地方创制性立法的动力机制及路径选择——基于公共资源交易立法实践调研

张明玖，姜世文，王丛虎

(1.重庆联合产权交易所集团有限公司，重庆 401121；2.中国人民大学公共资源交易研究中心，北京 100872；3.中国人民大学公共管理学院，北京 100872)

一、问题的提出

创制性立法是在上位法没有规定或规定不明的情况下，具有立法权的地方立法主体为了应对行政管理、市场调控或其他需求，通过立法创造性制定法规或规章的过程，体现为立法上的放权、创新，这种“创制”主要是对地方而言。《立法法》对地方立法从“地方性法规、自治条例和单行条例”和“规章”两个层面赋予了创制性立法的内容。主要针对由地方管理的事务但国家尚未制定法律或者行政法规，以及“为执行法律、行政法规、地方性法规”和“应当制定地方性法规可条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章”(1)参见《中华人民共和国立法法》第七十三条第2款、第八十二条第1、2款。的情况。当然，地方政府规章的效力类同于“过渡性”地方性法规。无论哪一种形式，都必须遵守立法的基本原则。对于立法上的放权可能会造成何种影响，理论界和实务界都高度关注，围绕这个问题形成了两种截然不同的看法：一种观点认为地方立法会直接导致立法主体增多，由此可能引发立法权过度扩张，不利于法制统一，甚至会导致滥用立法权或引发立法攀比；另一种观点则认为在立法权限范围内遵循“不抵触原则”可以进行创制性立法，且当下地方立法相对滞后，应鼓励地方立法主体主动开展创制性立法工作。[1]这两种观点均表达了对创制性立法的深思，但核心思想却迥然各异。前一种观点表达了对创制性立法过度扩张的担忧; 后一种观点则表达了对创制性立法明显不足的关注。(2)http://www.npc.gov.cn/npc/2020nrdgzyjhb/202106/41c1869536f74f32aa45bc71600e2337.shtml笔者以为这两种意见分别反映了不同地区创制性立法的特点。无论地方创制性立法处于什么样的状况，我们都可以用跨学科的视角，从立法的现实需求、动力机制和路径选择上进行考察。毕竟任何立法行为，最终目标都是通过合适的制度框架追求相应利益最大化，诸如政府、企业、个人或政治、经济、社会、生态等。创制性立法的过程，实际上就是不同主体在长期互动、交流中逐步明晰行为边界，划分机会集合的过程，但进程中不可避免存在争胜无度、混乱、寻租等问题。正如休谟和斯密认为各种利益并不存在天然和谐关系，不同主体的多种利益，只能通过服从适当的行为规则加以调和，遵循此客观规律，在政治、经济、社会生活中制定规则对之予以规制。而在全面依法治国背景下，唯有法律最权威、最规范、最有力度。地方创制性立法牵涉的范围广、涉及的内容细，但对该问题的研究却不能不聚焦。为此，笔者从我国公共资源交易在全面深化改革进程中的治理实践入手，进一步探究我国地方创制性立法的路径。基于该主题的原因有三：一是的公共资源交易覆盖范围广。涵盖工程建设招投标、政府采购、土地使用权和矿产权出让、国有产权交易、碳排放交易等领域，且交易范围还在不断扩大中；二是公共资源交易体量大。2019年工程建设招投标、政府采购、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易四大板块的公共资源交易数量约94.85万笔，金额约16.9万亿元(3)http://www.cgpnews.cn/articles/58574，约占2019年全年GDP比重的17%(4)根据2020《中国统计年鉴》整理；三是公共资源交易关系复杂。工程建设招投标、政府采购、土地使用权和矿产权转让、产权交易等公共资源有效配置的关键环节，既是各种利益交织的核心领域，也是腐败高发的重灾区。2021年1月召开的中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第五次全体会议明确要求，坚决查处基础设施建设、项目审批、国企改革、公共资源交易、科研管理等方面的腐败问题，以及“雅贿”“影子股东”等隐性腐败。综上，以此为切入点，运用新思想、新理论、新模式、新措施来解决新时代新形势下推进国家治理体系和治理能力现代化的新问题。

