基于财政分权下地方政府竞争对环境污染的影响

陈颂东，李孟远

(河南财经政法大学 财政税务学院，河南 郑州 450000)

1994年实行分税制改革以来，地方政府获得了更多的财政自主权，这一规制提高了地方经济发展的主动性，地方政府可以因地制宜地做他们亟待解决的难题.但是,在地方政府集中精力追逐地方经济提升的同时，随之而来的亦有和其对应的环境污染难题，例如，废气污染、水污染、废物污染、噪声污染等等，因此地方政府财政分权度的增加会使自然环境遭到恶化。

从《中国生态环境状况公报》(2019)可以看出，即使中国环保向好发展，但是在全国地级及地级以上的城市里，仅有不到一半的城市环保措施达到标准，环境保护和经济提升之间的不协调性依旧相互伴随着。政府在环保方面做了很多投入，可是源于环保支出高投入低回报的特性，加上现有的晋升激励规制，使得地方政府通常首先考虑地方国民生产总值的稳定甚至提高，关于环保方面就可能会无暇顾及而使环境恶化。有时，为了追逐地方生产总值的提高，有些地方政府在招商引资时甚至会降低企业对环保水平的约束，而这恰恰表明地方政府竞争同环境质量的正向作用遭到财政分权的约束，即为了经济发展而放弃环境保护。

一、文献综述

1.财政分权同环境污染的联系。张克中等探究表明财政分权和碳排放的统计结果相关性为正，表明财政分权度提升会令碳排放的速度增加从而致使环境向坏发展[1]；闰文娟等探究表明中国模式下的财政分权和环境治理实证结果相关性为负[2]；刘建民等探究阐释了财政分权度的升高会令环境遭受恶化[3]；郑洁等探究表明财政分权度整体上令环境遭受更多的污染[4]；马海涛等探究表明财政分权度和大气污染治理统计相关性为负[5]，说明财政分权度的增加会令环境产生更大程度的恶化；李强探究表明财政分权会对中国环境造成更大程度的污染，对中国生态环境向好发展没有益处[6]。

2.地方政府竞争同环境污染之间的联系。邓玉萍等探究表明地方政府纯粹地追逐地方生产总值的提高将使环境遭到恶化[7]；王娟等探究表明地方政府现存的税收竞争激励政策会致使地方政府对环境污染的监管缺位[8]；李正升等探究表明中国财政分权后中央对地方的财政支出有挤出效应，尤其有挤出地方政府环境保护支出的倾向，而且政府部门中环境保护支出和其他支出具有竞争行为[9]；张彩云等表明地方政府竞争对环境约束的统计结果呈负相关，但伴随着经济发展水平的增长，地方政府竞争也会呈现出对环境保护有利的一面[10]。

3.财政分权、地方政府竞争和环境污染之间的联系。吴勋等探究表明中国模式下的财政分权会增加雾霾等大气污染，但是雾霾等大气污染会受到地方政府竞争的一些制约[11]；丁鹏程等探究表明财政分权会令环境污染更严重，但是环保支出与地方政府竞争或者一连串的地方政府行为会使环境质量向好发展，而财政分权的加入又会进一步抑制地方政府行为对环境保护的正向效应[12]；吴俊培等探究表明地方政府当前存在的晋升激励规制会使财政分权对环境污染的负面影响加剧[13]；和立道等探究表明现存的中国模式下的财政分权对地方政府环境保护支出比例的提高有正面作用，从而使环境质量向好发展，但有时地方政府出于对“政绩”的思量，会对环境保护支出效率具有一些影响[14]；陆凤芝等探究表明财政分权度的提高对环境优良率的改良有相当程度的正面作用，但地方政府竞争使生态环境污染更加严重，而二者的共同作用却能够使生态环境污染明显下降[15]。

