数字化赋能服务型政府建设：理论逻辑、实践图景与未来路向

刘开君，王 鹭

(1.中共绍兴市委党校 浙江 绍兴 312000；2.中国人民大学 公共管理学院 北京 100872)

一、问题的提出

进入21世纪，“数字浙江”等实践创新逐渐萌发，带动政府治理技术、运行模式、组织形态、制度机制持续迭代升级。与此同时，实践驱动的理论研究逐渐繁盛，涌现出诸多学术成果。以“数字政府”为“篇名”关键词，通过中国知网(CNKI)检索发现，2000年以后数字政府研究开始勃兴，初期每年只有“零星式”分布的期刊论文，而且重点关注西方数字政府建设的主要做法及经验，2017年以后期刊论文开始“爆发式”增长。究其原因，这可能与2017年党的十九大报告和2018年《国务院政府工作报告》先后安排部署“数字中国”建设密切相关。

针对数字化赋能服务型政府建设，学者多从数字技术提升政府治理效能的角度予以回应，但观察视角有所不同，既有研究主要聚焦实践创新的理论解读和未来路径建构两个面向。前者，如郁建兴把浙江“最多跑一次”改革阐释为政府治理模式从“以政府为中心”向“以人民为中心”的转变[1]，李文钊提出“界面政府”的分析框架，论证了界面、内部结构、功能和环境四者如何与民众互动[2]；后者，如陈娟强调数字化支撑“整体性协同运行的路径建设”[3]，沈费伟提出从理念、数据、服务、决策创新等维度提升治理绩效的路径[4]。总体上看，既有研究遵循从实践创新到理论提升的逻辑规律，突出理论对实践的观照。稍有缺憾的是，既有研究过度强调数字技术的工具性，关注数字化与政府治理的价值融合不足，尽管有学者对数字化改革背后所隐含的服务型政府建设过程作出理论概述，但缺乏案例支撑和逻辑深描。[5]在“数字中国”和“互联网+”等组织变革发生后，数字政府逐渐发展成为一种独立的理论范式，表现出强劲的技术化趋势，在个别地方政府实践创新中甚至不乏“为数字化而数字化”。然而，数字化并非政府变革的终极目标，利用数字技术构建服务型政府才是数字化改革的价值诉求。

基于此，本研究以数字化赋能服务型政府建设为研究主题，以中国化的理论概念“服务型政府”与政府数字化转型之间的逻辑联系为起点，基于“技术驱动—组织重塑—治理转型”的分析框架，剖析21世纪以来浙江数字政府建设的实践案例，阐释数字化赋能服务型政府的理论逻辑、实践图景与未来路向，厘清技术面向与价值面向交互融合的深层脉络。

二、数字化赋能服务型政府建设的理论逻辑

自19世纪末期公共行政作为独立学科诞生以来，政府治理变革的核心价值导向就在以公平、公正为旨趣的价值诉求与以低成本、高效率为旨趣的效率诉求之间反复切换，映射了不同时期政府治理变革的主要目标和理想类型。作为发展中国家，我国政府变革也面临着这种价值诉求与效率诉求之间的张力。20世纪90年代开始，服务型政府的实践创新逐渐从浙江、江苏、上海、珠海等地兴起，并催生了服务型政府的理论创新。学术文献普遍认为，2000年张康之在题为《限制政府规模的理念》的论文中首次提出“服务型政府模式”的概念[6]，之后服务型政府理论概念在学界快速发展。2004年，政府工作报告中首次正式采用“服务型政府”来描述政府变革目标，并把“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”界定为政府的基本职能，备受实务界重视。[7]党的十九大重申“建设人民满意的服务型政府”[8](P.39)，十九届四中全会把“生态环境保护”增补为“人民满意的服务型政府”的基本职能，均表征着服务型政府的内涵和外延一直处于动态变化和丰富完善的进程中。[9](P.35)无论从价值接纳还是应用场景看，服务型政府建设都将继续作为我国政府治理变革的理想形态。

