河南省脱贫攻坚成果与推进乡村振兴战略的政策建议

范璐琪，刘素姣

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475000)

2021年2月5日，全国脱贫攻坚总结表彰大会上，习近平总书记指出：“经过全党全国各民族的共同努力奋斗，在中国共产党成立一百周年的重要时刻，中国在战胜贫困方面取得了全面胜利。按照现行标准，农村贫困人口实现脱贫9899万人，贫困县摘帽832个，贫困村出列12.8万个，全面解决区域贫困问题，消除绝对贫困的艰巨任务已经完成，创造了又一个了不起的人类奇迹。这是中国共产党率领全国人民取得的又一项彪炳史册的胜利！”[1]“胜者非其难也，持之者其难也”，只有切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴有效衔接的各项工作，才能稳固好脱贫基础，使脱贫成效可持续。取得脱贫攻坚胜利后，我国“三农”的工作重心向全面推进乡村振兴战略上转移，“十四五”规划也指出，要将巩固拓展脱贫攻坚成果的体制及政策体系渐化为实施乡村振兴的政策体制体系，要准确把握好“巩固”“拓展”和“衔接”的政策内涵[2]。2021年2月，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》对当下发展的新阶段优先发展农业农村、全面推进乡村振兴做出总体部署，为今后时期的“三农”工作指明了方向[3]。

河南省作为脱贫攻坚和全面推进乡村振兴的主战场之一，深入贯彻落实习总书记关于扶贫工作的重要讲话精神，带领全省人民顽强奋斗，最终取得了脱贫攻坚战的全面胜利。718.6万建档立卡贫困人口全部脱贫，9536个贫困村全部出列，53个贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困，向党和人民交出了一份满意的答卷[4]。虽然河南省已经消灭了区域整体贫困，但仍旧应该注意巩固脱贫成果防止局部返贫现象发生，要抓好减少相对贫困人口这一关键，做好巩固脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴的有效衔接。

一、河南脱贫攻坚的主要做法

(一)构建扶贫完善的责任体系

在脱贫攻坚进程中，为了能够确保全面小康不落下一个人，坚决打赢脱贫攻坚战，河南省紧密结合实际，积极探索，除了切实落实了“两不愁三保障”的目标，更构建了一套完善的扶贫责任体系，做到了“精准帮扶”“精准识别”以及“过程精准”。为此，河南省成立了脱贫攻坚领导小组，由省委书记担任第一组长、省长担任组长，并签下了定要实现脱贫攻坚这一目标的军令状，开始有计划、有重点、系统地逐步推进脱贫攻坚工作。由37名省级领导干部联系38个国定贫困县；15个省级部门联系15个省定贫困县脱贫攻坚；省级机关中直接选派53名优秀干部临时挂职到53个贫困县去负责脱贫攻坚工作；乡镇中由1名副书记专门负责脱贫攻坚工作，确定专职的脱贫攻坚人员，壮大基层一线脱贫攻坚力量[5]。同时，选派1.2万名总书记成员进驻那些全省中党组织薄弱、建档立卡的村，真正做到每个贫困村都有精准对应的帮扶工作队，每个贫困户都有精准对应帮扶的责任人。这一做法明确了帮扶对象，也使得扶困人口精准度大大提升，同时，帮扶人员的“一对一”扶贫也为后期的扶贫考核工作提供了极大的便利，有效防止了脱贫攻坚战中“两张皮”现象的发生。

(二)坚持“转、扶、搬、保、救”五大途径，打好脱贫攻坚组合拳

2015年，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上提出，要依据贫困地区和当地贫困人口的具体情况，实施“五个一批”工程。河南省委、省政府将习近平总书记的原则要求融入河南脱贫攻坚工作，提出了“脱贫攻坚战，要打好组合拳”，要坚持“转、扶、搬、保、救”五大途径。在转移就业方面，为了帮助贫困居民解决就业难题，河南省委、省政府积极探索贫困劳动力转移就业的新模式，创新建立了扶贫车间增收模式，通过政策扶持优惠吸引企业到贫困村进行投资，并将扶贫车间设置在村子周围，实现了将就业岗位送到贫困村民家门口，做到了就近就业。这一做法有效地解决了河南农村留守妇、儿、老孤寡无人照料的问题，也让村民实现顾家、务农和打工三不误。同时，河南省实施的“凤还巢”工程，通过设立专项资金鼓励农民返乡建立“扶贫车间”，激发当地脱贫的内生动力。

