PPP项目系统进度管理路线图

崔德高

自2014年PPP模式大规模推广以来，从众多PPP项目样本来看，项目建设期多有进度滞后，鲜有按期完成或提前完成。在笔者随机选择的10个执行阶段项目样本中，仅有2个按照合同工期在实施。PPP项目建设期滞后会带来三个方面的问题：一是影响进入运营期的时点，回款同时滞后，后续会影响金融机构的还本付息；二是有可能直接缩短运营期，影响预期投资收益；三是若不能进行有效的工期索赔和/或费用索赔，会直接影响建设单位管理费，以及预期投资回报。可以说，PPP项目进度管理是牵一发而动全身的关键工作。因此，对于一线实施人员来说，迫切需要了解项目进度滞后的主要原因，以及PPP项目系统进度管理要点和路径。

进度滞后的原因

理论上，项目在正式开工前应获得理想的实施条件，但在实践中并不尽然。根据对前述项目样本的分析，PPP项目进度滞后的原因包括内部因素和外部因素两类，内部因素是指项目本身的问题，外部因素是指项目以外的问题，简析如下。

内部因素

内部因素主要包括规划问题、征地拆迁问题、土地指标问题、合规手续问题、设计问题和融资问题。

（1）规划问题。规划问题是项目源头问题，其核心为前期识别阶段准备工作不到位。

（2）征地拆迁问题。征地拆迁不完成，即不具备全面开工的物理条件。

（3）土地指标问题。土地指标问题和前期规划问题紧密相关，小概率是由于项目公司不能及时足额支付土地费用。

（4）合规手续问题。这是全面开工的必要前置条件。合规手续包括央企内部的集团审批手续、PPP项目合规手续和建设工程合规手续三类，缺一不可，否则还可能导致融资不能。实施机构和项目公司应共同协作，尽快办理。

（5）设计问题。实务中，设计问题多表现为版本繁多、未经图审、无蓝图、初步设计概算存在问题等，该问题多由设计赶工原因导致。设计问题若确实造成损失的，项目公司可以向责任主体主张工期和费用补偿。

（6）融资问题。融资到位是项目成功的关键。融资不到位的因素，又分为社会资本原因、政府原因，其中，社会资本原因的概率较大，如金融机构要求抵押担保或增信、社会资本资信条件不足等。各方应根据具体原因，逐项消除，直至融资到位。

外部因素

外部因素主要包括金融形势变化及不可抗力。

（1）金融形势变化。金融形势变化导致融资预期影响的，在前述项目样本中约占20%。但金融形势变化不属于不可抗力，其责任还在于社会资本，社会资本可以采用股东借款的情况应急处理（项目资本金必须已足额到位）。

（2）不可抗力。如新冠肺炎疫情、地震等，这属于小概率事件，但若发生，社会资本应按照PPP项目合同及政策规定，及时采取行动。

系统进度管理的要点提示

PPP项目系统进度管理的核心是事前策划、事中动态管理和纠偏，以及事后及时总结和关闭，相关要点简析如下。

明确进度要求和目标

进度要求是指PPP项目合同约定的工期要求，起始点一般为监理签发的开工令或实施机构签发的开工许可所载明的日期；结束点一般为竣工验收合格证所载明的日期。进度目标是指项目公司提出的工期目标，该目标可能和合同工期一致，也可能比合同工期更短，以此作为项目控制的最高要求。

明确进度管理相关制度

项目公司应根据公司章程的要求，建章立制，通过制度进行规范管理，制度应当通过“三会”（股东大会、董事会、监事会）决议后遵照执行。项目公司经营管理制度中应当包含进度管理制度或办法、程序，建议在制度中明确最终管理成果，该成果应当与档案管理体系匹配。

明确一级控制进度计划及年度进度计划

根据PDCA（Plan——计划、Do——执行、Check——检查、Act——改进）原则，项目实施前，项目公司应当系统策划如何规范经营管理、建设和运营，成果为《项目公司经营管理大纲》，这是项目公司未来进行系统进度管理的纲领性文件，一级控制进度计划是核心内容之一。

一级控制进度计划应明确关键路径和关键工作。这样做的作用：一是在管理过程中，明确提示管理重点，避免由于关键工作滞后而导致整体进度延期；二是作为未来工期索赔的要件。

此外，项目公司每年还应编制年度进度计划，以此作为当年管理的标准和依据。根据公司章程的要求，建设期的年度经营计划、资金预算与年度进度计划强关联，应当同步编制、同步确认。

明确开工令或开工许可

如前所述，PPP项目合同通常会约定建设期的起始点为监理签发的开工令或实施机构签发的开工许可所载明的日期，实践中可能会出现合规手续不全，但政府要求提前开工的情况。对社会资本或项目公司來说，何时进场施工，何时签发开工令或开工许可最为合适，确实值得慎重考虑。因此，明确建议按实际进场施工之日签发。

进行月度动态管理

月度动态管理是PPP项目系统进度管理的灵魂，其关键在于执行力。

根据一级控制进度计划及年度进度计划，项目公司的具体管理部门（工程管理部）可以编制月度进度计划，并作为每月动态管理的依据。

项目公司一般要求每月的24日进行确认，本月完成了哪些进度管理工作，实际工期与计划工期是否存在偏差。如果不存在偏差，则当月《项目公司进度管理月报》的结论为进度无偏差；如果存在偏差，则分析偏差原因，制定纠偏措施，发出纠偏指令，并持续跟踪；设计索赔或赶工的，也应同时做出相应处理，直至关闭，当月《项目公司进度管理月度》进行详细记录，并做出适当安排。