技术进步带动人类社会快速发展已属常识性认知，而技术迭代催生组织变革也在二战后各国政府改革实践中得到验证。在历次技术变革中，信息技术带来的影响无疑最为深远，移动互联网和数字技术的崛起更成为服务型政府建设的必要条件。以机器学习、物联网、大数据、人工智能等为代表的第四次技术革命驱动政府内部组织结构、政务流程、思维理念以及政府与外部关系等全面重塑。[10]这种技术对组织产生剧烈冲击、隐性互嵌和双维重塑的现象，引发了学术界的关注，带动公共管理、政治学、信息管理、计算机等相关学科加入数字政府研究，持续创造新概念、新表达。无论是源自西方的“界面政府”“电子政府”“数字政府”等学术概念表达，还是“整体智治”“掌上政府”等描述政府治理数字化变革的实践模式表达，均将数字化视为履行政府职能、实现政府职能的技术工具。本质上，这些学术概念和实践表达都描述了数字化赋能服务型政府建设的理论意涵，但较少以直观的方式回应“数字化作为一种技术性工具，是如何嵌入服务型政府的建设历程”这一关键问题。基于此，本研究遵从“技术驱动—组织重塑—治理转型”的分析思路，以数字化赋能服务型政府建设的地方实践为基点，从三个层面逐层深入，分析数字化赋能服务型政府建设的理论逻辑。

(一)技术驱动：技术进步倒逼服务型政府建设

技术发展是人类社会发展进步的重要标志，每一次人类社会进步都是从技术工具的颠覆式创新开始的。针对这种演变趋势，马克思曾经告诉我们：“手推磨产生的是封建主为首的社会，蒸汽磨产生的是工业资本家为首的社会。”[11](P.108)政府是人类社会迄今为止最为重要的组织形式，政府治理能力不容置疑地受到技术工具的影响与制约。在前现代社会，由于受到交通、通讯、生产工具等技术因素约束，人类的活动能力、组织形式、政府规模、治理能力以及公共服务所能达致的边界普遍受限。正因技术工具的力有不逮，前现代社会政府往往需要依靠强制性的管制措施，由此催生出传统中国基层社会“皇权不下县”的治理形态。从技术决定论视角分析，传统中国之所以选择国家政权延伸到县级，某种意义上是由封建帝国政府所能够提供的治理技术及治理能力所决定的。

信息技术的发展提升了社会公众获取信息和监督政府的能力，也倒逼政府实施以服务为导向的治理变革。从历史演进脉络看，历次技术革命都极大地提升了社会生产力和政府治理能力。自20世纪中叶计算机技术诞生以来，数字技术已经成为政府变革的重要驱动力。发端于20世纪90年代的“电子政府”(或称“电子政务”)建设，逐渐实现了办公自动化、电子化、信息化，极大提升了政府信息传递和政令通达能力。2010年以后社交媒体(互联网 2.0)的诞生与运用，迅速驱动电子政务向2.0版迭代升级，尤其是移动互联网、5G、人工智能、物联网等数字化工具持续升级，直接提升了政府获取、分析和处置信息以及作出决策、执行决策的能力。[12]在此基础上，我国开启了“互联网+政务服务”的建设历程，凭借着在线化、移动化、智慧化等技术优势，为政府插上了“智能化智慧化的翅膀”，让公众可以随时随地获取政府提供的公共服务，其本质就是依靠信息技术打破传统治理情境下时空因素对政府治理边界的限制。与此同时，为了适应信息时代治理情境、治理对象、治理方式等变革，政府也在技术倒逼之下持续推进自我革命，以实现更高效率、更高效能的治理。由于政府的治理能力得到提升、治理边界得到拓展，政府职能从传统治理模式中提供基本社会秩序拓展到向个人和企业“全生命周期”提供优质高效的公共服务，以服务为导向的政府变革由此成为可能。

(二)组织重塑：技术赋能重构组织和公共服务流程

人类社会进化是群商(Community Quotient)强化与智商强化相互作用的结果。所谓群商强化意指人类需要通过组织化的方式来获得生存与发展，同时组织形态的发展变化也是人类进化的重要表现形式。迄今为止，人类社会演化出了血亲组织、政权组织(政府组织)、营利组织以及非营利组织等四类广义组织。总体上，在人类社会前现代化阶段，政权组织就是从血亲组织中演化而来，逐渐实现了人类社会合作关系的稳定化与结构化。[13]因此，传统社会中的政府组织虽然也需要开展纵向和横向的合作治理，但是其稳定性与结构化较差，属于松散型合作的传统科层制组织，同时还蕴含着较多的“人情”因素。

