强化国库集中收付制度改革，促进预算管理科学化

齐素艳

摘要：国库集中收付制度改革是促进预算管理科学化的重要手段，实行国库集中收付制度可以促进财政管理的规范化、法制化和科学化，还有利于政府的宏观调控，提高资源配置的合理性。本文就国库集中收付制度改革的必要性、国库集中收付制度存在的弊端及如何更进一步促进预算管理科学化等问题进行了简要分析。

关键词：国库集中支付制度;预算管理;科学化

引言：中央收付系统又称“国库统一帐户”，是指将所有的财政资金都纳入统一的国库，由国家统一的国库统一核算，由国家财政统一帐户按照不同的付款方式，向商品、物资提供者或使用单位支付。实施财政直接支付的支出主要有：工资支出、购置支出、转移支出;实施财政拨款的开支主要有：非财政直接支付的购置和零星开支。

自从实行中央财政集中支付制度改革以来，我国财政资金运行的安全性、规范性、有效性都得到了极大的改善，财政控制的能力也得到了极大的加强，从源头上防范和治理不良行为的效果也得到了加强。

1 实行财政集中支付体制改革的必要性

1.1 公共财务体制的基本需求

在社会主义市场经济的发展过程中，财政职能必须从“建构性”向“适应社会需求”转变。目前，我国正处于部门预算改革的过程中，实行中央财政集中支付体制;收支两线改革、政府采购制度等都是在构建符合社会主义市场经济发展的公共财政体制基础上进行的。实行国库集中收付，既是一种金融技术上的创新，又是一种从根本上反映国家行政管理体制改革和发展的内在需求。

1.2 推进依法行政、依法治国的需要

国库集中收付体制的改革，需要以法律为依据，在实行中央收付制度时，要制定相应的财政政策;财政规章的制定，旨在从根本上实现中央财政集中收付制度的执行。财政资金的配置、行政权力和运行程序的各个环节都要建立起一套严密的法律体系，才能使财政资金的运行更加透明、公开、具有约束力，从而实现对政府的财务监督和制约，真正实现依法治国、依法行政的目标。

1.3 与世界标准相适应的必要性

中央国库统一是我国政府在市场经济条件下运行的基本原则。作为 WTO成员，我们应该在制度设计和机制上吸取一些经验，并在实践中参考一些国际惯例。当前，由于政府机关国库的集中受相关法律法规的制约，所以在收付上首先采用国库统一的方法，这是一种符合国际的通行做法，同时也不会与现有法律法规产生冲突，待中央财政制度的调整完善后，就可以扩大到国库的征用，实现国库统一的收付制度，使之与世界各国的制度接轨。

2 现行中央财政收缴体制存在的问题

2.1 政府机关内部预算的不健全

中央财政拨款制度中有一条明确的法律，即：“所有支付机构的各项经济活动，都要按照核定的年度预算和支出方案，按照其使用目的，由财政部负责。”这意味着，制定一个明确的政府拨款预算，既能保证政府的直接付款，又能保证政府的授权，还能保证国家的统一收支。然而，现行的中央财政收付体制，实质上就是预算内资金的收缴，与中央预算内、外资金的统一收缴并不完全相符。

2.2 财政监管不力

财政对资金使用的监管仅限于前期，对项目实施过程中的监管，运行效果没有进行有效的监管，缺乏对基金进行有效的监管和约束，导致基金的利用效益下降。现行中央财政收付体制下，财政拨款发放之后，无法对财政进行有效的跟踪监控，造成资金被侵占、截留、克扣等行为，削弱了财政对财政收支的监管功能，只反映了财政部门的服务功能，势必会对财政的正常运行造成一定的不利影响。

2.3 建立水平上的信息化体系落后

虽然我国已经初步建成并运行了现代化的银行结算系统和财政系统，但是财政、税务和银行的网络管理体系相对落后，还处在一些地区的试行阶段，没有得到充分的应用，造成了现代财政体制运行缺少一个良好的基础，增加了人力、物力和资金在途时间，不能达到三方数据共享，影响了国库对财政资金的监督作用，降低了财政政策的执行效率。