在产业扶持方面，积极发展河南优势特色产业，鼓励向绿色食品业转型升级，支持贫困地区依托当地实际发展优势特色产业[6]。同时，河南省委省政府不断推进农村一二三产业融合，培育以农业产品为主导的融合发展模式，推广“卢氏模式”，健全产业链条，从而促进农产品价值链增值，有效提升贫困地区优势特色农产品的竞争力，建立起“叫得响、过得硬、有影响力”的农业自主品牌[7]。

在异地搬迁方面，河南省依据“靠县城、靠园区、靠乡镇、靠乡村旅游点”的“四靠”原则，开展产业扶贫“五个一”、公共服务“五个有”、美好生活“五个新”，真正做到了从“搬得出”到“稳得住”的转变。贫困群众走出了“穷窝”，住进了新房，通过就业、产业后续措施，保障了异地搬迁群众的生计，拔掉了“穷根”，过上了幸福新生活。

在社会保障和特殊救助方面，对农村部分贫困人口和完全或部分丧失劳动力的人口，由社会保障进行兜底，同时加强对特殊人群的社会救助力度，完善医疗保障体系，高度重视革命老区的脱贫救助力度。

(三)创建扶贫扶志路径

扶贫不仅要让贫困群众摆脱物质贫困，更要从精神贫困中“站起来”，激发脱贫攻坚内生动力。为了消除扶贫过程中部分贫困群众产生的“坐等靠要”思想，河南省创新提出了“红黄蓝”研判观摩制度：对于那些有劳动能力但拒绝就业的贫困户采取红色预警，对尚未脱贫或存在返贫风险的贫困户实行黄色预警督促，而对那些稳定脱贫的脱贫户采取蓝色追踪，通过这一靶向管理，真正做到了有效提升脱贫攻坚成效。同时，各地树立脱贫典范，开展脱贫表彰大会及先进人物评选活动，鼓励群众依靠自己劳动实现脱贫，依靠自己的努力改变命运，进一步激发贫困户脱贫致富的干劲。

二、河南农村居民按收入分组的收入和消费增长情况

脱贫攻坚的核心是增加贫困户收入。表1列出了2014年至2019年河南省农村居民按收入五等份分组的人均可支配收入，而低收入户这一栏也代表了河南最底层贫困人口收入状况。2014年是河南省人民政府第一次印发有关贫困地区的群众脱贫工程规划的通知，开展扶贫工作，当时河南农村低收入户人均可支配收入为3877元。到了2015年，河南农村低收入户人均可支配收入涨至3899元，增长幅度微乎其微。这也说明了虽然河南省的群众脱贫工程开展取得了一定成就，但是扶贫效果不明显，脱贫进程缓慢。2015年，中共中央政治局通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，到了2019年，河南农村低收入户人均可支配收入涨至5925元，年增长率达到了8.85%。可以看出，党的领导是决战脱贫攻坚的“定盘星”。同时，构建起责任清晰的“中央统筹、省市负责、市县抓落实”责任体系为打赢脱贫攻坚战提供了制度保障；而构建全国上下一盘棋的脱贫攻坚体系也为脱贫攻坚提供了资源和力量保障。相对于其他四类的收入户的人均可支配收入在这6年都基本呈现出稳定的上升趋势，低收入户收入虽然整体上涨，但在2016年上涨到4239元后，于2017年下降至4022元。这也跟低收入户群体收入不稳定相关，但更多地反映了河南扶贫工作依旧艰巨，脱贫后再次返贫的现象时有发生，如何巩固脱贫成果防止返贫之路依旧任重道远。2018年，河南制定了《河南省农业产业扶贫三年行动计划(2018-2020)》，大力开展产业扶贫，同时，《河南省扶贫开发条例》也于2018年1月1日开始施行，重点审计扶贫等民生资金和项目。这一系列措施的开展，使河南的扶贫工作得到了质的提升，呈现出良好的扶贫效果。

