社区协同结构中居民信任的构建、转化与有效治理——以社区公共卫生风险治理为背景

张大维，赵益晨

(1.华中师范大学 政治科学高等研究院，湖北 武汉 430079；2. 华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079)

一、问题提出与研究综述

党的十九届五中全会提出了提升国家治理效能这个新目标，社区治理是国家治理体系的基石，也是提升治理效能的关键一环。突如其来的新冠肺炎疫情是对我们社会治理体系、治理能力建设的一次大考，既暴露了社区治理经验的不足，也展现出社区治理形态的新变化。一方面，疫情之下社区治理经验的不足所造成的重要影响受到了全社会的广泛关注，在社会各个层面进行了大量反思与总结；另一方面，对于社区治理形态受疫情影响而产生新变化的总结归纳也有着重要意义。同时，受疫情影响的社区新变化如何通过常态化治理的方式予以充分吸纳，并与社区应急状态形成紧密转化与结合有着深入研究的现实意义。

在公共卫生风险背景下，社区风险治理研究成为近期学者关注的重要方向。由于目前国内学界对于社区应急治理的研究起步较晚，一些学者立足国际视野，从国外的风险治理中汲取思路，包括多类型的风险治理框架 [1]、韧性治理理念 [2] 、灾害风险管理理论 [3]等。还有学者立足社区能力，从信息技术和治理主体两个层面提出对策。一方面，从信息技术层面来看，为应对高风险社会，应推动实现信息资源开发、资源集成的机制化运作[4]，同时增强社区信息能力的关键环节及其衔接工作[5]，形成社区不同网络间的协同运作[6]，推动建立与社会大流动相适应的全社会信息大监测机制[7]。 另一方面，从治理主体层面来看，学者分析了党组织[8]、社会组织 [9]、非政府组织和社区居民[10]等对应急管理介入的有效性与对策，并提出应完善多元主体在风险治理中发挥作用的协同机制，通过新兴技术赋能疫情风险防控[11]。

上述关于社区风险治理主体的已有研究不难看出学者对协同治理的重视程度，而协同治理理念引入国内成为重要的研究范式已有较长时间。社会协同治理是指政府出于治理需要，通过发挥主导作用，构建制度化的沟通渠道和参与平台，加强对社会的支持培育，并与社会一起，发挥社会在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用。[12]在此次疫情背景下，协同治理再次受到一些学者的重视，为继续推进社区协同治理建设注入新的活力。其中，作为公共危机中推进协同治理的主要参与者，如何发挥社区居民的作用也受到了学者的关注，并对社会资本的价值作了新的分析[13]，同时也指出公众参与的实现程度始终是国家治理能力现代化的重要体现，并强调社区的公众参与要从合作、交流、制度建设、信息收集等方面不断完善[14]，且不同程度地强调了合作、参与以及增强社会资本、培育社区信任对居民参与社区治理的重要性。在社区协同治理中，社会资本无疑发挥着纽带式的作用，将居民间的邻里关系以及居民与社区的互动通过信任联结在一起。

社会资本从诞生之日起就与信任保持着千丝万缕的联系。[15]信任是社会资本必不可少的组成部分[16](P.199)，社会资本则是在社会或其下特定的群体之中、成员之间的信任普及程度[17](P.35)。信任有特殊信任和普遍信任，人际信任和制度信任，习俗型信任、契约型信任和合作型信任等分类。(1)参见尼克拉斯·卢曼《信任：一个社会复杂性的简化机制》，上海：上海人民出版社，2005年；马克斯·韦伯《儒教与道教》，桂林：广西师范大学出版社，2010年；张康之《在历史的坐标中看信任——论信任的三种历史类型》，《社会科学研究》，2005年第1期。在公共危机背景下，公众信任也有着自身特点。数据分析指出，社区公众的信心会通过渠道的中介作用影响到人们的情绪体验，公众对官方和非官方信息源的信任度影响效果相反[18]；同时，普遍的社会信任对社区治理发挥着显著的正面作用，而特殊信任则不利于社区建设。[19]除此之外，研究还发现公众信任与政府的处理能力密切相关。有国内学者指出信任流失源于政府行为不当、自上而下压力、刻板公众认知、悖论的公共期待等共同作用。[20] 而国外学者也发现，危机下的透明度和信任度在稳定公众对政策建议的认知上至关重要。[21]与此同时，政府可通过社区中社会组织的中介功能(2)参见Boyce. M, Katz. R. “Community Health Workers and Pandemic Preparedness: Current and Prospective Roles.” Front Public Health,2019(7), p.62; Tsai. L, Morse. B, Blair. R. “Building Credibility and Cooperation in Low-Trust Settings: Persuasion and Source Accountability in Liberia During the 2014-2015 Ebola Crisis.” Comparative Political Studies,2020(3), pp.1-70。、独特的社区文化[22]、公益基金等手段提升公众的信任度[23]，实现信息下沉与动员。