直到近代工业社会催生出了现代科层制组织，才彻底重塑了组织之间的协作互动关系以及政府内部的组织结构。被誉为“组织理论之父”的德国社会学家马克斯·韦伯提出的“官僚制”是现代科层制组织的理想形态。为了区别于中文语境中的“官僚主义”，学术话语中逐渐使用“科层制组织”来代替“官僚制”描述政府组织形态。现代科层制组织具有层级节制的政令通达体系、横向组织结构的职能“分殊化”、排除人情因素的“非人格化”、体现现代法治和管理要求的“遵章守制”等基本特征。[14](PP.74-80)从而让现代科层制组织适应了工业社会的治理需要，因而被包含政府组织在内的几乎所有大型组织采用。然而，科层制组织先天不足，如组织结构和职位关系固化、保守和抵制革新、过度刚性、效率低下等问题。[15](PP.139-158)中国超大治理疆域和多层级政府体系相叠加塑造出“条块分割”管理体制，使得科层制组织弊端得以放大。在信息化高度不确定与高度复杂的治理情境下，更会造成政令统一性与执行灵活性、遵从规则与目标置换、科层规则非人格化与行政关系人缘化之间的悖论[16]，最终陷入“碎片化”治理困境，亟需找到破解路径。

迄今为止，数字化是破解现代科层制组织中“碎片化”治理最为有效的方式。管理学有一条基本原理，组织的管理幅度和管理宽度受制于管理能力和技术条件，因此需要构建层级节制和职能“分殊化”相结合的组织结构。信息时代引入数字化的技术工具后，组织内部信息传递、沟通、监管的能力得到大幅提升，因此组织的管理幅度和宽度都可以延展开来，近年来流行的扁平化组织、网络化组织、合作制组织都是信息化时代组织适应性变革的结果。同样，组织职能“分殊化”引发组织协调需求骤增。伴随治理情境复杂多样和治理任务繁重，传统协调手段和技术支撑往往捉襟见肘。但数字化技术便捷性、即时化的强大沟通功能提升了科层制组织的协调能力，特别是大数据、云计算、人工智能、物联网等技术运用于政府治理当中，使得跨部门、跨层级、跨地区的复杂协同成为可能。概而言之，数字化赋能使得政府能够完成传统治理情境下技术条件无法支撑的服务半径和服务内容，持续优化升级政府服务质量、服务范围和服务效率。

(三)治理转型：数字化赋能驱动服务型政府迭代升级

打造一个“良善政府”(“Good Government”)一直是近代以来世界各国的普遍诉求。到20世纪90年代，“良善政府”的基本价值共识逐渐形成，特别是以“重新发现市场”作为经济政策基础的改革探索使得人们以市场效率为参照“重新发现了政府”。这是因为，人类“越来越清楚地意识到，除非政府能设计并实施适当的公共政策，能公平、透明、高效地配置资源，并能对社会福利与公民的经济要求做出有效的回应，否则，无论是市场还是民主都不能良好运作或者根本就不能运作。因此，人们便将好政府明确地添加到发展议程中”[17](PP.1-21)。在中国使命型政党初心使命和地方政府创新“锦标赛”的双重驱动下，诞生于21世纪初学术著作并被中央采纳的“服务型政府”，就是中国情境下“良善政府”的理想形态。

服务型政府是学者从我国地方政府创新实践中归纳提炼出来的理论概念，并非西方新公共服务理论的简单翻版。1992年党的十四大确立了发展社会主义市场经济的目标，客观上要求政府“有形之手”从微观经济领域收缩，在此背景下服务型政府理念逐渐在浙江等沿海地区萌发，并催生了服务型政府理论。[18]张康之提出“服务型政府”概念之时就论述了其内涵，强调服务型政府“就是为人民服务的政府,用政治学的语言表述是为社会服务,用专业的行政学语言表述就是为公众服务,服务是一种基本理念和价值追求,政府定位于服务者的角色上,把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”[6]。尽管我们一直探索打造一个服务型政府，但这种理想目标只能逐步实现，无论是前现代社会还是现代社会，政府能力极大地受到治理理念、治理方式和治理工具的制约。

