从11498份学校“收文”情况探析激发办学活力的外部因素

赵新亮 张志勇

摘要以12省份样本学校的收文情况为切入点进行实证调查，从收文数量、发文部门、发文内容及发文要求等维度，剖析外部因素对中小学自主办学的深刻影响。结果显示，目前各部门机构对中小学的发文数量并未明显减少、教育外部的发文比例仍然较高、发文内容与教育教学关联性弱等问题仍然突出。对此提出总量管理、备案管理、一单制考核、智能化管理等建议，以期通过教育治理现代化确保中小学办学自主权真正落地、办学活力得到有效激发。

关键词 中小学办学活力；办学自主权；教育治理现代化；“收文”备案管理；一单制考核

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2022）05-0041-04

2020年9月，教育部等八部门联合印发《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》，要求处理好政府办学主体责任和学校办学主体地位之间的关系，扩大学校办学的“三个自主权”。[1]激发中小学办学活力，首要任务是找准当前制约其办学活力的主要因素，尤其是制约中小学办学自主权落实的外部因素，如评价导向问题、权力边界问题及绩效责任问题等。由于学校接收上级文件（以下简称“收文”）数量、内容及形式等信息能在一定程度上反映出地方教育治理现代化情况，因此本研究通过对学校收文情况的实证调查，深入分析影响中小学校办学活力的外部因素，以期为改善现状提供实证参考和政策建议。

收发文件是各级政府主体实施行政管理的重要制度设计，在实现政令畅通、提升管理效率等方面发挥着重要作用。就学校而言，收文是其接受上级各部门管理的主要形式，是学校各项工作有序开展的基本遵循。但是，近年来各级学校普遍反映，学校收文数量在逐年增长、收文级别在提高，部分文件内容与学校教学主业不相干，学校疲于应付，对学校教育教学质量提升帮助不大，反而给学校办学自主权带来一定影响，增加学校负担。[2]

为了解当前学校收文的具体情况，2021年3月，北京师范大学中国教育政策研究院联合北京师范大学基础教育集团，对其附属中小学校2020年度收文情况进行调查，作为本次研究的主要研究渠道与对象。鉴于在同一区域内学校收文情况有相似性，本研究选取的调查学校以省份为单位，由北京师范大学基础教育集团随机选取了12个省份的附属学校，样本省份涉及东、中、西部不同地区，具有较好的区域代表性。在每个省份选取1所样本学校，共计采集12所学校的年度收文数据，样本学校涉及小学、初中、高中，以及九年一贯制、十二年一贯制学校，学校类型也具有较好的代表性。在收文的统计范围方面，本研究以样本学校年度内接收的各级各类部门发送的各类通知、文件为主，时间范围为2020年1月1日-12月31日，文件类型包括通知、意见、方案、公示、统计表格等。

二、数据分析：中小学自主办学负担重问题依然突出

本研究依据调研数据，主要从中小学收文数量、发文机构、发文主题、发文要求等方面，深入分析中小学自主办学负担问题，调研结果如下。

1. 收文数量：中小学收文数量并未明显减少

中小学收文数量在一定程度上反映了政府对学校管理的干预程度，即收文数量越多，通常反映出地方政府部门对学校管理越集中，对学校办学自主权的干预越多。此次研究的调查数据显示，12个样本学校2020年度共收文11498份，年平均收文数量为959份，其中收文数量最高的为A样本校，年度收文总数达1853份，其次是B样本校为1761份，C样本校年度收文数量也在1200份以上。此外，按照每年170个中小学上课日计算学校每天的收文数量，最多的地区平均每个工作日接收11个文件，12个样本学校平均每天收文数量為5.6个。据已有研究显示，2018年全国大多数地区中小学每年要收到1000份以上的各种文件。[3]由此可见，近年来上级部门对中小学的发文数量并没有明显减少。

收文渠道多寡能在一定程度上反映出各级部门对学校工作任务安排的多寡，收文渠道越多，从一个侧面反映出各级部门给学校安排的任务越多。此次调查显示，中小学收文渠道主要是通过区域性的内部网络或平台，总占比58.8%；通过邮箱接收的比例也较高，占比30.0%；也有学校反映，部分政府发文是在官方网站通知，占比6.4%；也有部门通过微信等即时通讯工具进行文件传递，占比4.8%。在实地调研中还有校长反映，个别重要的文件通知是通过电话渠道进行单独告知，甚至有些是到现场开会告知，这些通知文件都没有收录在统计范围内。

此外，根据收文的签发日期，可以统计出每年上级部门发文时间的分布，有助于了解中小学每年工作的时间节奏及任务安排。统计全部样本学校的收文时间数据（见图1）发现，中小学每年收文数量最多的是9月份（平均116个），6月份和12月份（均为101个）也是政府发文的高峰时段，很多需要收尾的工作、年度总结及下学期安排等都会在该段时间完成。