为全面了解全国公共资源交易管理的历史和现状，文章运用系统综述法(Systematic Review)对以往的研究报告进行了系统分析，了解所有有关“公共资源交易(公共采购)”及“治理机制”的资料，对已知文献进行识别、综合，理清全国各地的公共资源交易管理状况。在此基础上，结合研究中心对北京、重庆、贵州、广东、安徽、浙江、上海、湖北和宁夏等地的调研成果来进行深度剖析。通过整理公共资源交易相关资料，发现自2015年以来，国家围绕公共资源交易管理作出了一系列重大决策部署，先后印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》(国办发〔2015〕63号)、《关于创新政府配置资源方式的指导意见》(中办发〔2016〕75号)等文件近10个，多次召开国务院政府工作会议、廉政工作会议，结合新形势对公共资源交易提出新要求，部署新任务。在地方，重庆市、河南省、湖南省、福建省等，以及如深圳、宁波等较大城市陆续推出了系列管理办法、暂行办法或条例等法规、规章。从文本上看，这些法规、规章主要围绕公共资源概念界定、平台运营、交易管理、监督管理等方面展开。着力于进一步规范交易平台建设，完善交易基本规则和程序，创新监管机制，推动公共资源交易监管体制改革，以构建统一开放、竞争有序的公共资源交易市场，提高公共资源市场化配置效率和效益。然而前述目标是否构成这些地方创制性立法的动力？为何实现路径又各不相同？为此，笔者与研究团队分别对已经创制条例、管理办法或暂行办法的部分地区和正在开展省级条例创制的省市进行调研，调研紧扣立法需求、立法动力、立法困难和实现路径几个关键维度，以此探究我国地方创制性立法的现实问题，最后提出科学推进地方创制性立法的建议。

二、基于公共资源交易的地方创制性立法实践

改革开放以来，公共资源交易逐步推开，由于制度设计和法律法规体系的冲突，多头分散监管等问题一直未得到解决。为解决相应问题，20世纪90年代开始了整合并走向公共资源交易的探索。浙江省绍兴市率先将集中采购整合为建设项目、土地出让、产权转让、政府采购四个交易中心，但并没有打破各公共资源交易中心“既当裁判员又当运动员”的格局，资源共享难、监督力量弱、市场分隔大等问题依旧明显。之后的探索中，绍兴市在建设市场管理领域进行了“管办分离”的试验，探索“政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作、运作统一监管”的路径，成立市招投标中心(后更名为公共资源交易中心)，成为全国地市一级第一个集中统一的招投标平台，实现了政府采购、工程建设项目、产权交易、土地公开出让四大类项目的集中交易与监管。此举改变了传统的分散交易模式，建立了公共资源交易的雏形，吸引全国各地学习模仿。[3]

(一)改革力推问题解决

2013年以来，公共资源交易平台整合与改革创新全面深化。国家作出一系列重大决策部署，通过《国务院办公厅关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》(国办发〔2017〕97号)、《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》(国办函〔2019〕41号)等文件，全面深入推进公共资源交易改革。可从制度机制来看，政府文件居多，并没有出台一部关于公共资源交易的法律对其进行指导。且当前的各种规章囿于其调整对象，局限在行政管理领域中某些特殊的、局部的、具体的问题，地方公共资源交易管理部门及交易中心无法系统性解决现实工作中的难题。比如国家层面尚未明确公共资源交易工作的主管部门，各地发展改革委与公共资源交易管理委员会在管理权限和职能配置上各不相同，导致公共资源交易管理体制存在较大差异。按照“应进必进”要求，一些公共资源尚未纳入地方公共资源交易目录；一些地方在平台整合方面进度较慢，林权、排污权等市场化方式配置的公共资源还没有纳入平台；一些地方在推进公共资源交易进入平台的时候还面临着来自行业部门的阻力，一些已经被整合进入平台的交易板块目前有出现分离出去的倾向；公共资源交易监管职责没有明确的制度规定，以致多头监管、监管缺失并存等问题突出。各地“委”和“办”虽有行政监督权，但在交易活动中发挥的监督作用并不理想。且各监管部门职责在操作层面不够清晰，部门之间条块分割较为严重，合作、协调、沟通和信息传递相对困难，难以达到协同监管的理想效果。