信息化时代来临，数字化不仅为我国打造一个“良善政府”植入了现代化技术工具，重塑适应数字化时代治理情境要求的组织结构，而且也解构了管理者头脑中原有的思维模式，并促成体验和意义的重新建构。[19](PP.137-138)可以说，数字化技术引导我们重新定义“良善政府”，丰富拓展了服务型政府的内涵和边界，这对被视为政府理想形态的服务型政府的服务对象、服务内容、服务方式提出了更高要求。当然，这些要求并非一蹴而就，而是逐步丰富和完善的，不少学者对这一数字政府的治理转型过程进行了阶段划分。例如，有学者在公共管理的变迁历程中认识数字政府建设，提出了三阶段论：首先，把20世纪80年代中期至2002年标注为新公共管理运动的鼎盛期，数字化开始萌生；其次，把2002至2010年标注为第一代数字治理，也即以集中式和网络为基础的数字治理，其基本特征是组织重构和整合、“一站式”服务等；最后，把2010年以来的数字政府标注为第二代数字治理，以分布式与数据库引导为基本特征。[20]国内数字政府建设与国外的阶段大致相同，逐步从公开向“放管服”改革、简政放权以及“互联网+政务服务”等转型，体现了从信息公开向提升服务质效迭代升级的变革趋势，为我国建设超越西方治理的服务型政府提供了“弯道超车”的历史契机。[10]

三、数字化赋能服务型政府建设的实践图景

本研究之所以选择浙江数字化赋能服务型政府建设的实践创新作为案例，以此观察、描述和分析我国数字政府建设的发展进程、实践特征及其发展趋势，是因为浙江具备实践和技术支撑两个方面的优势。在实践创新方面，早在2002年习近平在浙江工作时就谋划部署并推进“数字浙江”建设，明确提出了推动经济社会信息化和以信息化带动工业化的要求[21](PP.37-38)，此后浙江先后实施了“四张清单一张网”“最多跑一次”“一件事”以及多跨协同应用场景等政府治理的数字化改革，实践创新持续迭代升级。在技术支撑方面，浙江依托阿里巴巴等大型数字化企业，基本能够做到在数字化应用方面长期“领跑”全国，并在一定程度上影响了全球政务科技领域的变革趋势。

(一)技术驱动层面：持续推动数字化改革措施迭代升级

政府改革实质上反映为政府职能转变。改革开放以来，中国政府职能已经发生了根本性转变，总体上实现了从全能向有限、从人治向法治、从管制向治理、从发展向服务的转型，贯穿其中的核心议题则是政府职能及其履职方式的转变。进入21世纪以来，浙江在执行中央部门“撤并重组”等改革举措的基础上，逐渐开始采取数字化改革方式来推动政府职能转变，以数字化的持续性迭代升级倒逼政府自身变革。其主要历程大致可以划分为三个阶段：

第一阶段，办公自动化和政府信息化(2002-2012年)。以2003年浙江省政府印发《数字浙江建设规划纲要(2003—2007年)》为标志，浙江明确提出“数字浙江”建设的长远目标，持续推进信息化基础设施、电子政务和电子商务发展，推动网络化、数字化、智能化等信息技术应用。电子政务的精髓可以用“政府上网”来描述，在通讯、广电等信息网络基础设施率先实现全覆盖的基础上，全面建设各级政府门户网站，主动把政策法规、政务活动、重要事项等内容尽可能地搬到网上，实现信息公开，以公开促公平，以公开促监督。这个时期属于我国数字治理的第一个阶段，体现出依靠数字化手段提供“一站式”服务的基本特征，同时各地出现的“政务微博”“电视问政”“网络问政”“网上信访”等政府治理领域的实践创新，其本质都是畅通民众对政府监督的数字化路径。

第二阶段，服务公开化和便捷化(2013-2016年)。以2013年浙江启动实施的“四张清单一张网”改革为主要标志，全面推进“互联网+政务服务”改革，由此率先在全国范围内实现了政务服务网络全覆盖。所谓“四张清单”，就是“政府权力清单”“政府责任清单”“企业投资项目负面清单”“政府部门管理的专项资金清单”；所谓“一张网”，即指涉浙江政务服务网，要求行政审批事项全部上网。“四张清单一张网”的理论意蕴体现在两方面：对政府而言，要做到“清单”之外无权力，大幅削减政府的行政审批权限，以防止权力滥用和权力寻租；对企业而言，则意味着“负面清单”未列即可为，由此释放市场活力。两年多时间内，浙江通过“政府权力清单”把42个省级部门的1.23万项行政职权消减至4092项，建立全程代理和集中审批制度，有力推动了中央简政放权落地落实。[22]

第三阶段，服务集成化和应用场景(2017年至今)。以2016年底启动并于次年全面深化推广的“最多跑一次”改革为初始标志，掀起了数字服务场景化变革的序幕。“最多跑一次”改革的基本含义是人民群众及企事业单位到政府办事，申报材料齐全并且符合法定程序的，要实现“最多跑一次、最好不用跑”的目标。“最多跑一次”改革在实践中持续升级，如诸暨市提出实施“一网通办”“一证通办”“一窗通办”“城乡通办”改革；2019年，又迭代升级出“一件事”改革；2021年在全面数字化改革中，再次迭代升级为跨部门、跨层次、跨地区协同的应用场景，可谓巧借数字技术实现了“百姓不出门，尽办天下事”。