2.4 在落实过程中，各部门和各单位缺乏对制度了解

中央财政收入统一管理体制的实施，涉及到各个行业，对各部门的兴趣受到了影响，有些人对改革方案持反对意见;有些人对经营方法的了解不够，仍在观望中;一些人的思想与改革的需要不相适应，因自身利益而不愿进行变革;有些人已经养成了一种传统的管理方法，不愿意熟悉和掌握新的经营方法。各部门、各单位的不同理解，都是影响我国财政资金管理体制改革进一步深化的重要因素。

3 关于推进中央财政收入分配体制的改革

3.1 健全财政信息管理体系，构建信息交流体系

要想真正落实中央财政资金的统一，就必须提高财政收支的信息化程度，提高财务管理的质量，急需建立健全的财务信息化体系。以软件的开发与运用，大力发展财务信息化，加强互联网和信息化的运用;要积极推进各地财政部门之间的跨部门互联，财政部门、税务部门和央行的财政部门就像“三套车”一样，承担着财政政策、监管、财政收入、财政资金的职能，应该通过三个部门之间的联系，加快财政资金的归整，缩短财政资金的流动，从而防止财政资金的浪费，提高资金的利用效率。所以，必须在最短的时期内实行财税库的信息联网，建设财政资金的网上运行。

3.2 建立完善财政资金的动态监管制度，推动监管和制约体制完善

根据健全现代国库管理的体制和运行监督职能，不断深化改革，逐步建立和健全国家财务信息系统。健全财政资金动态监测的运作体制，突出对资金的实时动态监测，实行全面的稽核，对信息的动态监测，监控检查通报、处理整改等多种方法，提高财政资金的动态监控。通过对国家财政收支状况的全面监测与分析，及时发现和剖析我国政府在预算执行过程中出现的问题及原因，为改进我国政府预算实施工作提供一种有效的、有價值的思路。

3.3 对财政直接付款和法定付款进行合理界定

对各部门的工资、转移、购买等支出，实行财政直接支付;对个别小额开支和不能通过银行转帐的款项采取政府批准的办法。任何形式的支出，都不能向预算内的实际经费帐户或下级预算内拨款。

3.4 完善相关法律法规

结合我国的国情，进行深入调研，对相关法律法规、管理办法和实施细则进行全面的分析和探讨，为我国财政资金的统一管理工作提供法律上的保证。

4 推行科学的财政预算管理

4.1 加强预算工作

要建立健全科学合理的财政预算制度。“全口径”的整体财政，实行零基础的预算，以项目预算和定额预算为依据，实现“一个笼子，一个盘子，一个支出的口子”;建立预算编制、执行、资金管理、监督各自独立又相互制衡的“三分离一监督”的管理机制;全面协调各项收入，合理分配开支，全面推行“两条线”改革;全面提升财政总预算，强化项目管理，把项目管理由预算管理向预算执行和绩效管理的各个方面扩展，实行项目论证、评审、决策等管理制度。

制定一个统一的、有活力的项目指标。一是把根基打牢，实行机关工作人员流动动态监测和审核，对新增加的财务供养对象实行查证制度。将各部门的公务车辆、住宅供热设备等资料，纳入基本资料库，及时了解到对公共资金的影响。二是规范管理。按照财政部门的工作性质和工作职责，将其分为5个类别，4个等级，并实施统一的定额预算。根据财政状况、部门类别、工作量、实际支出状况等多方面考虑，制定不同类别、不同档次的公共资金指标。在开支方面，按13个大项，20多个具体项，保证各单位的开支需求。三是动力调整。每年派一批干部到各财政单位进行调查，掌握财政资金的运行状况。在此基础上，通过对预算单位的参与，使财政预算案的编制精度得到进一步的改善。与此同时，对指标进行调整，以适应价格、方针、制度等方面的变动。如燃油、水电表等价格的制定，总是与市场化价格相联系，并对其进行调整，以达到符合现实需要的目的。