(二)制度体系不完善

立足依法治国背景以及加快推进中国特色社会主义法治体系建设，推动法治中国建设实现全方位发展的新要求，结合各地解决公共资源交易领域问题的现实需求，不少地方以全面依法治国新理念、新思想、新战略为指导，开始公共资源交易领域的创制性立法工作。中国人民大学公共资源交易研究中心以北大法宝数据库为数据收集的主要来源，以“公共资源交易”为标题进行精确检索，检索范围选择中央法规和地方法规规章，检索周期为2000年至2021年，检索结果显示：2010年前，全国公共资源交易的政策文件发文较少，仅有50部地方规范性文件和地方工作文件出台；2010年—2016年间，法规、规章和各类文件数量激增，共计812部各类法规、规章和文件出台，其中出台了2部行政法规，6部部门规章；2017年—2021年共有722部各类法规、规章和文件出台，其中行政法规1部，部门规章8部。该过程中需要特别关注的是2008年到2012年这一时间段，公共资源交易的政策文件呈现逐步增加的状态，对照该时段大环境，可以明显看出纪检监察系统的推动作用非常明显。原因在于各级纪委在工程建设领域突出问题专项治理中，发现大量涉及到工程招投标、土地出让等项目的工作人员存在违法违纪问题。2012年，中纪委向中共十八大作的工作报告中进一步提出深化重点领域和关键环节的改革，建立和完善统一规范的公共资源交易市场。

(三)法治化水平不高

通过前述检索结果可以看出，全面深化公共资源交易改革法治化水平不高。主要表现在三个方面：一是立法较少。整个进程中主要依靠地方政府出台地方规范性文件和工作文件为主，而国家层面和地方层面均缺乏有体系的法规出台。二是区域立法不平衡。通过检索发现地方公共资源交易政策法规的发布主要集中于长三角、珠三角、环渤海湾和中部试点城市地区。与逯金冲[4]对比1990年到 2014 年地方创制性立法的比例，发现上海、广东、山东等沿海发达地区的创制性立法比例相对较高，而东北及西部经济欠发达地区的创制性立法比例相对较低的结论一致。三是立法质量不高。地方贫弱的立法经验、匮乏的立法工作人员不足以满足激增的立法需求，致使地方立法质量饱受诟病。以公共资源交易管理为例，面对新形势、新要求，地方政府主要依靠制定红头文件进行社会管理，比如制定办法、暂行办法、意见等地方工作文件。现需要转入制定法规规章来进行规制，相较于地方工作文件，其技术性和专业性成几何级数提高。为了解决新问题，课题组调研发现，大多数地方通行做法主要有两种：一是根据自己的管理经验，组建团队把文件变成规章；二是立法外包，自己抽身事外。第一种方式导致制定的规章导向不明确、定位不准确，甚至与上位法相冲突。第二种方式看似提升了立法质量，但由于很多地方精于该领域立法的人员并不多，以致所立之法千篇一律，没有体现地方的突出问题。归结起来，地方创制性立法的主要问题可以概括为：立法理念滞后、立法层次不高、可操作性不强、宽严不合理、重复与缺空并存和社会评价不佳，不符合新时代高质量发展的要求。

上述公共资源交易的地方政策法规数量方面，总体呈现出“间断-均衡”的发展过程和与地方经济发展状况高度正相关的分布态势，而质量问题则促使社会各界进一步关注如何科学的实现高质量立法。 那么，就文章所述的创制性立法而言，它的形成有着什么样的治理需求和社会需求？遵循什么样的创制路径？ 这是本文尝试回答的问题。

三、公共资源交易的地方创制性立法的动力机制

改革进入深水期，建设现代化经济体系既是我国经济体制改革的总目标，也是全面深化改革的重点任务，其核心要义体现在政府和市场关系的科学处理，最终使市场在资源配置中起决定性作用的同时更好发挥政府作用。公共资源交易领域涉及市场主体众多，交易范围越发宽泛，交易方式复杂，交易数据直接反映各类经济活动活跃度以及政府与市场配置资源的协调性，直接影响国家治理现代化进程，因而各地在职能转变与机构改革方案中将公共资源配置市场化改革定为必然举措。“做重大改革于法有据”(5)参见《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》，2014年10月23日。是全面依法治国的必然要求，公共资源交易所有改革自然都要做到有法可依、依法设定、依法进行、违法必究。然而中央和地方对公共资源交易管理法律法规的制定明显滞后，地方履行管理职责既要破局又要立规，必然有强大的立法愿望。