(二)组织重塑层面：持续加强纵向联动与横向协同治理

在数字政府建设中，浙江始终聚焦政府职能转变，运用数据化工具优化纵向任务传导和横向协同治理，以更好满足社会需求，体现了数字化赋能服务型政府建设的初衷和使命。“中国政府机构改革的核心是适应经济和社会发展的需要来调整政府机构的结构与运行,重点调整政府与社会、政府与市场、中央与地方的关系。”[23]改革开放以来，浙江以民营经济、县域经济、块状经济为特征的地方经济发展迅猛，一个重要的“组织密码”就是持续加强纵向联动和横向协同治理，推动政府职能重心持续下移和不断转变，为市场经济发展奠定了制度基础。

在“前半段”改革中，中央主要通过对政府组织结构进行重塑来推动政府职能转变，不仅体现为组织结构调整，更体现为省、市、县、镇四级权责关系优化。因为“地方政府职能转变是政府职能转变的落地之举，其是否到位在一个侧面体现着政府职能转变的终极效应”，“地方政府职能转变的主要任务是接、放、管”，“需要在接准、放实、管好上有深刻的理解和实际的推动”[24]。改革开放以来，当各地在实施以党政机构“撤并重组”为主要内容的政府机构改革时，浙江实施了以省、市、县、镇四级政府权责关系优化和政府职能重心下移为主要特征的改革。早在20世纪80年代初期，为适应市场经济发展需要，浙江就创造了兼容财政“省管县”和行政“市管县”的行政体制，此后十余年间实施了多轮次“强县扩权”和“扩权强县”改革，2007年启动推进“强镇扩权”改革，持续加码的改革举措破解了政府职能重心下移过程中的效应衰减问题，为县域经济和镇域经济发展提供了制度支撑，也为数字化赋能服务型政府提供了“制度空间”。

在“后半段”改革中，持续升级的数字措施更好地推动实现了横向部门间、地区间的协同治理与纵向联动治理。“在以官僚制组织体系为基本结构的国家管理体制中，中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间也形成了一种‘委托—代理’关系，地方政府接受中央政府的委托、下级政府接受上级政府的委托行使相应的国家管理权限。”[25]那么，在通过下放行政审批权来实现政府职能重点下移的过程中，如何避免由于信息不对称而可能造成的地方政策执行异化[26]，确保组织变革的初衷落地落实。实际上，由于在“四张清单一张网”“最多跑一次”“一件事”等改革以及多跨协同应用场景过程中，持续迭代升级的数字化赋能让上级政府的管理、监督以及横向协同能力全面提升，从而保障了政府职能重心下移的实现。调研发现，在枫桥镇便民服务大厅可以现场办理602项便民服务，村级便民服务中心可以办理198项便民服务，甚至村民足不出户就能享受到便捷的公共服务，其实现基础即为无处不在的数字化工具。

(三)治理变革层面：持续推进实现“以人民为中心”的转型

改革开放以来，浙江坚持“走改革路、吃改革饭”，持续不断地推动政府治理改革创新，坚持向县域和镇域下放行政审批和管理权限，推动治理重心下移。这一改革思路可分为两个方面：第一，从“面子”看，其主要诉求是更加高效、更加快捷地履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护的职能；第二，从“里子”看，其本质还是为了建设服务型政府，更好地满足人民群众不断增长的美好生活需要以及市场主体发展的需要。

无论是初期阶段的办公自动化和“政府上网”，还是后来的政务服务数字化和集成化改革，都深度嵌入了“服务”的理念，整个改革过程鲜明地体现了“以人民为中心”的基本价值诉求和实践特征。例如，在浙江各地标准化建设县(市、区)、乡镇(街道)、行政村(社区)政务服务中心或便民服务中心，“一站式”集成化提供政务服务，用“数据多跑路”代替“群众少跑路甚至不跑路”。在后续改革实践中，“最多跑一次”还不断地衍生出升级版，例如社会治理领域“最多跑一地”、群众和企业服务“一件事”改革、数字化场景应用等，这些改革举措都蕴含了“以人民为中心”的价值偏好。在数字化嵌入的过程中，始终体现了一种朴素的理念，即人民需要什么样的服务，政府就提供什么样的服务。

