在城乡二元结构的生态环境治理模式，人们常把重点聚焦在城市，对于农村生态环境的保护不受重视。自我国实现全面脱贫后，如何将全面脱贫成果与乡村振兴战略相衔接成为重要议题。与全面脱贫的基本标准不同，乡村振兴对农村发展提出了更高要求，除满足基本需求外，更要追求更高质量的农村生活与发展。生态环境作为农村赖以生存发展的基础，影响着村民的日常生活质量，也影响农村生产经营等活动的开展，对农村生态环境的治理是农村寻求振兴与发展的必然选择。

在所有的社会治理方式中，法治因其具有权威性、程序性、正当性等特点成为社会主要治理方式。2018年“生态文明”入宪，奠定了我国生态文明法治的宪法基础。近年来我国生态环境法治建设不断完善，对城市的生态环境法治建设被广泛关注，相比之下对农村的环境法治建设的研究较少。随着城市化进程的加快，人口不断从农村涌向城市，工业生产的污染则逐步转移向农村。目前农村的生态环境不容乐观，工业排放污染、农业生产污染、生活垃圾污染等问题频出。人类对农村环境的污染远超农村生态自身所能净化的水平，过去由村民依靠环境本身净化能力的思想主导的对农村环境治理方式需要淘汰，依靠法治作为农村生态环境的基础已经成为必然。完善农村生态环境法治建设不仅有利于推动农村生态治理体系和治理能力现代化，更能为乡村振兴战略的实施提供法治保障。

2 当前农村生态环境法治建设的困境

2.1 农村生态环境领域立法欠缺

目前，我国生态环境保护法律体系是以《宪法》为支撑，以《中华人民共和国环境法》为核心的一系列单行法规组成的中国特色环境保护法体系。但生态环境立法时多受“城市中心主义”影响，导致农村生态环境保护立法数量占比少、乡村生态振兴所需法律制度供给不足。虽然有如《中华人民共和国农业法》《土地管理法实施条例》等法律、法规涉及对农村生态环境保护，但是随着农村经济的快速发展，环境污染的新问题也层出不穷，如城市工业向农村转移的污染、农村旅游开发产生的污染、汽车尾气排放污染等。农村现代化的发展使农村环境保护不断产生新的领域，但是针对一些领域的专门立法还存在许多空白。2021年《乡村振兴促进法》的出台，将农村生态保护单独列章，明确了政府对农村生态保护的义务，并在其他条文中提及对农民环境权益的保护，以及对城乡生态环境的协同治理。虽然此部法律在一定程度上弥补了农村生态环境保护立法领域的空白，扭转了一贯以城市为中心的环境保护立法视角，但我国目前仍然没有一部以农村生态环境保护为中心的综合性法律。

2.2 现有法律政策执行效果不佳

我国有包含《乡村振兴促进法》《农业法》《畜牧法》在内的多部法律法规中都涉及对农村环境保护的规范，各级政府规章、政策中也有对农村环境保护的规定。有些规定、政策在落实的过程中，存在农村执法机构的不完善、执法人员的职业素质不高、农村居民配合度低等因素，使执行效果大打折扣。按照我国行政机关层级与职能的划分，乡镇机关作为最基层机关，其职能划分简单且人员数量少，并无专门的环境保护职能机构，也缺乏专业的环境保护执法人员。政府对农村环境治理呈现出被动保障的特点。执法人员对农村生态进行执法时欠缺“预防为主、保护优先”的意识，把惩戒违法行为放在第一位，出现环境污染问题后对违法个人或企业采取罚款、责令改正等刚性执法方式，此类执法方式虽能起到警示作用，却无法发挥良好的教育作用，未能使村民真正地理解法律政策的意义，激发其主观能动的去遵守法律，保护农村生态环境。而且一味地依靠事后补救去保护农村生态，也无法完全发挥法律政策的引导作用，更好地促进乡村生态振兴。