总而言之，以上研究关于财政分权和环境污染的因变量多为碳排放、大气污染、SO2、废水、废气、固体废物，自变量多为财政分权度，大体上都用地方财政收入或者财政支出除以中央和地方的财政收入或支出之和。而关于地方政府竞争和环境污染，解释变量地方政府竞争常常用外商直接投资除以地方国民生产总值来表示。最后，财政分权和地方政府竞争的交互项与环境污染之间的联系，文献中大多用计量方法直接得出，是非常简单有效的办法。相关文献亦有一些不足，如有些文献在探究解释变量对环境污染的影响时，不能更为精确地针对是哪一种污染源，而本文则重点倾向于探究工业SO2和废水排放总量这两种污染源，对污染源的精细探究更能提升污染治理投资效率。财政分权度的计算，文献中大多用地方财政支出或者收入除以中央和地方财政收入或者支出之和，本文用人均地方财政收入或者支出比上人均地方财政支出同人均中央财政支出之和，这样可以避免人口对结果带来的影响。另外，地方政府竞争时引用外商投资，一些文献没有将美元按照对应年份的汇率进行转化，而是按文献发出年份的汇率统一计算，这样统计上的结果可能会有失偏颇，造成不必要的误差。而本文按对应年份转化，尽可能减少误差。

在借鉴以上有关资料的基础上，环境污染水平(env1,2)用工业SO2排放量和废水排放总量依次权衡，增加结果可靠性。利用2007-2018年中国31个省级行政区域(除去港澳台的数据)的省级面板统计数据完成模型，且根据有关的政策建议为中国的环境污染治理建言献策。

二、财政分权与政府竞争的理论基础

环境污染治理是公共品，并且是不能带来直接经济效益的产品。在晋升激励规制下，越是能带来国民收入增长的公共物品，政府越会将其作为首要建设目标(给地方带来直接效益的公共产品)。并且，官员对经济效益高的公共品喜爱更甚，而排斥经济效益低的公共品如环保方面的支出，从而造成环境污染的恶化。

政治锦标赛理论显示，中央政府将地方国民收入是否上升当成考察地方政府官员的关键标准，因此，地方官员由于渴望取得仕途上的进步，大力促进地方国民收入的提升。部分学者认为，地方官员为了尽快实现升迁，无所不用其极地促进地方经济的高速发展，通过大量引入外企入驻为手段实现;并且为了使更多的企业入驻，他们甚至会对企业各方面指标的要求降低，从而导致其所管辖区域的环境恶化，进而出现“竞争到底”的现象。还有部分学者表明，地方政府考虑到生态环境的影响，通过增加当地环境污染治理的投入，吸引更多外商的投资，这样就可以令地方经济更快提升，造成所谓的“竞争到顶”现象。

财政分权理论起源于欧美国家，以蒂伯特(Tiebout)的“以足投票”理论为代表，他曾于《地方支出的纯粹理论》阐述了“以足投票”的观点理论。其中的观点是：人们之所以希望待在地方政府所管辖的地区，是因为该地区能令自己的福利达到帕累托最优。人们受到当地政府的管制，是出于政府的服务与税收满足自己帕累托最优的考虑，在这样的地域工作和生活，进行一系列的安排。同中央政府比较，本地居民认为地方政府更加亲近民众，并且在一个地域里，居民有权利对各种类型的公共品服务进行比较。以马斯格雷夫(Musgrave)和欧茨(Oates)为代表的传统财政分权理论阐述，“公共服务这一职责应当尽最大限度地下放到可以令成本和利益的内部化最小的地理区域里”。此定理为着重阐述政府间分权的财政联邦制提供了扎实的理论根源。本钱与获益(或益处)的内部化，是指一些公共产品的获益范围和本金(税收)摊派都限制到一个地区里面,其他地区并不能从里头受益,并且不代替摊派本金。事实上，地方政府更熟悉其管辖区域居民的需求与喜好，地方政府供给公共产品会让地方居民更舒适，因此，环境质量随着财政分权度增加而有所改善。相反，过去的财政分权理论包含一连串的假定，内容的先决条件就是政府是大公无私，舍己为人的。以钱颖一和罗兰(Roland)、温格斯特(B.Wein-gast)与怀尔德森(D.E.Wildasin)为代表的新一代财政理论订正了这一理论猜想，在财政分权理论中加入体制设计与体制相容学说，否定政府大公无私、舍己为人这一先决条件，判断政府官员将会重视自我获益，一旦缺乏规制，官员们就会极力想方设法在政治决定当中寻租。中国在新一代财政理论下，有效地探究财政分权与地方政府竞争和环境污染之间的联系，并为此“提供中国对策，找到中国方案”是我们愿意看到的。