2. 发文机构：教育外部的发文比例仍然较高

根据我国相关法律法规的规定，我国基础教育阶段实施以县为主的管理体制，即各地中小学校主要由县级部门管理为主，其收文来源主要是县级相关部门。在此次对发文机构级别的统计中我们了解到，来自区县级的收文数量占比为60.5%，其余近40.0%来源于更高级别的发文机构，其中市级占比35.9%，省级和国家级分别占2.1%和0.8%。由此表明，中小学收文的来源机构级别在提升，部分业务管理的机构层级在提高，相对应的管理权力也在上移。

调查数据同时显示，当前给中小学校下发文件的不只有教育行政部门，还有很多非教育部门也在给中小学校安排任务。通过对全部样本学校收文的来源部门名称进行关键词分析，提取高频关键词。结果显示，教育和体育局是最大的关键词，也是发文数量最多的机构；其次是新冠疫情防控部门，出现多个高频关键词，且关键词节点都较大；再次是关于教师研修、宣传教育、人事科、教育科等出现频次较高；最后是党建、工会、安全、共青团、卫生保健、公安等部门出现频次也较高。上述高频关键词代表了2020年样本学校收文来源机构的总体情况，较好地回答了是谁在给学校发文的问题。

为更加准确地了解中小学收文来源部门的数据，本研究选择其中一所样本学校进行分析（见图2）。结果显示，教育部门虽然发文最多，但数量占总比却不高，约25.0%；其余依次为卫生、人事、公安、文化、消防、环保、体育等部门。进一步对该校提供的文件来源部门分析可知，其他部门主要涉及疫情防控、扶贫攻坚、各类协会、青少年中心、共青团、文明办、科学院、组织部、妇联等部门，合计约占51.2%。

3. 发文内容：发文主题与教育教学关联性弱

为深入了解各部门给中小学校布置了哪些任务，本研究专门就中小学接收的文件名称进行文本分析，借此初步判断文件主要内容。统计全部样本学校11498份文件的名称，利用关键词频法分析，统计结果显示：疫情防控是2020年中小學收文的最大高频词汇（2246次），属于特殊时期的特殊工作安排。此外，教师的研修培训也是较大的高频关键词，表明相关部门对教师培训的关注度较高。其次，关于校园安全、学生健康、食品卫生、教学、学习、比赛、主题活动、教师、教工、人事、推荐、考核等主题的文件也较多；关于网络安全、文明城市、垃圾分类、脱贫攻坚、学习强国等主题的文件也占一定比例，且这些文件内容与中小学教育教学业务的关联性较弱。

通过统计中小学收文名称关键词还可得知，上级政府文件中有诸多重复发文、交叉发文的情况，这也是发文数量比较高的一个影响因素。从高频关键词角度看，全部样本数据中，疫情防控、研修、安全、培训、扶贫、教学、宣传、专项、健康、信息等出现频次均在500次以上。以某样本学校为例，年度收文中关于“扶贫”主题的文件有34个，其中聚焦消费扶贫这项任务的安排有4次，内容基本一致。对于很多非教学业务，老师们疲于应付甚至以造假方式来应对，耽误了很多教学研讨时间，且实施效果并不理想。此外，在实地调研中我们也了解到，虽然有些文件内容与教学有关，但仍然给教师工作带来很大负担。比如很多关于进校园进课堂的文件要求食品安全进校园、垃圾分类进校园等，而且每个项目都要占据固定课时，一定程度上影响了学校的教学主业。

4. 发文要求：督导检查多且有形式主义倾向

本次调查研究还发现，各部门机构下发的文件对于中小学的回复要求也有所不同，有些只需要查阅、学习，有些则需要制定相应的实施方案、推进工作，有些还需要上报各种表格、推荐材料等。根据需要回复类型对收文情况进行数据统计发现，只有约41.0%的文件不需要作出回复，其余约59.0%的文件通知则需要有不同形式的回应，主要以落实情况报告、制定方案、接受检查及提交各种材料为主。这种回应要求在一定程度上是对学校各项工作的督导和检查，需要学校教师做好相应准备，形成相关的文字资料、工作记录及活动开展等，对学校来说这种督导检查的比例仍然偏高。

如在实地调研中有校长谈到，上级部门下发的文件不仅数量多，而且大多有配套的检查督导以及通报措施，给学校常规教学带来较大压力。即便是在不需要回复的文件里面，也有很多需要学校开展和执行的工作任务，部分文件可能不是对通知本身的回复，而是对后续相关工作的部署，这些都需要中小学进行落实和安排，因为只要上级下发的通知多数会有配套的后续督导或检查。

1. 实施总量管理：大幅精简、整合各类检查评选

针对目前各部门对中小学校发文数量仍多的问题，各级政府需要进一步落实中共中央办公厅印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，层层大幅度精简文件，确保发给县级以下的文件数量减少30%～50%，尤其是实现对学校的督查检查考核事项减少50%以上的目标。同时，要发挥地方党委教育工作领导小组的作用，对现有涉及中小学校和教师的督查检查评比考核事项进行一次集中清理，严格控制总量和频次，严格对标中央要求的总量控制标准实现减量管理目标。此外，可以通过实施“部门限量”，对教育、文化、卫生、安全及其他部门对中小学的年度发文数量进行限量管理，根据地区实际和总量标准确定各部门发文数量的限额标准，倒逼各部门精简管理业务、提升管理效能。