2.3 农村居民環境法治意识淡薄

随着全面脱贫的实现，农村居民的物质生活得到实质性的改善，但有些落后的思想观念与生活习惯还未扭转。当前农村的常住人口主要由中、老年人与儿童组成，此类居民受思想观念、受教育程度、学习能力的限制，对法律制度的认知程度低、对环境权益保护的积极性低、在生态环境方面自治意识不强。虽然已针对农村开展普法工作，但在日常生活生产中，农村居民的环境保护法制遵守情况与环境权益维护现状并不理想。有村民为了个人利益，无视法律，损害环境保护资源，甚至有村干部未能正确认识农村生态环境资源的重要性，以环境利益为代价换取短期的经济利益，放任村内企业违法排污。除了不能正确认识到实施侵害生态环境的行为造成的危害后果外，当自身合法的环境权益受到侵害时，部分村民也缺乏以法律捍卫自身权益的意识与能力，更有部分村民甚至意识不到自身环境权益正在受到侵害。农村居民对生态环境法治的意识淡薄在一定程度上给涉及农村生态环境保护的法律、法规以及地方政策的实施带来阻力。

3 农村生态法环境治理建设的经验考察

3.1 国内实践启示

3.1.1 重视基层自治组织的作用

我国农村的自主治理有着深厚的历史底蕴与社会基础。我国《宪法》中明确了村民委员会作为基层群众性自治组织的地位。基层治理作为法治建设的组成部分，在推进环境治理中发挥重要作用。被评为省级美丽乡村示范村的永春县吾江村，在推进生态环境治理中，村里的基层自治组织发挥了关键作用。吾江村的书记黄秀萍在建设“美丽乡村”的过程中，深刻地认识到农村生态环境治理的重要性。在她的提议下，村两委和村民代表对村内吾江溪河道的污染问题进行商议，将吾江溪河道整治纳入重点脱贫攻坚项目。在吾江溪流域治理的过程中，黄秀萍积极协商，说服村党支部书记与村两委发挥带头作用，在实施触及到村民个人利益的整治措施时，率先响应号召，以身作则配合整治措施的进行。此外，村两委和村党支部书记积极发动村中党员与“老人协会”的理事加入宣传工作，挨家挨户上门普法，宣传农村生态环境治理后的益处，使整治项目得到村民们的认同与参与。在村两委与村党支部书记的带动下，吾江村村民对村里的生态环境治理拧成一股麻绳，共同努力使吾江村成为风景宜人的美丽乡村。

3.1.2 重视村规民约的制定与落实

村规民约广泛存在于我国农村长期的生产生活实践之中，是我国现代乡村社会治理及乡村社会秩序维护的重要手段。浙江省贺田村自2008年开展生态环境治理工作来，取得一系列优秀成果，其治理工作的成功离不开普遍认同的村规民约和多层级低成本的监督体系。贺田村充分意识到村规民约在基层自治中的重要地位，在推进生态环境治理中，对村规民约进行大量修改，明确村内环境保护的可为与不可为。通过村两委草拟、村民代表大会与党员大会讨论、进行公示等合法程序使村规民约力求民主，在修改的过程中形成广泛的村民共识。为落实好村规民约与其他生态治理的相关制度，村里设置了多层级的监督体系，将监督的权利落实到户，形成由村级层面的全局监督、责任区的部分监督、保洁员的日常监督、农户间的相互监督组成的层级清晰、成本较低的监督体系。通过科学环保的村规民约与多层级的监督体系，使村民环保观念得到转变，促使村民参与生态环境保护行动。

3.2 借鉴国外经验对农村生态环境的立法经验

3.2.1 制定专门领域的农村环境立法

发达国家的环境法制建设起步较早，对农村环境立法问题也较早得到重视。将生态环境保护作为基本国策的德国，为此制定了多部环保法规。在欧盟政策的影响下，德国注重对农村生态环境保护、有机农业生产、农村发展等方面的衔接，以此为指引，制定了大量的专门领域的法规，如《生态农业法》《肥料使用法》《土地整理法》等，形成了对农业生产与农村生态环境保护相融合的、一系列的法律规范和激励政策，确立了德国农村生态环境保护的底线。在生态法治的建设上，德国的环境保护法治坚持实行“城乡一体化”标准。在生态环境的治理中，城市与农村的生态环境管理措施一致，标准相当，对应内容相近。几乎无差别的城市与农村生态环境立法与治理标准，构成了完整的德国生态环境法治体系。无独有偶，属于发达国家的韩国在享受“新村运动”带来的农业经济快速发展成果时，也面临大量的农村环境问题。为此韩国进行专门立法，颁布了《环境农业培育法》，并出台了相关农业生产的环保政策，为韩国农村生态环境保护提供保障。