环境库兹涅次曲线是在库兹涅次曲线的基础上，探究人均国民收入水平与环境污染水平的关系。环境库兹涅次曲线呈“U”型，意思是伴随人均国民收入水平的提高，环境污染水平由轻到重，在抵达某一拐点(或临界点)后，又由重变轻。孙玉栋等人探究表明中国经济已通过拐点，说明经济发展程度的提高会令环境质量向好发展[12]。

三、实证研究

(一)变量选择

1.被解释变量

环境污染水平(env)。通常使用固体废物、废气、废水及粉烟尘排放量等指标衡量环境污染。参考以前一些学者的经验，本文采取工业SO2排放量和废水排放总量来权衡环境的污染水平，用来完善实证结果的切实度;同时仿照胡东滨和蔡洪鹏对被解释变量的数据进行人均化处理，以此防止因各地区人口规模差别导致实证结果出现差错[16]。

2.解释变量

(1)地方政府竞争(fdi):鉴于晋升激励机制对地方政府存在激励，地方政府为提升地方国民收入水平，把吸引外企入驻这一模式作为主要竞争方式。运用相应年份的平均汇率乘外企投资额，得到结果，然后用折合后的人民币总额除以地方国民收入以排除价格要素的干扰得到结果。(2)财政分权度(fisd1):借鉴吴勋对财政分权度的算法，即地方人均预算内财政支出(Per capita budgetary expenditure)/[地方人均预算内财政支出(Per capita budgetary expenditure)+全国人均预算内财政支出(Per capita budgetary expenditure nationwide)][12]，与财政支出或收入的总量比较来说，运用人均化处置可防止人口数量对权衡目标的效用。为提升数据的准确性，再从财政收入方面(fisd2)来进行稳健性检验。(3)环境保护支出(pro):可直接反映为政府对环保的投入。

3.控制变量

控制变量选择经济发展水平、工业化水平及人口数量等指标。(1)经济发展水平(gdp):通常各省份的经济发展程度使用地方国内生产总值来说明，因此本文采用地方人均国内生产总值表明经济发展水平;(2)工业化水平(ind):生态环境受第二产业影响最大，所以工业化水平用地方第二产业产值/地方国内生产总值来权衡;(3)人口规模(pop):运用各省年末常住人口数量说明人口规模水平。具体如表1所示。

表1 变量类型、变量名、符号及含义

(二)数据来源与描述性统计

本文数据取自《中国统计年鉴》(2007-2018)、《2019中国生态环境状况公报》，有关变量的描述性统计如表2所示。

表2 描述性统计

(三)模型设定与实证结果分析

1.模型设定

对所有变量取对数化处理，最终模型构建如下:

lnenv1mn=σ0+σ1lnfisdmn

+σ2lnXmn+fn+um+ωmn(1)

lnenv2mn=ρ0+ρ1lnfisdmn+ρ2lnWmn

+ρ3lnXmn+fn+um+ωmn(2)

式中:env(1,2)mn意为m省的第n年环境污染水平(被解释变量);fisdmn意为m省的第n年财政分权度(解释变量);fdimn为m省第n年的地方政府竞争指数，promn为m省第n年地方政府环保支出，X为控制变量;回归系数与随机扰动项为σ，ρ，ω;个体和时间异质性的截距项为um，fn;地方政府竞争同环保支出和财政分权交互项等用Wmn表示。