(一)地方治理区域竞争强化立法愿望

党的十八大以来，尤其是十八届四中全会提出全面依法治国之后，法治建设在国家治理体系和治理能力现代化中突显出核心之义，甚至作为“四个全面”的战略之一进入地方考核范畴，各地日益重视，不断加大法治建设的力度，地方法治建设进入实质竞争的阶段。但在以往的地方治理当中，地方创制性立法表现出极其保守的状态，正如俞祺所指出的：“我国的地方立法机关似乎并不愿意在上位法的规定之外另起炉灶，而更加愿意跟随上位法规定的脚步进行细化或者末端延伸。”[1]并认为这种状态是源于上位法规定详尽和单一制政治体制下地方的审慎态度。笔者认为，尽管认同以往地方创制性立法处于极其保守的状态，但其主要原因并不是循上位而为或基于“代理人的审慎”。党的十八大以来地方立法的爆发式增长主要是源于国家治理理念的根本转变。课题组在调研中与地方职能部门的交流中了解的情况也如此。地方政府普遍认为十八大以来依法治国全面推进，地方复杂的治理问题更需要法律法规的保障和支撑，尤其是我国西部一些省份更是直言“全国人大考核指出地方立法太少”，进而地方立法迅速推动，出现“立法排队”现象。

理论上看，地方创制性立法选择偏好是效用的函数，若地方立法机关、政府能获得中央绩效考核导向或其他地方的工作动向的准确信息，那么，地方立法机关的“理性”选择偏好就不是新古典经济学所论述的那样具有“偏好一致性”，也不会如现代主流和非主流经济学所说的具有不确定性，而是会追随甚至追求“弯道超车”的一种偏好仿效，以此来追求效用最大化。以公共资源交易管理的法律规章制定为例，前期长三角地区、珠三角地区、环渤海地区领先制定地方规范性文件，其他地方陆续跟进，到后来，各地开始陆续制定地方政府规章，而近两年出台的则以地方性法规为主。从某种意义上讲，地方法治的升级体现出的是地方法治竞争的深化。[5]

(二)整合公共资源交易监管机制需要法律支撑

我国公共资源交易的整合是将原来分散在各行政部门，运营在不同场所和技术平台，依照不同的制度规则和流程，具有不同组织形式和性质的公共资源交易项目整合至统一交易平台下，甚至还要进一步整合为一个执行组织，然后依照相应的法律规则进行管理，过程中涉及系列利益和权力的再分配，必然需要于法有据。比如在公共资源交易的组织整合中，责权利的归属必然会导致部门利益矛盾和冲突加剧，增加组织整合和监管的难度，单凭规范性文件很难推进公共资源交易协调整合。中国人民大学公共资源交易研究中心对现有公共资源交易监管的法律法规依据和监管部门进行梳理(表1)，发现现阶段公共资源交易监管权力分散在各行业部门，招投标领域尤为明显，造成管理部门之间管理权、监督权的冲突，很难按照国务院办公厅《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》有效运行。在对公共资源交易立法的调研中，了解到当前公共资源交易监管基本上延续公共资源交易平台整合前的做法，行业部门对分管领域事项依然自行制定规章和政策，可相应规章和政策带有明显的部门色彩，实践中冲突较多，这种情况加剧了公共资源交易监督管理机构的定位不清和监管职责范围模糊的问题。

表1 现有公共资源交易监管的法律法规依据和监管部门

“整合共享资源、统一制度规则、创新体制机制”(6)参见《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》国办发〔2015〕63号。是公共资源交易平台整合的重点。新形势下，各地公共资源交易管理部门迫切需要解决以往分散立法模式下，法律草案起草过程中同级政府机关“九龙治水”的问题。也唯有通过统一立法，通过超越地方规范文件层次的行政法规来实现“有据”“有位”“有为”的目标，解决尚无上位法明确公共资源交易运营单位和管理部门在管理权限和职能配置上的问题。

(三)降低公共资源交易制度成本的需要

公共资源交易是政府通过市场配置公共资源的途径。公共资源交易管理改革既是政府职能转变和制度创新的表现形式，也是法治政府践行契约精神以及合同式治理的标志。完善党和国家监督体系，将“构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制”作为重要内容，在公共资源交易领域意义重大。以政府采购、工程建设招投标、土地使用权和矿产权转让、产权交易等作为公共部门与其他市场主体连接的桥梁，是体现政府在治理体系和治理能力方面的重要内容。同时，作为公共资源配置的重点内容，这也是各种利益交织的核心领域，更是腐败高发的重灾区。成为重灾区的根本原因在于违法的成本收益失衡，对一些主体来说违法成本低收益高，而对监督执纪部门来说则体现为监督执纪成本高于收益。新中国成立以来，在不断深化的反腐败实践中，已经形成了“运动式反腐”“网络反腐”“制度反腐”等较为成熟的理论总结。然而，基于腐败治理面临的新形势和新挑战，“运动式反腐”“网络反腐”等解决新问题的综合成本逐渐攀升。新时代社会治理进一步提出“系统治理”“依法治理”“源头治理”“综合施策”等，并强调要落实“坚持问题导向，把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来”的新要求，需要结合中国特色社会主义的公共资源交易体系提出腐败治理的新思想、新理论、新模式、新措施。在治理实践中，需要通过法制将权力关进制度的笼子里，通过法治降低组织架构、运行机制、技术应用和制度完善等各个层面的制度成本。