3.2.2 增加农村环境保护方面的条款

除了制定专门的农村环境立法，也有许多国家在对农村的生态环境治理时，选择在原有的法律中增加农村生态环境保护方面的条款，美国就是其中之一。自1972年《农村发展法》出台后，美国开启了农村政策制度化的时代。较为完备的生态环境保护立法与农村发展法律政策，给美国的农村发展与农村生态环境一定的法律保障。在处理专门的农村污染问题上，美国选择在相同领域的法律中加入特别条款和内容来应对，如对农村用水污染上，在《清洁水法案》中加入特别条款予以整治。作为现代化农业发展大国，美国政府非常重视乡村的生态环境保护，在农村发展上坚持走可持续的路线。美国在修订《农业法》时，专门增加了可持续农业与农村生态环境保护的相关内容。除此之外，美国还在出台的一系列法律政策中，如《气候变化政策》《低碳经济法案》《自然资源保护和恢复法》《荒地和景观河流法》等，不同程度的涉及农村环境保护的内容，为农村生态环境保护提供立法保障。

4 完善我国农村生态环境法治建设的建议

4.1 完善农村生态环境保护立法

完善农村生态环境保护的法治建设，要建设完备的法律规范体系。首先在立法过程中需转变“以城市为中心”的立法意识，坚持“城乡一体化”。对完善农村生态环境保护立法工作具体可从以下两方面进行。

一是完善地方性农村生态环境保护法制建设。

我国地理环境组成复杂，不同地区的农村之间的生态环境的现状、治理手段、治理要求和治理难点不同。面对复杂多样的农村生态环境治理需求，需发挥地方法制建設对社会主义法制建设的完善作用，坚持以宪法为指导，在不违反上位法的前提条件下，发挥地方人大及其常委会的能动性，因地制宜，制定更符合当地现实需要、更易推广实践的法规政策，完善地方法制建设。

二是制定专门的农村生态环境保护法。

随着乡村振兴战略的不断推进，农村经济与社会的发展将坐上快班车，高质量的发展离不开完备的法律体系保驾护航。为有针对性地改善我国当前农村生活环境问题，更好地维护农村可持续发展，制定一部以农村生态环境保护为核心的法律势在必行。

4.2 推进农村生态环境保护法治实施

完善农村生态环境保护的法治建设，要建设高效的法治实施体系。

首先要明确生态环境执法的权责分配，将环境执法的责任落实到乡镇政府中具体的岗位、个人。并加强对相关执法人员的素质培训，制定相应的培训、考核方案，提升其法律意识素养与执法专业技能。

其次要发挥基层组织的自治作用，根据村内实际情况修订符合法律政策且能取得村民普遍共识的村规民约，制定落实村规民约的配套制度，发挥村两委的带头作用，引导村民共同参与村中环境保护事务。

再次要丰富环境普法的形式，让环保法治教育走进幼、小、中学课堂，从小培养村民环境法治意识。还可邀请环境保护专家联同村中有影响力的老人合作普法，由专家向村民普法，讲授农村生产生活中的环保习惯，再由村中部分老人带头影响其他老人转变传统观念与生活习惯，针对不同年龄层次、不同文化水平的人群進行深度科学普法。此外要完善村内法律服务岗位，由政府牵头与当地律协开展合作，为村中法律服务事务提供帮扶，使村民的环境权益受到损害时，能及时、便利地获得咨询与帮助的机会，维护村民的环境权益，也进一步保障农村生态环境保护法治的实施。

4.3 健全多层级低成本的监督体系

完善农村生态环境保护的法治建设，离不开党和人民的监督。基于目前农村老龄化的大趋势，在构建监督体系的过程中，可从积极老龄化的视角出发，发动村中留守老人参与到生态环境保护的社会监督体系中。具体由乡镇政府把控法治实施过程的全局监督，由各村两委、村民代表、党员代表等负责好相应的区域监督，如根据村规民约的内容制定详细的评分机制，对区域内村民的日常生活行为监督、农业生产行为监督、农村工业生产行为的监督，根据综合考量对每户每厂进行环保评分等。同时可根据村中财政情况，考虑给予村民自治组织部分资金帮扶，寻找留守老人、部分经济困难农民负责小区域的集中回收垃圾工作与环境保护监督工作，利用其熟悉农村环境、空闲时间较多、活动范围固定等优势，适量让其参与到农村生态保护的过程中，并支付一定报酬。此外，还可制定奖励与惩戒制度，如对村内生态环境保护工作提出建议或意见有奖，对举报违法行为的村民进行奖励，对被举报者实施一定惩戒行为等，通过制度激发邻里间的相互监督的积极性。

参考文献

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