2.实证结果分析

在以上前提下，运用固定效应模型，用以下6个模型概括所有情况。

模型1：lnenv1mn=σ0+σ1lnfisdmn

+σ2lnXmn+fn+um+ωmn

模型2：lnenv1mn=ρ0+ρ1lnfisdmn

+ρ2ln(fisdmn×fdimn)+ρ3lnXmn

+fn+um+ωmn

模型3：lnenv1mn=ρ0+ρ1lnfisdmn

+ρ2ln(fisdmn×promn)+ρ3lnXmn

+fn+um+ωmn

模型4：lnenv2mn=σ0+σ1lnfisdmn

+σ2lnXmn+fn+um+ωmn

模型5：lnenv2mn=ρ0+ρ1lnfisdmn+

ρ2l(fisdmn×fdimn)+ρ3lnXmn

+fn+um+ωmn

模型6：lnenv2mn=ρ0+ρ1lnfisdmn

+ρ2ln(fisdmn×promn)+ρ3lnXmn

+fn+um+ωmn

模型1、2、3中的envmn是用工业SO2排放量权衡环境污染水平，模型4、5、6用废水排放总量权衡环境污染水平;模型1与模型4阐释了财政分权同废水废气排放量的直接作用;模型2与模型5阐释了财政分权同地方政府竞争与两者交互项和废水废气排放量之间的影响;模型3与模型6阐释了财政分权同环境保护支出与两者交互项和废水废气排放量之间的作用。模型统计结果如表3所示。

表3 实证模型结果

从表3可以看出，所有统计结果中hausmans结果P值全都小于0.05，拒绝随机效应模型，使用固定效应模型。模型1与模型4实证探究财政分权(解释变量fisd1)与环境污染(被解释变量env1,2)二者的直接关系，通过表3可以得出无论是使用工业SO2排放量还是废水排放总量表述环境污染水平(被解释变量env1,2)，财政分权和环境污染水平之间的作用都是正相关的，而且模型2、3、5、6四者都表现的是正相关，阐明财政分权度提升使环境污染水平更糟糕。这是因为当财政分权度连续升高时，地方政府所获得的权利与应担负的责任也会对应增多。那么在政府竞争的激励下，地方政府会更加重视地方国民收入水平，为引入越来越多的外企入驻提高地方国民生产总值，而忽略对环保问题的关注，加剧环境污染。模型2和模型5验证财政分权(fisd1)同地方政府竞争(fdi)和两者交互项(fisd1×fdi)和环境污染水平(env1,2)之间的联系，根据表3中实证结果可知，环境保护支出(pro)与环境污染水平(env1,2)呈现负相关，表明地方政府环境保护支出对环境向好发展带来正向作用，而且统计年鉴数据显示地方政府环境保护支出逐年增加，这一做法带来正面效应。同时，财政分权与环境保护支出两者交互项与环境污染程度的回归系数为负，但稳健标准误差较低，说明在财政分权的条件下地方政府环保支出没能达到预期。财政分权度持续增高会使得地方政府获得更多的自主权，对地方政府有财政上的驱策，而地方国民收入的增加同时会带动地方财政收支的提升(正面影响)，环保支出也会随之增加，但受到财政分权(负面影响)的影响，又有地方政府相互竞争(负面影响)，则地方政府财政支出就会多用于能够在短期内提升当地国民收入水平的项目。不过，通过数据可以看到，政府在加大对环境污染治理的重视方面，相比以前好了很多。

根据实证检验分析，人口规模(pop)与环境污染程度(env1,2)回归系数为负，表明地方人口逐步增加时，公众的环保意识也在不断上升，“绿水青山就是金山银山”这一理念已然深入人心；根据环境库兹涅茨理论推出，中国发展或许已经处于临界点之后的横坐标上，经济发展水平提高到峰值以后，会使得环境质量随经济的增加而向好发展；而工业化水平同环境污染水平相关性为负，虽然地方工业的大力发展是提升国民收入水平的关键因素，但其对环境的污染同样不容忽视。