该《项目公司进度管理月报》由管理部门经理签发后，于每月25日定期发布。每年12月25日，另行编制《项目公司进度管理年报》，以此形成系统进度管理成果，确保进度目标始终受控。

实时进度索赔与批准

当项目出现进度偏差，项目公司在原因识别与分析后，若确认是非己方原因导致，则应确认是否已经触发进度索赔的情形；若已经触发，则应及时按照合同约定的程序和办法，向实施机构提出索赔主张，并持续跟踪，直至获得书面批准。本项工作强调的是精准识别原因、妥善举证，并按照合同约定的形式及时主张。这在实务中均属要点和难点，项目公司往往会因为疏于管理而失去时效性，或不能完整举证导致主张失败，因此项目公司应予重点关注。

同时，当进度索赔完成后，双方应形成正式的书面文件，如果进度滞后比较严重，则建议通过PPP项目合同补充协议确认，并重新更新、确认新的一级控制进度计划，以此作为后续进度管理的新基准。

实时赶工措施与确认

当项目出现赶工要求时，项目公司应区别原因，恰当处理。

当该等赶工要求是自身原因所导致，后期通过赶工措施進行进度纠偏的，则这些措施属于自身行为，相关费用自行消化。

当该等赶工要求来自实施机构，项目公司应当从两方面考虑。一方面，技术是否可行？国务院《政府投资条例》规定：“政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预。”若技术不可行，则项目公司可以据此书面回复拒绝；若技术可行，则可以进一步考虑技术措施和赶工费用。另一方面，项目公司和施工总承包单位共同确认赶工措施，并明确赶工措施的费用，报实施机构批准后，即可遵照执行。

年度进度管理工作总结

定期反思与总结是良性管理循环的高效路径。因此，建议项目公司固定每年12月25日前进行年度进度管理工作总结，并形成《项目公司进度管理年报》，经管理部门经理签发后，于12月25日正式发布。当有典型问题、共性问题、多发问题或后果严重的重大问题时，相关的研究可以站在更高角度展开，尽量形成可复制的解决方案，以便为同类项目借鉴。

编制下一年度进度计划

从实践中来，到实践中去。上一年总结完成，下一年计划立即落实，效率最高。通过下一年度的计划编制与方案策划，项目公司可以迅速测试经验总结的初步成效。

下一年度进度计划应与年度经营方案、预算方案匹配一致，报股东大会决议通过后，遵照执行。

系统进度管理的建议

PPP项目系统进度管理和其他项目进度管理的核心区别在于施工总承包单位、项目公司和实施机构的三级管控。PPP项目系统进度管理的关键在于按约履行、系统思考和动态管理三项，从PPP项目的特性考虑，还应强调形成完整证据链和持续总结。

按约履行

传统的工程人员往往忽视合同，而多数PPP项目公司管理人员是传统工程人员出身，这就导致履约思维相对较弱。PPP项目的合同体系相对更为复杂，且全生命周期更长，只有严格遵从合同约定，强调“完全履约”，才能保证项目各方有一致的管理语言和管理标准，促进项目顺利推进。

因此，在履约过程中，项目公司要坚持合同相对性原则，建议采用工作分解结构（Work Breakdown Structure，WBS），将合同内约定的事项逐一落实。

系统思考

进度管理不是单一的管理行为，会直接影响资金使用效率、投资回报率等，所以当我们思考进度管理方案或纠偏措施时，应当系统思考前后关系和未来的演变可能。持续系统思考，有助于迅速建立项目的整体控制概念，也有助于方案的客观性和可实现性。

进度管理行为应当由管理成果来确认，而这种管理成果的合集，即为进度管理档案。管理档案和管理行为实时同步，最为高效。实务中，我们将项目公司系统进度管理要点按照顺序整理后，添加封面、目录，并附上相关附件，即可形成《项目公司年度进度管理档案》，将管理行为成果化，还可以满足未来的内部审计和外部审计。

动态管理

动态管理是核心，也是整个进度管理的灵魂所在。

缺少了动态的问题识别、偏差分析、措施纠偏和执行整改，各项管理行为就会沦为形式主义，无法产生实效，进度目标自然无法控制。因此，动态管理更加强调的是执行力，这就是强调项目公司应当建章立制、明确管理制度的原因。在项目管理环境中，人是最大的可变因素，用制度进行约束，效率最高。

形成完整证据链

项目管理强调有效的管理成果证据，该证据应当为完整的证据链。不管过程中发生何种情形，最终都需要通过证据向各相关方呈现。因此，建议项目公司安排系统的法律培训，并以完整证据链的要求对标各项成果（尤其是商务资料），这对未来的结算、审计、索赔等均有明确的、立竿见影的效果。

持续总结

持续总结是任何工作的不二法门，也是管理规范化、标准化、高效能的路径。建议项目公司在关键节点、关键事件，或按照年度组织这样的主题活动，相关的经费可以从建设单位管理费中支出。

结语

PPP项目进度管理，从确定进度目标、策划实施方案、具体落实执行、动态检查纠偏、赶工措施或滞后处理，以及或有的特殊情形应对，再辅以定期阶段总结，使项目全生命周期的进度管理具备完整的、系统的证据链（文件）支撑，就构成了系统管理。

实际上，这样的系统管理并不局限于PPP模式，传统模式、EPC模式同样适用。其难点和挑战不在于技术上的探索，而在于从业人员系统思维的培养和执行力的提升。