综上可见，已有研究中对社区风险治理方面的研究已经有了较为深入地分析和总结，但对于社区风险治理整体性研究相对不足；且由于研究样本广泛性的欠缺，对于社区多主体参与协同治理的过程关注有限；社区协同治理和公众信任构建的关系方面并未形成较为全面的分析。上述结论或立足于社区常态化治理，或立足于社区危机管理，对两者关系分析较为模糊。为此，本研究团队基于“居民互信与社区应急秩序建设”这一主题，于2020年3至4月对全国30个省份、覆盖100多个城乡地区的632位居民进行了多渠道问卷调查，并对武汉市重点社区进行了访谈调查，试图以武汉社区防疫经验为主要分析样本，通过区域比较与趋势归纳，深入探究武汉社区在风险环境下协同治理结构与信任构建的关系，并提出风险治理与常态化机制相结合的对策建议。

二、抗疫前后区域间多元主体职能参与和居民评价

为了更好地展现疫情期间社区各类主体的防疫参与情况，在调研中根据社区主体在疫情封闭期与解禁期履行的不同职能进行了划分，主要分为封闭期职能与解禁期职能，其中在两个时段内重合的基本职能有四项：卡口值守、疫情排查、环境消毒和疫情通告。而在封闭期内的团购菜物、买药送药以及解禁期内的组织复工、心理疏导等四项则为特殊职能。

依据社区防疫主体在上述8项具体社区职能的参与情况，将武汉、湖北其他地区、全国其他地区(3)湖北其他地区指除武汉市之外的湖北省其他地区；全国其他地区指除湖北省之外的国内其他进行问卷调查的地区。进行比较，试图从主体作用、地区差异等方面展现出在疫情期间的具体情况，具体如下：

从居/村委会发挥的作用来看，其主体功能均很突显。第一，无论在什么地区，居民对居/村委会防疫参与的认可比例均超过70%，这表现出居/村委会在社区公共卫生危机治理中所发挥的关键作用。第二，在社区防疫的特殊职能部分，由于疫情程度和防控需要不同，能够看到居民对武汉与湖北其他地区的居/村委会参与评价超过全国其他地区，最高超出30%。这突显出武汉与湖北其他地区在疫情前后面临了比全国其他地区更为紧迫和繁重的抗疫任务，而这也使得湖北省内的各居/村委会面临了更大的职能压力。第三，从社区基本职能的履行情况来看，武汉和湖北其他地区从疫情封闭期到解禁期普遍存在前低后高的趋势，继续增长了3%-4%；且随着疫情缓和，这一比例均超过全国其他地区。这或许与疫情期间武汉与湖北其他地区社区的防控与分诊压力有密切关联，随着疫情压力逐步降低，武汉以及湖北其他地区的社区在基本职能方面也逐步恢复。总体来看，从三大区域中居/村委会的作用比较可见，七成以上获得认可，关键作用普遍突显(见表1)。