2021年以来，浙江启动实施了全面数字化改革，从省级层面构建“152”的数字化改革框架，其中：“1”是指“一体化智能化公共数据平台，“5”是指数字机关、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治,“2”是指理论体系和制度规范体系。2022年“152”框架体系升格为“1612”，其中：第一个“1”和“2”的含义不变，“6”则是在“5”的基础上增加“数字生态”，同时把数字机关升格为“党建统领整体智治”，6个大系统对应全面深化改革的7个领域，第二个“1”则是指“基层治理系统”。从“152”到“1612”，划定了服务型政府建设的跑道。实际上，这里的“数字政府”体现为小政府，而整个框架是围绕“大政府”来构造设计的，从数据共享平台、主要应用系统以及数字治理的理论体系、制度规范等维度，系统性、整体性、变革性重塑政府治理的组织结构、治理理念、治理方式以及治理模式，是对传统思维方式、认识模式和治理工具的颠覆性变革，是对基于科层制组织政府治理模式的彻底再造。

尽管全面数字化改革依托现有的科层制组织体系，但多跨协同应用场景完全颠覆了传统科层治理模式。数字化赋能的基本逻辑是用户导向，即根据用户需求开发数字化场景应用，重构服务流程，依靠跨层级跨部门的数据协作，高效率高质量地满足企业和群众需求，规避了传统科层模式依靠“繁文缛节”开展跨部门跨层级协同治理引起的低效、“中梗阻”、行政傲慢等弊端。2022年2月，浙江省公布了88项2021年数字化改革获奖名单，涉及四级政府各领域的数字化场景应用，正是数字化赋能服务型政府的硬核成果。近代工业社会以来，科层制组织被广泛运用，但是科层制组织的弊端与其优势特征如影随形，始终无法根除。然而，数字化改革让我们看到了突破科层制组织局限性的可能。如“一码管地”“浙里兴村共富”“产业大脑”、不动产司法处置“一件事”改革、“大综合一体化”行政执法改革、“移动法院”“基层公权力大数据监督应用”“浙里人才管家”等数字化场景应用，打破了科层制的部门壁垒，提升了治理效能，为人类提供了一种重塑科层制组织治理模式的可行方案。

四、数字化赋能服务型政府建设的未来路向

改革开放四十多年来，“我国持续不断深化行政体制改革，转变政府职能，建设服务型政府，取得了巨大的成功，形成了中国特色的政府治理模式或政府治理的中国经验，在世界上产生了广泛而深远的影响”[27]。在这个变革历程中，数字化赋能起到技术驱动和支撑作用，互联网、物联网、云计算、大数据等持续迭代升级的数字化技术驱动政府治理变迁，构建并不断升级“以人民为中心”的治理体系和治理模式，强化了公共服务供给与政府数字化变革之间的紧密联系。[28]可以预见，未来数字化还将继续赋能服务型政府建设。

(一)“技术治理”已经并将继续成为服务型政府的驱动力量

数字化技术、数字化思维和数字化认知已经反映到生产、生活与治理等各领域。“技术型治理已全面体现于治理的体制、机制、过程与理念之中”，由此衍生出“治理创新的枝节化、政府管理的数字化、治理过程的智能化、组织技术的密织化、民众权利的民生服务替代，它们相互叠加而形构日益鲜明的治理形态”[29]，成为治理现代化转型不可或缺的元素。因此，政府唯有积极适应，主动融入数字化变革的大潮，掌握数字化技术，适应数字化思维和数字化认知。数字化思维和数字化认知，可以理解为“计算”的概念，例如技术治理必然要求政府治理降低成本和提高效能，而降低治理成本和提升治理效能是建设服务型政府的必然要求。在此意义上，“技术治理”的继续强化就是服务型政府持续实现的过程。在智慧治理时代，建设服务型政府必须重视数字化技术的驱动和倒逼作用，脱离数字化赋能而空谈服务型政府的建设目标和实现路径，都是不切实际的想象。