构建有效、细致的业绩评价模型：一是制定标准。在此基础上，将项目的申报、预算业绩的證明与编制部门的预算业绩规划有机地联系在一起，以加强对项目的要求与投资的匹配，保证预算的规范化、科学化;二是提早制定计划。将全年的财政预算案都尽早往前提，为各部门提供充分的时间和空间，以保证工程建设的整体水平;三是要丰富编制内容。在工程预算中要做好“细”，“全”和“实”是一个基本的规范，要使各单位的年度工作规划和工作目标保持一致，然后才能制定本部门的工作规划。

4.2 加强筹资工作

强化财务监管，严格执行程序。强化金融监管体制，建立“大监督”模式，要加强对各级政府拨款和财政运作的全面监管，加强对地方政府的监察和监督;要主动利用政府的专项资金实时监测制度，强化资金的分配、下达和使用;加强财政收支核算体系的综合运用，加强财政收支的规范化;构建“系统+入口+动态+制度”的“四位一体”的资产经营运作机制，设立国有财产的“电子眼”与“监控器”。

加大对项目的审查力度，严格执行标准。继续完善资金审查体系，加大资金审查力度，健全资金审查工作，健全资金审查工作联动机制，由各单位、各部门协调，严格落实监管责任，层层审核把关，加强工作变更过程的控制，使工程建设标准化。强化业绩考核，要把握好规范关与效益关，建立一个特殊的财政业绩控制部门，加强基层组织和体制，制订预算绩效考核办法、推行预算绩效考核。

4.3 坚持“以改革为导向”，全面深化财政预算实施和行政体制的变革

为巩固我国财政事业的科学化发展奠定坚实的基础，我国政府在新形势下，已逐步形成了一个新的政府财政体系。我国实行国库体制改革以来，始终以构建现代财政体制为宗旨，以现代财务信息化建设为基础，持续推动中央财政资金的集中支付体制的变革。

通过清理、合并和统一，使预算执行工作得到加强和规范，让预算执行机构成为主体，各业务部门之间互相协作，形成金融“便民超市”，为建设和谐社会提供高质量的金融服务。

4.4 着力提高财政工作的科学性

以科学的发展观来领导国家财政工作，需要有远见的战略性规划来推动制度的全面贯彻实施。加强财务管理科学化、精细化管理，推动财政管理水平不断提高，为经济社会事业发展提供坚实的财力保障和优质的金融服务。[4]

要坚持一个基本目的，就是要全面地构建起一个现代化的财务体系。要强化对国家财务重点问题的调查，使其能够在一定程度上达到对预算的控制，从而为国家的财政政策和宏观调控提供依据。确保国家资金安全、高效地进行，以减少政府融资的费用，推动适度的货币政策执行，强化金融与金融之间的相互协作，逐步推行地级财政资金日常管理;建立统一的管理制度，保证资金安全、有效、规范的管理。在巩固、深化、提高、完善的基础上，进一步扩大国库的改革，把中央专项转移支付等资金列入统一的国库制度和支付范围，并进一步优化财政直接支付程序，对粮食直补、种粮补贴、两免一补等涉农、惠农支出，实行国库直接支付到农户或基层用款单位，积极地推进集中收付与集中核算、“乡财县管”等各项制度的衔接。

把握好两个关键环节，继续健全中央财政资金的集中支付运作。以国库统一核算制度为依据;以集中支付为主。以财政收入为中心的新体制，旨在推动中央收付体制的“横向到边、纵向到底”的变革。横向是指在各预算单位中实行统一的制度;纵向是指在财政收支上要实施“直通车”。一是要加强统一的国库制度，把所有的财政拨款都纳入统一的“国库统一帐户”制度，要进一步强化财政收支核算，规范会计核算，清理违规帐目，要解决“零账户”的问题，必须对“零差账户”的审批、开设、支付、清算等管理工作进行规范化。二是规范中央收付系统的运行，规范资金的使用流程，推进实行电子支付与结算，建立科学规范、监督制衡、管理有序的财政资金管理制，健全金融管理内控机制，确保财政资金运行正常、有效、高效运行。从制度建设、程序建设、经营活动等方面入手，将资金的风险和稽查的风险降至最低，实现资金的科学化和规范化，确保资金安全高效运行，从而实现资金“直通车”的作用。