从下沉的党员干部所发挥的作用来看，其提供的增益作用较为明显。第一，通过对居民的调查显示，无论什么地区，由党政部门组织动员到基层社区的党员干部在各项社区防疫职能的参与比例都较高，居民感知度均在40%以上，充分表现出下沉党员干部在社区人力需求上的增益效果。这一比例表面上显得不是很高，但其实已相当不易，这与疫情防控本身的要求和特征有关：短期内下沉党员干部不能深入社区内部与居民长期接触，居民又由于居家不外出使得其感知有限。第二，从趋势上看，武汉、湖北其他地区的社区下沉党员干部随着疫情形势的逐步缓解，居民认可的参与比例出现了5%左右的下降，而全国其他地区的比例变化不大。这表明随着武汉、湖北其他地区的疫情严峻形势逐步缓解后，社区内部资源对外部资源的依赖性减弱，间接印证了下沉党员干部作为社区人力增益补充的实际作用。第三，在社区特殊职能的参与方面，能够看到在疫情封闭期，下沉党员干部的参与比例在武汉、湖北其他地区、全国其他地区依次下降，且武汉、湖北其他地区的比例普遍高于全国其他地区10%以上，从中能够反映出在疫情压力面前武汉与湖北其他地区社区的危急程度更高。总体来看，从三大区域中下沉党员干部参与比较可见，其均发挥了较好的补充作用，提供着必要支撑(见表1)。

从社区志愿者所发挥的作用来看，在社区层面有着突出的协助作用。第一，因抗疫需要使得武汉以及湖北省其他地区志愿者的社区防疫参与度要远高于全国其他地区，其中武汉的社区志愿者在卡口值守、疫情排查、环境消毒、团购菜物、买药送药等职能的参与度均超过50%，这突显了社区志愿者在公共卫生高风险时武汉和湖北其他地区基层社区中的重要地位，有力协助了社区居/村委会的疫情防治工作。第二，所有地区的社区志愿者随着疫情的逐步缓解，其参与社区基本防疫职能的比例也有所下降，而武汉与湖北省其他地区的社区志愿者参与比例一直高于全国，且普遍超出15%以上，其中武汉的参与比例超出全国近20%，这再次印证志愿者在社区防疫中所发挥的协助作用并具有延续和扩散效应，而这一作用在武汉以及湖北其他地区的社区中更为突显。

总体来看，从三大区域中志愿者参与比较可见，疫情风险程度与志愿者参与程度有明显关系，疫情风险高的武汉、湖北其他地区社区志愿者参与更积极，参与度更高，协助作用更明显，疫情好转后这种效应还表现出延续和扩散效应(见表1)。

表1 社区抗疫期间居民对三大区域中三大主体的两大参与职能评价

三、武汉社区防疫的协同治理过程与居民信任关联

从上述社区居民对各防疫主体的参与度评价来看，武汉各社区在整体疫情防控的参与度要高于全国其他地区，也体现了较好的防控效果。由此，以下将以疫情中武汉的社区居民反馈作为考察社区协同治理成效的主要依据。需要说明的是，由于问卷涉及全国30个省份，而其中因为疫情期间对武汉的居民调查相当艰难，呈现出的武汉的样本量相对有限，为弥补抽样缺陷，分析中选择以武汉居民样本的相关性数据和实地调研访谈资料相结合的方式强化本研究的可信度。

(一)武汉居民样本和访谈对象选取说明

从问卷样本看，通过线上线下发放问卷收集武汉居民样本共计185份。问卷根据疫情期间社区不同主体所提供的基本职能和特殊职能向不同社区居民收集了相应的评价反馈，并据此得到社区居民对疫情期间不同主体的总体评价。问卷还通过设计考察居民对居/村委会、下沉党员干部、社区志愿者等不同主体的合作评价，从而获取居民对不同主体在疫情期间的合作程度以及信任强度。

从访谈样本情况看，样本区域主要涉及武汉市中心城区和远城区共5个主要城区、17个城乡社区，访谈对象主要涉及社区书记、两委成员、网格员、物业从业人员以及社区志愿者等五类主体，调查团队对访谈社区和对象都进行了编码处理(见表2)。