表1 河南省农村居民按收入五等份分组的人均可支配收入

实际脱贫效果除了要看居民的收入水平之外，更要注重人们的生活状况，这一点可以在人均消费支出中得到很好的体现。表2列出了2014年至2019年河南省农村居民按收入五等份分组的人均消费支出。从表2可以看出,河南省农村低收入户的人均消费支出从2014年的5117元涨至2019年的8554元，年均增长10.84%，明显高于人均可支配收入，说明贫困群体的生活质量有了很大的改善。且河南省农村低收入户居民的人均消费支出从2014年到2019年整体呈均匀上涨趋势，即使在2017年收入明显下降，也未受到太大影响。

表 2 河南省农村居民按收入五等份分组的人均消费支出

总的来说，河南脱贫攻坚取得了丰硕成果，贫困群众的收入水平也不断提高，生活质量也有了质的飞跃。这和河南省深入贯彻落实习总书记扶贫重要论述、坚持精准扶贫的基本方针、聚焦精准发力的做法是分不开的。

三、河南农村居民贫困初探

虽然绝对贫困问题已经得到了解决，但是随之愈加严重的相对贫困问题也迫在眉睫。河南省虽然实现了全省的全面脱贫，但是近几年相对贫困却持续扩大。表1和表3分别列出了河南省和全国农村居民按收入五等份分组的人均可支配收入。河南省人均可支配收入年均增长率分别为8.85%、8.54%、8.53%、8.42%和7.78%，除低收入户和高收入户外均高于全国相应分组的年均增长率。而高收入户即使和低收入户一样低于全国对应分组的年均增长率，由于其原始收入财富基数大，仍旧使得两者群体之间收入差距在不断扩大，相对贫困问题日益凸显。

表3 全国农村居民按收入五等份分组的人均可支配收入

低收入户收入水平的低增长和高收入户收入水平的高增长直接导致了两个群体间收入差距的不断扩大，这也在一定程度上反映了相对贫困的大小。从图1可以看到，河南省农村居民高收入户和低收入户的人均可支配收入虽然一直低于全国水平，但是从2017年有了明显的增长，并逐渐和全国趋势趋同，虽然到了2019年有了下降的趋势，但仍旧处在较高位运行。

图1 全国与河南省高低收入户的收入和消费比值数据来源：通过表1、表2和表3计算绘制得出。

从数值上来看，河南省的相对贫困问题会更加直观，2014年，河南农村低收入户和高收入户的人均可支配收入差为17 518元，而到了2019年这一差值达到了25 193元，上升了69.54%。如果政府不采取相应措施来遏制这一上涨趋势，不仅会使脱贫攻坚成果大打折扣，更可能会造成社会群体矛盾激化，引发社会秩序动荡。

从图1可以看出，河南省农村居民高收入户和低收入户的人均可支配收入仍在较低位次运行，且在2017年后呈现出略微的下降趋势。这也表明，河南低收入户和高收入户的消费支出相差并不大，低收入户处在一个敢于消费的状态，但是相对贫困户收入水平低下难以支撑自身的消费需求也成为一个亟待解决的问题。

从表4我们也可以看出，相对贫困户的收入确实难以支持他们的消费需求，河南省低收入户的人均收入与消费差额由2014年的1240元至2019年的2629元，上升了2倍多，低收入户处于严重入不敷出的境地。而中低收入户也只是勉强维持收入和消费开销的平衡，如果家庭遇到一些突发事故，很容易出现“一夜返贫”的现象。

表4 河南省农村居民按收入分组的人均收入与消费差

从上述分析可以得出，河南省在扶贫工作和脱贫攻坚战中取得了积极进展，但是仍旧存在着严重的相对贫困问题，这也为接下来的巩固脱贫成果和乡村振兴工作提出了巨大挑战。如何实现脱贫攻坚和乡村振兴的有效衔接，解决相对贫困问题，是新时期的重要问题，也是河南省在接下来乡村振兴的过程中面临的严峻挑战。