加强三项工作，夯实财政财务工作的根基。财政预算的实施、资金监督与财务管理的改革与创新是我国财政系统的基础功能。要坚持以科学的发展观为指引，对财政的财务进行持续的改革方法和改革手段，推动财政体制的深化。[5]

一是实施财政预算。其内容有：财政收入与支出的管理与实施的剖析。在财务收支上，保证各项工作顺利进行，是财政工作的根本需求，也是国家财务工作的重要职责。要搞好这一工作，必须注重平衡，确保财政收入的持续、稳步发展;要强化财政资金的统筹安排，力求实现预算执行工作的高效、均衡，准确地掌握财政收入，以便解决问题，增强对国民经济发展和财政收支发展变化趋势的能力，努力拓展预算实施分析的深度和广度，改进预算实施的分析手段，合理应用现代数学模型，使分析和预报的精确度持续提升;要增强对财政收支状况的分析与预报，必须强化对财政收支的分析与预测，为政府的决策提供依据。

二是对基金的管理。以总帐为核心，实行对银行帐户的审核和监督;对专户的资金进行账务的管理;对财政的基本管理，如财政拨款、决算、内部监督与约束等。强化财务审计的基本工作，健全内部监控与制约，强化与银行及有关部门的帐目核对，确保财务收支的安全、有效。改进监督管理体制，加强对财政收支的监督;要建立健全“金财工程”的实施监督体系，建立事前、事中、事后的一体化监督体系;要强化对财政资金的全程监控和监督，规范财政资金的支付、使用和清算，防止资金流动的风险，推进财政资金的加速和规范化的管理，严格遵守财务纪律，防止资金的违规行为。

三是进行改革与革新。通过行政管理的创新，拓展我国财政国库工作的新局面，推进财政行政管理制度的改革;完善制度和技术水平的改革，提高效率;建立透明和谐的财政预算新体制，推动财政各项工作制度化、规范化、科学化，全面提升财政工作的效能与水平，为国家财政工作的新局面而奋斗。在财政管理制度改革上，要坚持实行预算编制、预算执行、预算监督和绩效评价四项分开的财政经营方式，做到“四个分开”，明确目标，强化预目执行，强化支出管理，提高财政支出公开、公平、公正、透明。要加强对预算执行的监控和监督，建立安全、效率、监管相统一的新的金融国库监管体制。大力推广使用公用卡的结算方法，在各机关实行统一的公用卡制度，逐步拓宽公用卡的使用，尽量降低资金流向，加强对预算部门的公用事业的监督。建立全新规范的日常公費收支结算系统，完善公共开支的运行机制，使政府的财务管理更加规范。

5 结语

国库集中收付制度改革，是当前财政改革的重要内容，党中央、国务院、省委、省政府对推行国库集中收付制度十分重视;实行国库集中收付制度是发展社会主义市场经济和建立公共财政基本框架的需要，有利于促进财政管理规范化、法制化和科学化。

参考文献

[1] 马海涛.国库集中收付制度问题研究[M].经济科学出版社，2005.

[2] 财政部国库司.国库改革全面推进[J].中国财政，2012.

[3] 马海涛.新预算法与我国国库集中收付制度改革[J].中国财政，2015（1）：64-70.

[4] 行政事业单位预算管理中存在的问题研究[J].李莎.大众投资指南.2021（15）.

[5] 浅析行政事业单位财务管理[J].窦剑波.财经界.2021（36）.