(二)居民防疫评价的信任趋向与实证分析

以下试图通过问卷与访谈相结合的形式，明晰“居民间信任关系”同“居民与社区之间关系”的大致关联，以便后文对居民间信任关系的内在逻辑进行理论阐释。需要特别说明的是，居民信任关系的影响因素极为复杂：一方面，问卷结果只能反映出居民在疫后阶段回顾疫情期间的大致主观感受，对于居民间信任关系的把握存在可能的主观偏差；另一方面，结合笔者团队的实际走访发现，难以基于居民间信任关系提出一个较为合理的因素分析和回归模型。因此，本部分将以简要的相关性分析作为趋势性判断的参考，并结合实地调研材料加以佐证，进而为后续的理论分析建立实证基础。

表2 武汉市访谈的主要城乡社区名称及其访谈编码

第一，疫情期间，社区抗疫一方面表现为控制社区内部的疫情传播风险，另一方面则表现为维系居民的基本生活秩序。因此，在问卷设计过程中，便假设了在疫情防控的特殊时期，居民对社区防疫的工作评价对居民间信任关系的构建不可避免地能够产生影响。

根据问卷调查结果可知，居民对防疫主体的评价与居民间的信任关系趋势大致相同，居民对三类社区防疫主体的评价越好，居民间的信任度也相对越高(见图1)。具体而言，居民对三类防疫主体的评价更积极，在居民间信任关系中也保持着更为积极的态度；而对社区防疫主体评价一般或较差的居民而言，尽管他们在居民中没有保持较高信任度，但也没有放弃这一重要联系，依然保持着一定的信任关系，或许这一关系也是在疫情期间较为重要的生活渠道。总体来看，居民间信任与其对抗疫主体的主观评价的关联是：信任度越好，评价也相对越高。

图1 居民对三类防疫主体评价与居民间信任的关联情况

结合访谈调查发现，尽管社区的类型存在差异，但社区居民之间的信任关系与其对社区防疫主体的评价之间确实存在某种趋同的总体趋势。从访谈案例看，在大多数社区，对社区防疫工作持认可态度的居民在处理与周边居民的关系上也较为乐观和积极；相反，对社区防疫工作态度较为不满的居民，在与其他居民沟通中也表现出相对明显的恶劣情绪。以XC社区为例，在对社区网格员的访谈中得知，疫情期间居民多通过聊天群形式表达诉求和不满，有一些居民因“自己的诉求没有被满足而在群里通过一些偏激言论或不理性方式宣泄不满，同时还通过拨打市长热线等方式向社区工作人员施压”(访谈记录：XC20200810-3)。这些居民除表达对社区工作人员的不满外，还会针对性地指责邻居的各类问题，加剧楼栋内的对立情绪。

第二，本研究在展现了疫情前后居民间信任程度同居民对社区防疫主体工作评价的相关关系后，还试图进一步分析居民与社区的合作评价对居民间信任关系的影响。该假设尝试在评价社区工作的基础上，进一步推进居民反思其与社区的合作、互信和沟通程度，并考察不同行为偏好的居民在维系居民间信任关系的态度选择。

根据问卷调查可知，居民间信任情况与其对各方合作、互信、沟通的满意度呈现了十分明显的相关性，即居民与各方合作、互信、沟通的满意度越高，居民间的信任关系也更好(整体趋势见图2)。具体而言：首先，从样本结构来看，与社区抗疫主体合作较为满意的居民占总样本量的七成以上，而不满意的群体不足一成。其次，疫情前后彼此信任度较高的居民中，居民与社会各方的合作、互信、沟通情况非常满意的占比超八成，而非常不满意的居民占比近乎于零。最后，在彼此信任度较低的居民中，居民与社会各方的合作、互信、沟通情况非常不满意的比例超过九成，而非常满意的居民占比同样近乎于零。总体来看，居民间信任与其对抗疫主体的合作评价关联是：高度相关，但呈分化态势。