四、河南推进乡村振兴战略的政策建议

(一)建设现代农业经济体系，促进乡村产业振兴

河南是我国的第一农业大省，农业在河南推进乡村振兴战略过程中有着举足轻重的地位。可以坚持质量兴农战略，深入推进“四优四化”，通过优化调整农业生产力布局推动农业发展从以提高产量为导向向提高质量为导向。健全农产品食品安全监管体系，完善农产品安全标准，建设农产品安全追溯体系，全面保障农产品质量安全，加强执法监管。针对不同地区创建特色农产品优势区，实行现代化、标准化生产，培育本土标志农产品品牌，促进当地经济发展，改善就业状况。同时，加快农村的一二三产业融合发展，延长产业链，提升农产品价值，支持农产品就地加工。建设特色现代农产品园和农业科技园，以及休闲观光园和民宿，依托特色农业文化产业，大力发展乡村旅游。政府要大力发展农村电子商务，完善基础设施建设，促进农户和现代农业发展相衔接，提高小农户的组织化程度，帮助市场和小农户之间进行对接，从而拓展增收空间。

(二)重塑城乡关系，推进城乡融合发展

建立健全城乡融合发展体制机制，充分发挥城镇化对乡村发展的辐射带动作用，从而使得资源、公共服务等要素向农村农业倾斜，形成城乡融合发展新局面[8]。同时，重视农村义务教育发展，推动城乡一体教育均衡发展，促进教育公平，改善农村办学条件，健全农村贫困学生资助制度，使更多的农村新生劳动力接受高等教育，从根本上解决农村贫困户内循环问题。“以城带乡”也极大地促进了农村劳动力转移就业，覆盖城乡的公共服务建设，真正意义上实现了农村转移人口有活干、有学上、有房住、有保障。在重塑城乡关系时也要注意加强农村保障体系建设，完善城乡居民基本养老保险制度，做好农村社会救助的兜底工作，完善基本公共卫生服务项目补助政策。

(三)强化制度保障，创新机制体制

通过完善农村产权制度和农村基本经营制度，稳定农村土地承包关系，切实衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，让农民可以安心生产。深化农村土地制度改革，探索“三权分置”有效实现方式，保障农民宅基地资格权和房屋财产权，同时适度放活使用权。允许政府在符合土地利用总规划的前提下，有效利用农村零碎分布的闲置用地，合理优化村庄布局。加强人才保障，为实施乡村振兴战略提供人才支持，构建用地用电、项目支持等政策体系支持，吸引农民、大学生返乡创业，鼓励引导工商资本参与乡村振兴，支持农村产业发展。强化投入保障，健全乡村振兴战略的投入保障制度，创新资金投入方式，优化资金供给结构，提高涉农资金的利用效率，鼓励政府将省转债的地方政府债券投入乡村振兴的公益项目。提高各级政府、党委对乡村振兴战略意义的认识，强化组织保障，将党管农村的工作要求落到实处，加强党的领导，把认识和行动统一到中央决策部署上，重视“三农”工作队伍的培养。

(四)加强农村精神文明建设

乡村振兴要物质文明和精神文明“两手抓”，要加强农村思想道德建设，深化中国特色社会主义、社会主义核心价值观和时代精神的宣传教育，弘扬焦裕禄、愚公精神，坚持以教育引导、以实践养成、以制度保障“三管”齐下，根据当地农村特点选取有效方式。扶贫先扶志，在乡村振兴阶段更要坚持推进农村传统教育道德建设，强化农民的责任意识、集体意识，激发内生动力，形成自强自立的精神风貌[9]。同时，要大力弘扬农村优秀传统文化，赋予其新的时代精神，健全乡村公共文化服务体系，深入推进文化惠民，鼓励支持那些体现新时代农村面貌、河南风采的优秀文化作品的创作，以优惠政策吸引各界人才投身乡村文化建设，丰富农村文化产业，加强农村文化市场的审查与监管。通过实施县域农村文明建设示范工程和文明村庄、文明家庭等群众精神文明活动推进农村移风易俗，加强时代新风宣传教育和引导，丰富农村精神文化生活，提高农村居民科学文化素养。