目前，全国已有濮阳市、淮南市、合肥市、宁波市出台过公共资源交易相关条例，重庆市、上海市、安徽省、湖南省等省市也出台了系列办法，从监督管理体制、交易平台管理细则，到各行业公共资源交易规则、交易文件标准文本、技术规范，乃至电子化交易监管、交易规则、技术服务标准等形成一整套较完整的法制化体系。这为行业管理、交易主体对交易行为进行规范提供了制度规范和技术支撑。但从全国范围来看，制度建设的滞后主要有两方面影响：一方面影响了当地公共资源交易监管改革的推进；另一方面也形成了监管主体分散、监管权限不清、协调困难的碎片化问题。法治是最好的制度保障。应努力推动公共资源交易地方立法，以立法推动改革。坚持依法交易、公平交易、开放交易、智慧交易，提高行政监管和公共服务水平，促进公共资源交易阳光操作，营造公平公正的公共资源交易环境。

(四)公共资源交易前沿问题需要法律回应

大数据、云计算、人工智能、区块链等新技术深刻改变着人类生产生活方式，成为国家治理体系和治理能力现代化的重要驱动力。这些新技术的运用，为公共资源交易管理带来机遇的同时也带来系列挑战，需要从制度层面积极回应。[6]《公共资源交易平台管理暂行办法》第二十八条规定：“公共资源交易平台和有关行政监督管理部门在公共资源交易数据采集、汇总、传输、存储、公开、使用过程中，应加强数据安全管理。涉密数据的管理，按照有关法律规定执行。”(7)参见《公共资源交易平台管理暂行办法》(十四部委2016年第39号令)，2016年8月1日实施。但数据采集、存储、分析和应用各环节的赋权需要从法规层面予以明确。

同样，国家发展改革委印发有《全国公共资源交易目录指引》，要求各地在贯彻执行中结合实际，对目录进行依法拓展，制定本地区公共资源交易目录清单。但对于地方来说，依哪一部具体的法律进行拓展？哪个部门有权力对之进行拓展？对目录进行拓展的依据、程序是什么？目录拓展过程中涉及的资源可能涉及不同的部门，部门之间又依据什么法规来进行协调配合？这些也是当前公共资源交易领域亟待解决的问题。

四、地方创制性立法的路径选择

从推进公共资源交易平台整合共享和要素市场化配置进程中所出现的问题和面临的困境，按照从个别到一般，从一般到个别的思维方法出发，针对新形势下地方依法履职过程中面临的新问题、新挑战，运用《宪法》和《立法法》所赋予的立法空间，探索通过创制性立法解决地方政府工作中由于上位法缺失或上位法规定不明所带来的问题，是依法治国背景下地方治理的必经之途。[7]结合对公共资源交易的立法研究，要推进立法工作，只能通过主管部门主抓，相关部门协同参与的路径，建立同级部门协调机制、上下级部门联动机制和社会团体、专家参与机制，才能高效推进高质量立法。具体来说，要主要从以下几个方面着手。

(一)遵循法制统一原则

《宪法》第五条第2款规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，该条第3款同时明确：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”(8)参见《宪法》第五条第2、3款。同时《立法法》第四条也明文规定立法应当维护社会主义法制的统一和尊严。既从形式上又从实质上对《宪法》第五条规定进行了重申，进一步作了说明和补充。因此，合宪性是地方创制性立法的根本要求[8]。法制统一原则是宪法的重要原则之一，地方所立之法是否符合法制统一原则是判断地方创制性立法是否有效的关键准则，也是决定地方创制性立法是否能够得到认可、贯彻、落实的重要保障。除此之外，《立法法》第九十五条第2款规定：“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。”(9)参见《立法法》第九十五条第2款。但在司法实践中，出现前述问题，司法机关往往不会援引该条款将案子搁置等裁决，而直接不予支持。