图2 居民与各主体合作沟通情况对居民间信任关系的影响趋势

结合实际走访发现，居民与社区各方合作、互信和沟通程度确实同居民间的信任关系存在一致的发展趋势。一方面，一些与社区合作较为积极的居民能够与周边居民形成更为紧密的信任纽带。在ZD社区，X女士是一位普通居民，因为“家住在公路边上，看着这些给我们服务和值守的社区人员‘三班倒’太辛苦了，我们能换就换一下，好让别人休息休息”(访谈记录：ZD20200627-5)。由此X女士成为了一名志愿者，主动报名参与了社区防疫工作。周边邻居在X女士的影响下，也有不少加入了志愿工作，“我们也是看到她有时候在清理路边垃圾，顺手帮她一把，反正我们退休了也比较闲，做点事情就当锻炼身体”(访谈记录：ZD20200627-5)。后期在社区的支持下，这些居民更是自发成立了清扫志愿服务队，赢得周围居民的一致好评。另一方面，不愿意配合社区工作的居民在处理与其他居民关系的问题上更为疏离。在HX社区，一位居民拒不配合社区工作，周围邻居因与其联系较少无法劝说。同时，“因为社区没有执法权，只能进行调解。在调解无果后，社区通过片警与他的单位联系得知了他的情况，最终由单位出面劝告才解决了问题”(访谈记录：HX20200817-1)。

第三，在明晰居民与社区的合作评价同居民间信任的关系后，问卷调查试图从居民协作的角度再次印证上述关系，即通过考察居民与社区的合作评价同居民间协作程度的关系，从而探究居民协作与信任之间是否呈现出相同趋向。

根据问卷调查可知，疫情期间，无论居民同社区的合作评价是否满意，对居民间协作持积极评价的居民都占据最高比例，持消极评价的居民比例最低(整体趋势见图3)。具体而言，在自发协作评价更高的居民中，多数居民与社区的互信、沟通、合作等方面都更为满意，而少数居民尽管没有与社区达成有效合作，但依旧能够自发通过协作获取资源。从现实出发，无论居民是否愿意与社区合作，居民协作是对社区防疫的有力补充，居民间协作有效提振了社区治理。

图3 居民与各主体合作沟通情况对居民间协作关系的影响趋势

结合访谈调查可知，多数社区的访谈案例都表明与社区合作态度越好的居民对居民间自组织的协作评价也相对更好。在DH社区，“在社区工作人员主动告知楼栋居民存在确诊病例后，该楼栋居民专门成立了工作群，在群里的邻居们收集他的需求，帮他买菜、买药，甚至主动帮他找医院，结果这栋楼再无一例新增病例”(访谈记录：DH20200819)。与此同时，通过与不同社区工作人员的访谈得知，疫情前期由于社区资源极度紧张，无法及时覆盖所有居民，导致一些居民在向社区寻求资源无果的情况下自发进行了一些协作互助，但这些暂时性的协作互助随着中后期社区防疫资源的有序跟进而消失。由此可见，居民协作与居民信任之间并非紧密相关，需要进一步借助已有理论探究二者之间的深层次关联。

四、协同治理的结构与居民信任机制构建及其演化

(一)协同治理结构的归纳与判断

通过对三类社区防疫主体在社区防控职能的参与情况进行区域性比较和武汉社区抗疫的访谈归纳，可以得出以下基本结论：

一方面，从第二部分的分析中能比较清晰地看到在社区防疫过程中居/村委会、下沉党员干部以及社区志愿者这三类主体的各自作用，居/村委会起着社区防疫的关键作用，下沉党员干部主要从社区外部发挥了人力资源的增益作用，而志愿者则是从社区内部对居/村委会在各项职能上提供了进一步协助。这一点可以从居民对下沉党员干部与社区志愿者在参与具体职能的认知比例中看出明显趋势，志愿者参与比例相对更高，则下沉党员干部的参与比例就相对低一些，反之亦然。因此，尽管区域比较上有所差异，但代表着社区领导力量、外部资源以及内部资源的各防疫主体在疫情防控中均表现出了明显的协同性特征。而作为社区内部资源的居民群体，也能够协同参与到社区防控当中。