(二)政府变革中的“整体智治”的特征和趋势必将继续强化

“整体智治”是整体性治理理论在数字化治理情境中的具体运用，是整体治理与数字治理的深度融合。人类已经进入数字化时代，数字化技术变革的趋势则是“智能化、智慧化”迭代升级。虽然科层制组织结构层级节制的纵向结构和职能“分殊化”的横向结构适应了工业时代专业性需求，但不可否认的是，随着信息化时代高度复杂性和高度不确定性增加，同时伴随着通信和信息传递即时化，简单依靠机构“撤并重组”“大部制”等传统方式，无法应对“条块分割”的行政管理体制衍生出来的“碎片化”治理困境。公民不断升级的高品质公共服务期望值，要求服务型政府建设持续走向更高效能，保持更高回应性，而这种治理效能与回应性要求，只有借助持续迭代升级的数字化技术赋能才可能变成现实。“整体智治”具有政府治理数字化、需求回应高效精准化、治理实践整体化等特征[28]。据此判断，服务型政府模式的雏形已经在浙江“整体智治”的改革中得到初步体现。基于浙江实践甚至可以大胆预测，这种以“整体智治”推进服务型政府建设的路径，是被证明成效最为凸显的实践，并有可能全面重塑政府治理模式。

(三)“以用户为导向”理念是数字化赋能服务型政府的关键

服务型政府的关键在“服务”，要实现服务型政府的目标，首先必须厘清概念体系中的“服务型政府”强调的是为谁服务、谁提供服务、如何提供服务、提供何种服务等问题。郁建兴把“最多跑一次”改革评价为“一场‘以人民为中心’的公共管理改革”，是推动“以政府为中心”的公共管理向“以人民为中心”的公共管理转型的过程。[1]从浙江实践看，服务型政府的旨趣就是让公民便捷地获取高品质公共服务，而数字化则是通过后台运作的方式提供了实现路径。然而，改革过程中也产生了“条块分割”的印痕，一些部门出现的“数字孤岛”“信息孤岛”正是线下“碎片化”治理在“线上”的映射，一些数字化应用项目只实现了“数据上网”，个别政府部门推出的数字化项目便于部门职能履行，离“好用易用”还存在较大差距，甚至造成了一定程度的“数字鸿沟”和“数字难民”。以此为鉴，要摒弃数字政府建设实践中可能出现的“为数字化而数字化”思维，坚持“以用户为导向”的理念来设计和推进实施政府数字化改革项目，把用户的满意度与获得感作为重要评价依据。[30]本质上而言，数字化赋能服务型政府建设就是持续推动政府数字化转型蕴含的工具性逻辑、服务型政府蕴含的价值性逻辑、数字化重塑政府组织结构和治理模式的过程性逻辑的深度叠加融合。[31]

(四)制度和规则重构是数字化赋能服务型政府建设的重要保障

党的十九届四中全会以制度建设为主题，试图依靠制度建设推动国家治理现代化。道格拉斯·C. 诺斯(Douglass C. North)认为，“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束”，“制度通过为人们提供日常生活的规则来减少不确定性。”[32](PP.3-4)那么制度是如何形成的呢？对此，德国制度经济学家柯武刚(Wolfgang Kasper)有过经典论述，他认为禁止机会主义和不可预见行为的规则以维持社会秩序从而创造社会信任的规则就是制度，并把制度分为“内在制度”与“外在制度”两种类型，前者通过渐进式的反馈机制和调整机制实现演化，后者则是人为设计出来强加于社会并通过政府这种权威机构执行。[33](P.3)从长远来看，当前政府的数字化转型处于起步阶段，理论体系和制度规范体系尚处于“短缺状态”，更加需要通过政府的法规政策探索构建具有适应性和自我进化特征的制度规则体系，让数字政府得以规范发展。浙江在启动实施全面数字化改革时，同步部署探索构建数字化改革的理论体系以及制度规范体系，显然是清楚地意识到了制度规范体系的重要性，以及当前数字政府建设领域制度规范供给缺乏的现状。我们期待，浙江在政府的数字化转型中探索形成管用有效的理论体系和制度规范体系。

五、结论与讨论

第四次技术革命已经将人类带入以数字化和万物互联的信息化时代，因此政府治理数字化转型已成为世界各国顺应信息化时代发展趋势的必然选择。当然，由于国情社情区别，具体通过数字化转型打造一种什么样的政府形态，在不同国家政府治理变革实践中必然表现出差异性。“服务型政府”是本土学者从我国地方政府创新实践中提炼归纳而成的政府研究理论范式，并被中央政府采纳作为我国政府治理变革的理想形态。为此，本研究遵循实践创新驱动理论创新的基本逻辑，采用“技术驱动—组织重塑—治理转型”作为分析框架，以浙江政府数字化转型实践为案例，深描和分析了数字化赋能我国服务型政府建设的理论逻辑、实践图景和未来路向(见图1)。分析发现，数字化赋能服务型政府建设既丰富了服务型政府的理论范式和实践图景，也拓展了政府治理数字化转型的过程内涵，实际上兼容了政府治理变革的技术逻辑、服务型政府建设的价值逻辑以及数字化重构政府组织形态和治理模式的过程逻辑。在此，还要强调以下几点：