(二)明确创制性立法导向

地方创制性立法基于地方工作实践的现实需求，体现对加强经济社会有效管理，促进高质量发展的回应性，问题导向必然是地方创制性立法的切入点。[9]以公共资源交易管理立法为例，既是基于贯彻中央全面深化改革委员会、国务院深化公共资源交易平台整合共享发展政策，构建更加完善的要素市场化配置体制机制的要求，又是针对公共资源交易制度体系有待健全、公共资源交易体制机制有待统一、交易平台整合共享推进有待深化、公共资源市场化配置工作有待深入和公共资源交易监管体系有待完善等问题。同时，一部法规的完整呈现必然包含立法、守法、执法、司法环节。按照制度经济学的观点，制度的运行是有成本的，地方创制性立法必然要结合交易费用相关理论，在追求公平正义的同时兼顾效率效益，确保法规的可操作性。比如公共资源交易立法要基于行政法、民商法的原则精神，强化交易成本与市场、公共组织等关系的认识。除此之外，创制性立法还应注重平等保护当事人合法权益。宪法规定中华人民共和国公民在法律面前一律平等，内涵就是公民的合法权利、权益受到平等保护。在公共资源交易管理中，就体现为平等对待参与公共资源交易的各种主体，不论是机关单位还是国营企业或私人企业等，也不论规模大小，只要其成立且运营合法，就不应由于歧视性条款被拒之门外或区别对待。

(三)立法调研

由于各省(市)之间地方经济社会发展存在较大的差异，加之我国是一个多民族国家，省(市)之间，甚至地(州)之间文化差异较大，地方政府履行职能必须基于当地经济、社会、文化进行有针对性的规制和调整。但针对性的规制和调整是基于对问题的深刻准确认识，唯有通过深入调查研究才能摸清立法问题的脉络。具体调研的侧重点主要在三个方面：一是针对上位法的调研。主要通过文本调研的方式进行法律法规的整理工作，避免创制法与上位法出现抵触、冲突，以确保相关法律法规、规章和规范性文件等各层次效力等级的衔接，消除部门立法的本位观，以利于法律系统的系统性和可操作性。二是牵头立法部门与同级部门之间的调研。主要通过座谈会、函调等方式展开，充分了解相关部门对该项立法所涉法益的意见，尤其是立法议题在本部门之外的运行机制，整合部门之间的最大公约数，形成最大合力，确保立法获得最大程度的支持。三是针对社会公众的调研。可以通过问卷、走访座谈等形式展开，由于立法的影响面广，有必要征求更大范围社会主体的意见，尤其是相关专家、律师、企业和民众的意见，形成多元主体的广泛参与格局，全面、深入认识地方经济、社会、文化中的地方性、专有性和不稳定性等，构建大众参与、社会共治的立法基础。

(四)强化职能部门间协调

地方创制性立法往往针对前沿问题或上位法没有明确规定的事项，所针对问题一般来说主要呈现两种情况：一是所涉及的部门广，出现各部门都想管或都不想管的情况，这种情况下，无论想管与否，立法中都必然要通过广泛协调确定部门的归口管理，必要时甚至要通过上级部门指定或协调；二是新出现的问题不清楚归谁管的情况，想管不知道依据什么管，这种情况依然要通过行政协调确定具体的责任主体，不然立法没有落脚点。以公共资源交易管理为例，现行法律法规规定，其中的招标投标行政监督与执法职责，零散分布在发改委、经信委、建委、交委等18个部门，由于招标投标长期以来对于各部门来说利益重大，即使在深化公共资源交易平台整合共享的背景下，各部门往往依据其制定的带有部门主义色彩的规章进行规制，使得公共资源交易监管领域“九龙治水”的问题突出，通过立法从横向、纵向、斜向三个方面加以协调整合，才能从根本上解决该领域法律规定的科学化问题。

五、结语

站在新起点，立足新形势，必须深入思考、准确把握世情国情党情，深刻理解新形势下推进国家治理体系和治理能力现代化的新要求，认识到全面依法治国才能为制定方针提供有力保障。创制性立法为地方提供了应对复杂形势的科学方法论，地方在实践中应统筹协调好“法制统一”与“治理需求”之间的矛盾，建立制度优势，并不断将制度优势固化为地方特色，高质量解决地方问题。总体来看，由于对“法制统一”的把握不准确和立法者的“政治谨慎”，当前地方创制性立法在实践中还呈现明显“数量保守”“内容保守”的倾向，地方创制性立法中呈现的问题也复杂多样，故本研究更倾向于“以点带面”，对于立方创制性立法的深入系统的研究，还存在许多基础性工作。