另一方面，从前文的武汉社区协同治理过程分析中可以看到，居民与社区的信任关系与社区协同治理结构有着内在关联。该关联通过问卷趋势得以呈现，并在案例访谈中得到印证，具体而言：第一，居民对社区居/村委会、下沉党员干部以及志愿者的评价更积极，居民间的信任度评价也更好。第二，居民间信任度也同居民对社区不同防疫主体的合作态度有相同趋势，态度上越配合社区的居民，其居民间信任度也相对更高。第三，通过居民与社区的合作态度反映出居民间的协作评价与居民间的信任关系存在一定张力，即无论是多数与社区积极合作的居民还是极少数对社区不满的居民，均表现出较高的居民间协作意愿。

(二)居民信任机制的构建和演化

信任的构建有其自身的演化规律，根据已有研究发现，信任的演化过程也存在着一定的模型机制。根据信任演化机制：一方面，从社区居民信任关系的纵向深化来看，可以随着信任层次分为谋利型信任、了解型信任和认同型信任三类，表现出社区居民在信任构建过程中的一般性纵向演化规律；另一方面，从社区居民信任关系的横向延展来看，表现为特殊信任、网络结构信任、制度系统信任三类，也反映出社区居民的信任关系会从单一的特享型信任关系逐渐延展出网络结构，并慢慢走向制度化的建构。[24]

在此基础上，通过将横向信任和纵向信任的演化过程进行对应，可以进一步形成三种具有复合性的信任类型，即由居民简单少量合作与谋利型信任复合而成的简单谋利型信任；由居民的特殊信任关系与了解型信任复合而成的特殊了解型信任；由居民基于某一社群网络结构或制度系统的信任与认同型信任复合而成的结构认同型信任(见表3)。

表3 复合性信任类型

社会资本所嵌入的社区治理结构是居民构建信任与合作关系的有效载体[25]，因而简单谋利型信任、特殊了解型信任和结构认同型信任关系之间会随着居民社会资本的累积过程在社区治理结构中不断演绎与变化(见图4)。

图4 信任的演化模型

首先，基于简单谋利型信任关系的居民仅只是通过少量简单的具体合作建立起以互惠为目的的信任联系，这种简单的信任关系在疫情期间也较为常见，基本表现为居民之间的互帮互助，这也解释了“极少数不与社区开展合作的居民大都表现出较高的居民间协作意愿”的可能性，即那些不通过社区渠道获取资源的居民或许由于难以获得社区资源而放弃了与社区的合作，转而通过简单的邻里互助获取资源。

其次，基于特殊了解型信任关系的居民则是经过较长时间的合作或社会资本累积后建立起的对特定对象的信任联系，这种信任关系的构建是基于特定个体之间的合作互动，既可能是常年熟知的街坊邻里，也可能是建立长期联系的社区工作者。例如，在PL社区，“一个网格员因在平时经常帮助一位老人，而在疫情最严峻期间得到了老人赠送的5只N95口罩”(访谈记录：PL20200720-3)。这从某种程度上解释了形成特殊了解型信任的居民与社区建立合作关系的可能性。这同时也表明，居民基于个体间合作而形成的社会信任存在向与社区制度合作的政治信任转化的可能(4)邱国良的研究表明社会信任状况对政治信任程度有着显著影响，即社会信任度较高的个体，其政治信任度也普遍较高。参见邱国良《信任的网络与逻辑》，北京：中国社会科学出版社，2013年。。

再次，基于结构认同型信任关系的居民是经前两种信任关系后继续发展，最终表现为对某一社群网络结构或制度系统的认同感，进而与该社群或制度开展广泛的合作和参与。而这种社群关系或制度结构既可能是居民自发形成的社区网络，也可能是在社区带动下建立起的工作机制。例如，在YY社区的访谈中发现，疫情期间仅凭三位威望较高的老党员的号召便招募了足够的志愿者开展卡口值守和送菜送药的服务。对此，相关研究也表明，如果社区中居委会和其他社区主体之间的关系顺畅、合作有序，就可以增强社区的抗打击和恢复能力。[26]这从某种程度上也解释了“居民对各类防疫主体的评价相对越好，且从态度上对社区防疫越配合，则居民间的信任关系也相对更好”的调研结论。