图1 数字化赋能服务型政府

(一)数字化赋能服务型政府建设既是一种实践表达也是一种理论范式

从实践表达来看，包括数字政府建设在内的数字中国建设已经渐次铺开，只有为这种数字化治理过程提供一种理论支撑，才能更好地推动政府治理在方式和工具方面的实践创新和制度创新。基于此，未来的服务型政府建设将着眼于深化技术治理的场景性，同时需要持续强化用户导向并提升用户体验。当然，数字技术的迭代升级也需要设置相应的制度规约，方能让数字化赋能背景下的服务型政府建设行稳致远。从理论范式来看，服务型政府和数字政府都已经各自成为一种独立的政府治理理论范式，本研究的立论点则是尝试推动服务型政府建设的价值诉求与数字政府建设的技术偏好在数字赋能服务型政府建设的过程中实现融合，从而丰富理论研究的内涵和边界，为数字政府建设的实践提供一种可能的理论解释。

(二)数字化赋能服务型政府建设是政府治理的一种整体性系统性重塑

纵观服务型政府建设在技术驱动和价值偏好交互融合中的演进脉络，可以发现在信息化时代，数字化工具、数字化思维和数字化认知从技术驱动、组织重塑、治理模式等维度推动实现了政府治理变革的全方位重塑。这个变革过程体现出如下特点：一是技术治理，信息化时代的技术驱动治理变革就是通过数字化赋能推动政府治理走向理性化、科学化、精细化[31]；二是系统性，所谓系统化就是数字化驱动政府从理念、组织、制度、职能以及治理模式等方面实现全面重塑；三是“整体智治”，如何让诞生于工业化时代具有层级节制和职能“分殊化”特征的科层制组织突破“孤岛思维”，从“政府作为一个整体”的高度为社会提供公共服务，是尚待破解的难题。数字化恰恰为“破题”提供了思路和工具，特别是后台运行的数字化手段将政府变成一个面向公众的“用户导向的界面”以满足用户需求，由此完成了治理意涵、治理关系、治理结构的整体性再造。

(三)数字化赋能服务型政府是我国政府治理趋向理想形态的重要路径

“服务型政府”是从我国政府治理实践创新中诞生的一个概念，2004年被中央政府采纳作为我国政府治理变革的理想形态，并将其基本职能界定为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。此后15年，中央政府关于我国政府治理变革的理想形态及其职能边界始终保持不变，直到2019年党的十九届四中全会增加“生态环境保护”的内涵，令“服务为本，人民至上”的内涵更为具体可感。在第四次工业革命纵深推进的当下，数字治理能力亦成为评价服务成效的关键。通过浙江实践图景的深描，我们发现数字化赋能已经成为并将继续成为我国服务型政府建设的重要路径。据此，我们甚至可以大胆预测，以技术驱动、“整体智治”、用户导向和制度重塑为特征的数字赋能服务型政府建设，可能在未来实践中被塑造为一种具有国际竞争力的政府治理模式。

(四)要警惕数字化技术对于服务型政府建设可能产生的负面效应

数字技术是一把“双刃剑”，既能推动政府治理走向高效化、智慧化和简约化，但过于依赖数字化技术也可能导致潜在风险。其一，技术风险。如果数字系统自身存在技术漏洞，或因身份识别认证、接口访问链接、下载预设模板错误等技术缺陷，则会造成数字政府平台失灵。其二，管理风险。如果不能很好地驾驭数字技术，则可能陷入“被数字治理”“数据孤岛”“数据难民”等困境。其三，监管风险。伴随数字技术渗入政府服务范围的不断扩大，政府对数据的调取、流动、使用和存储都可能存在监管盲区，进而造成监管失效和数据滥用等。其四，安全风险。如果数字政府系统存在漏洞、缺陷和后门，黑客通过隐蔽方式对核心数据进行删除、修改、移动和销毁等，则会导致国家安全风险指数级增长。因此，在大数据时代，我们需要利用好数字化技术赋能服务型政府建设，但是也要警惕潜在风险和深层危机，做到防微杜渐、居安思危，筑牢数字政府的安全底线。