(四)稳健性检验

为印证实证结果，用财政收入分权(fisd2)进行稳健性检验，实证结果如表4所示。

根据表4稳健性检验结果，财政分权(fisd2)和废水废气排放量(env1,2)统计结果为正相关，地方政府竞争(fdi)和废水废气排放量(env1,2)统计结果呈负相关，而财政分权和地方政府竞争交互项(fisd2×fdi)同废水废气排放量(env1,2)呈正相关。环境保护支出(pro)和废水废气排放量(env1,2)回归系数为负，呈负相关关系;财政分权与环境保护支出两者交互项(fisd2×pro)与废水废气排放量(env1,2)回归系数为负，但不显著。相关结果与第一次实证结论所差无几。综上所述，验证结果具有稳健性。

表4 稳健性检验

四、结论与启示

(一)结论

本文运用固定效应模型对财政分权同地方政府竞争和环境污染之间相关的内在逻辑进行实证检验，结论表明:

财政分权和环境污染相关性为正。财政分权无论是用支出说明还是用收入描述，它和环境污染水平统计结果相关性为正，结论为财政分权度的提升会恶化生态环境的质量。财政分权这一规制使地方政府更注重地方经济发展，而对环境治理的投入不足，从而进一步使环境恶化。

环境保护支出和财政分权与环境保护支出两者的交互项(fisd1，2×pro)同废水废气排放量(env1,2)的相关性均为负，但从t统计量看，稳健性较低，即地方政府投入的环保支出对环境的改良有成果但与预期相差较大，究其原因，在财政分权制度中，财政分权对环境的恶化与环境保护支出等政府行为对环境的正向效应相互抵消。财政分权下的官员晋升、地方国民生产总值为主要指标等导向问题没有根本转变，地方政府环境治理虽有投资，但问题没有有效解决。

地方政府竞争和废水废气排放量的回归结果呈负相关，但财政分权和地方政府竞争两者交互项(fisd1，2×fdi)同废水废气排放量(env1,2)相关性为正。近些年，生态文明建设作为地方政府考核的重要指标，政府在发展地方经济时对生态保护更加重视。外商在选择投资所在地时亦会考察所在地的环境质量，同时外商的环境治理与节能减排经验也能为所在地政府提供借鉴。

(二)启示

第一，财政分权制度亟待改良。由于环保具有公共产品的鲜明特性，各地区的环保支出与地方国民收入水平有差异，这就要求地方政府要理论联系实际，制定地方环境治理相关政策。环保在中央、地方的分配上都有责任，而在目前的财政分权制度中，仍存在地方政府责任部门模糊、事权和财权无法协调等问题，因此财权和事权如何协调，责任如何分配，地方与中央政府还需划分清楚。

第二，招商引资规范化。外商入驻时，地方政府除了考虑提升当地国民收入外还应考察外商企业的相关环保措施完善度。在外商入驻时，把控高污染、高耗能的企业，首先要引入有排污治理、优化能源等高新技术的外商，同时激励当地企业向这些外商学习并改良地方规模以上企业存在的问题。高调宣扬“低碳环保”概念，真正为打赢蓝天保卫战贡献力量。

第三，规模以上产业链质量完善。数据表明，许多地方的第二产业是当地国民收入的中流砥柱，而地方环境污染的成分也主要来自第二产业的废水、废气、废物。模型数据证明各省份第二产业的壮大使环境污染加剧，因此应在高能耗企业中引入相关先进技术，对工业三废的运送、排放也要达到环保标准，治理、管理都要规范化。

第四，晋升激励机制亟待优化。现有的地方政府官员考核项目主要与当地国民收入密切挂钩，所在地的地方国民收入情况是官员升迁的重要指标，因此应转变少量审核指标为全方位、多面体指标审核的观念，更有终身责任制作为保障，让官员落实相关政策时更加谨慎，指标值里更应添加废水、废气、废物等排放标准及PM2.5等重要指标落实情况，切实增强地方政府官员节能环保的意识。