2. 实施备案管理：坚持一事一文，规范发文渠道

各地要全面实施政府发文的备案管理，按照“归口管理”原则，实行年度计划和审批报备制度；要推进权力清单、负面清单和责任清单的管理制度；同时积极倡导“一事一文”管理，避免“一事多文”问题，坚决避免对中小学校和教师随意提出要求。此外，针对目前发文部门和收文渠道均较多的问题，一方面要规范不同部门的发文行为，涉及中小学校的业务由教育部门统筹协调开展，对内容相近事项进行整合，避免各相关部门打着党委和政府旗号的各种检查。如多个部门的进校园活动，要依法对其进行统一管理、规划和监督，确保进校园活动与学校常规教学有机衔接。[4]另一方面，要统一各类发文渠道平台，严格规范区域性文件通知的下发方式与平台，杜绝通过各种非正式渠道向中小学校下发通知要求。

3. 实施“一单制考核”：完善学校办学的绩效考核制度

减轻中小学办学负担，核心内容是推进对中小学办学的考核评价制度改革，从政策导向上有效激发学校的办学活力。对此，建议实施“一单制考核”，经教育、人事、组织等部门批准后统一下发年度考核方案，即对中小学校的全部考核在一年只能下发一次整合后的考核清单文件，其他时间、其他部门不再单独下发或增加有关考核的文件。同时，对日常工作下发的文件实施“免责考核”，即因为常规工作推动下发的文件，仅是着眼于工作推动，都不再纳入考核，不实施“留痕”管理。此外，为有效保障中小学校的办学自主权，需要完善对学校办学绩效考核的顶层设计，充分考虑不同学段、不同类型学校特点，科学合理地设置综合考核评价指标体系，为减轻学校办学负担、提高办学自主权创造良好的制度环境。

4. 实施智能化管理：借助信息化手段提高治理效能

为全面保障中小学办学自主权，不仅要减少各类检查评比考核的数量，还需要提高各级政府部门的教育治理效能，尤其是借助大数据、信息化手段提高管理实效性，为中小学自主高质量办学减负增效。一方面，在规范精简各类报表填写和材料报送工作中，需要充分借助信息化手段简化程序、提高效率，提升数据采集信息化水平和使用效益，如通过整合各类教育信息管理系统和统一平台，形成一次采集、多次使用的数据共享机制等。另一方面，在政府教育治理中要树立大数据治理意识，依靠“新技术赋能”将是实现教育治理体系和治理能力现代化突破的重要工具，比如通过人工智能提高教育治理的前瞻性、预见性和科学性。

5. 实施现代化管理：健全学校内部治理机制和体系

在打破部门壁垒、全面下放办学自主权的同时，还需要规范中小学校办学行为，有效克服“一放就乱、一管就死”的问题。办学自主权的下放，校长不是唯一主体，同时有赖于全体教师的共同参与，还涉及学校内部治理机制的问题。[5]因此，只有实施现代化管理，推进学校内部治理体系和治理能力现代化建设，提升中小学校治理效能，才能真正确保学校办学自主权的有效落实，使办学活力激发得到保障。为此，一方面要强化学校党组织功能，加强对学校重大事项的政治把关，同时要注重选优配强校长，健全学校决策机制。[6]另一方面，要落实教职工代表大会、家长委员会和学生委员会制度，审议学校重大决策，建立家校协同育人机制。此外，还要加快推进学校章程建设，提高学校自主管理、自我约束能力，不断健全学校内部治理体系。

参考文献：

[1] 陈根芳.激发中小学办学活力，推进教育治理现代化[J].教育家，2020（44）：9-10.

[2] 李红恩.权力、能力、外力：影响中小学办学活力的重要因素探析[J].中小学管理，2020（11）：21-23.

[3] 熊丙奇.一年收1000份文件，中小学被包围在形式主义中，如何做真的教育？ [EB/OL].（2009-03-04）[2022-04-05].https：//www. sohu.com/a/298948242_673549.

[4] 鲍传友，曾汶婷.让中小学“进校园”活动回归育人初心[J].中小学管理，2021（4）：34-36.

[5] 劉胜男，冯大鸣.学校治理现代化进程中的挑战及其超越[J].中小学管理，2021（4）：14-17.

[6] 褚宏启.教育行政权力的优化配置：合理扩张与严格制约[J].北京大学教育评论，2013（3）：160-170.

（编辑 王淑清）

注释：① 本文系国家社会科学基金教育学2020年度重点课题“完善党对教育工作全面领导的制度研究”（项目编号：AAA200006）的研究成果。张志勇为本文通讯作者。