最后，构建起结构认同型信任的居民更有利于形成与社区之间的政治信任，进而转化为更强烈的社区合作意愿，并通过各类社群载体形式参与到社区协同治理结构中。结合具体的访谈内容，在疫情期间，由居民信任转化为社区参与的内在机制，一方面表现为志愿者或是下沉党员干部加入到社区协同治理结构中，另一方面也表现为居民与社区工作者之间保持积极的合作态度和意愿。然而，需要明确的是理论上基于居民信任的参与转化动机并不能完全实现居民的现实参与，其中的关键原因之一便是与社区实际防疫政策相关。从现实看，退休人员试图参与疫情防控却因年龄过大而被社区婉拒的案例也较多。

综上可见，前述四点的分析总体展现了在协同治理结构中社区居民信任的构建机制及其演化过程(见图5)。

图5 多主体协同治理结构中居民信任的构建与转化过程

五、社区有效治理的居民信任培育和参与提升路径

中国抗疫尤其是武汉抗疫的巨大成效很大程度上得益于在党组织领导下基层社区的成功应对。[27]从本研究也可以看出：社区的成功协调应对，离不开信任基础上协同治理机制的有效发挥；而协同治理机制的有效发挥，也得益于居民的积极参与。通常情况下，社区居民的信任构建与转化是一个相对较长的过程。而社区要在应急状态中与居民之间有足够的信任和合作，就必须在公共危机状态发生前打造良好的信任关系。从社会治理的角度出发，便包括风险治理(常态治理)和应急管理(非常态治理)两种状态，风险治理是突发事件发生前的治理，应急管理是事情发生后的治理，而社区的应急秩序建设离不开社区常态化机制的构建。因此，有必要继续完善社区常态治理机制，引导和培养社区所有主体向应急秩序的转化能力，同时继续强化社区常态治理的黏合度，从常态化治理中不断积累居民信任，在应急状态下才能更快地转化为社区协同治理效能，实现社区有效治理。由此，可以从社区工作原则、机制创新和服务能力等三方面就社区居民的信任构建和参与路径的提升提出相应的对策建议。

第一，明确开放透明的社区工作总基调。透明公开是提升互信的基本方式。社区的透明公开需要社区与居民之间相互开放，让居民完整了解社区工作，让社区知晓居民真实想法，在应急秩序中也更有利于双方保持长久互信，持续保持密切合作。一方面，要完善社区公开的责任清单与反馈机制，记录并及时回应居民诉求，形成“参与—回应”治理的闭环。另一方面，要设立社区工作清晰度的常态考评机制，在常态化治理中实现对辖区重点人群的及时联系、快速上门，做到翔实服务、精准管理。

第二，强化多元参与的社区常态化治理能力。营造居民互信的关键离不开互信的制度建设。健全社区事务多方评议的协商机制，一方面可推动线上评议与线下协商的结合，线上协商充分地调解各方矛盾后，再通过线下协商解决各项问题，提升线下协商的议题专业性、问题针对性和过程高质量。[28] 在降低居民的参与成本的同时，提升居民的公民精神与公共意识，在向应急秩序的转化中更有利于激发居民的公共参与精神。另一方面，还可通过提升业委会的实际作用，落地小微机制创新，缩小社区事务的参与规模，进一步提升居民参与的组织化水平。

第三，通过公共服务培养居民惯习沉淀互信。在明确开放透明、多元参与的社区常态化治理这一基本方向后，社区常态化秩序也必须通过公共服务建设的载体来加以维系，以加速培养居民与社区各组织间的协作能力，形成有益的协作惯习，以沉淀社区互信。[29]随着社区常态化秩序向应急秩序的转化，一方面，社区可根据居民需求进行针对性项目投入，强化社区的日常服务供给能力，在常态化的社区能力建设中形成快速组织力；另一方面，组织是连接居民与社区的重要桥梁，是形成有效自治的重要力量。因此，可通过日常的组织化公共危机演练不断累积居民之间的互信基础，以社区互信牢固应急秩序的内在根基。