全民所有自然资源资产清查工作思路的初步探讨

□浙江省国土勘测规划有限公司 叶宗磊

□浙江省测绘科学技术研究院 孟德彪

近年来，党中央、国务院高度重视全民所有自然资源资产管理工作，一系列重大决策部署指出，在摸清全民所有自然资源资产家底的基础上，加强对自然资源资产的管理。

全民所有自然资源资产清查是在第三次全国国土调查（以下简称“三调”）等各类自然资源专项调查成果的基础上，进行实物属性和价值属性的清查，最终估算出资产经济价值。这项工作是落实自然资源统一管理和自然资源资产产权制度改革的重要一环，对建立绿色发展绩效评价考核机制，开展领导干部自然资源资产离任审计有重要意义。同时，对全面推行国有资产管理情况报告制度、自然资源资产有偿使用制度，支撑全民所有自然资源资产管理起到关键作用，可助推生态文明建设和产权制度改革工作。

按照“先易后难”“分类施策”“全覆盖”的原则，清查自然资源资产目录清单、台帐、空间范围，分别提取权属性质为国有、集体自然资源资产实物数据，基本查清辖区内自然资源资产数量、质量、分布、用途、使用权等情况，建立数据库，开展图件编制、价值估算、统计分析，最终编制成果报告。

根据清查任务，清查工作包含准备工作、数据收集、空间数据整合、成果汇总、检查验收、统计分析等阶段。

一、资料收集与利用

（一）资料收集

对收集的三调成果、耕地质量等别、生态保护红线与自然保护地边界成果、农转用、不动产登记、土地供应、土地储备、森林资源、水域调查成果、水质监测成果、湿地调查成果、矿产资源调查成果、海域海岛调查成果等资料的完整性、时效性、客观性、代表性等进行分析处理，剔除不符合填报要求和明显异常的数据。对于资料缺失的，收集其他资料进行信息补充。将清查范围数据集和各专题数据实物量、价值量要素层分别进行空间叠加分析，属性字段整合等处理，剔除自然资源资产专题数据清查范围以外的冗余图斑，形成空间信息套合数据集。

（二）空间数据整合

采用2000 国家大地坐标系，对于不符合坐标系要求的各类自然资源专题数据，进行格式转换、数学基础统一等规范化预处理，从土地、矿产、森林、湿地、水、海洋等自然资源专题调查监测数据中，分类提取全民所有自然资源资产清查所需的矢量数据和属性字段信息，形成清查范围数据集、规范专题数据集，为全民所有自然资源资产实物量清查、价值量估算等提供数据支撑。对图件资料、数据库资料进行格式标准化、坐标标准化、属性标准化处理。

二、信息数据提取

（一）价格信号采集

根据国家价格信号采集的要求，采集、汇总、提交各类资产清查价格信号数据相关资料，协助建立国家价格体系，涉及价格信号数据采集的自然资源主要包括：农用地、建设用地、储备土地、森林、矿产和海洋。

农用地资源资产清查价格信号采集对象：买卖样点价格、租赁样点价格、投入产出样点价格；建设用地资源资产清查价格信号采集对象：国有建设用地现行基准地价调查；储备土地资产清查价格信号采集对象：填写2019 年与2020 年已供应地块的名称、面积、供应方式、供应时间及成本；森林资源资产清查价格信号采集对象：林地林木流转价格数据采集、平均木材价格采集、森林主伐时主要林分调查因子及相关技术经济指标采集、营林生产成本采集、能源林相关技术经济指标采集、经济林技术经济指标采集、竹林技术经济指标采集；矿产资源资产清查价格信号采集对象：收集2016—2020 年度相关数据，填写矿产企业生产实际基础资料收集表、矿产企业生产经营财务基础资料收集表等；海洋资源资产清查价格信号采集对象：地方海域定级成果、地方海域使用金征收标准或基准价格等。

采用浙江省统一下发的“价格信号信息采集工具”，对需要采集价格信号的专项进行采集。空间数据采集只涉及农用地，采用实地采样调查方法，制作农用地样点图纸及表格，发放给每个街道的国土所或各农业大户进行填报，对于采样较困难的样点，需要派专人去实地进行调查，根据合同情况和调查情况在图纸上标注样点点位，并根据实际种养情况填写国有农用地资产清查价格信息调查表。

非空间数据数据采集。建设用地依据最新基准地价文件、矢量信息及图表信息提取各二级类基准地价进行数据采集；储备土地从土地储备系统下载相关表格筛选2019 到2020 年已出让的地块信息进行数据采集；森林资源收集相关技术参数和经济指标数据，采用林地期望价法、市场价倒算法、收获现值法、重置成本法等方法测算本县域林地、林木平均价，并最终进行经济价值的估算；矿产资源采用净现值法或折现现金流量法测算出标准矿山的矿产资源资产价格；海洋资源按照浙江省海域使用金、无居民海岛使用金征收标准，分类建立海域、无居民海岛清查价格。

▲常山辉埠矿山

（二）数据结构要求

价格信号数据结构必须严格按照《浙江省全民所有自然资源资产清查技术指南》中的数据库规范，根据价格信号数据的属性结构描述表进行数据构建，包括数据的字段代码、字段类型、字段长度及小数位数等要求。

（三）价格体系建设

利用《基准地价更新项目成果汇编》与不动产登记平台、土地动态监测监管信息系统的宗地使用权信息，采用修正后的基准地价级别价或宗地地价，形成基于清查时点、基本内涵统一、全域覆盖的全民所有建设用地清查价格体系。

三、实物量清查

采用“内业+外业”相结合的方式，通过空间数据整合处理，获取实物属性信息，完成全民所有自然资源资产实物量清查，编制形成数据库成果，对实物量数据库成果进行自检后，清查成果通过市级审核确认和省级复检后，进行汇总、整理入库。

四、经济价值估算

根据国家价格体系建设的时间安排，组织建立省级资产清查价格体系，根据省级资产清查价格调整完善各类资源资产经济价值，估算区域经济价值，并录入数据库中。

根据收集的价值属性数据资料及实物量数据，依据资源特点分类制定价值估算方法，开展各类全民所有自然资源资产经济价值估算，估算的价值量仅作为全民所有自然资源资产权益管理的参考，不适用于全民所有自然资源资产市场交易及生态环境损害赔偿等其他工作。

五、数据库建设与图件编制

（一）数据库建设

建立全民所有自然资源资产清查数据库，主要包括土地、矿产、森林、湿地、水、矿产、海洋等资源资产清查成果及专题数据库。全民所有自然资源资产清查成果数据库包含空间数据和非空间数据，空间信息数据集包括清查范围数据集、专题数据集（套合处理前）、空间信息标准数据集。

（二）图件编制

用制图软件编制相关图件，反映2019 年、2020 年全民所有自然资源资产实物量和2020 年价值量的分布情况。

六、成果提交

县级建设本级的清查数据库。市级汇总下辖县级数据库，并补充本级清查成果，建设形成本级清查数据库。省级汇总下辖市级数据库，建设形成省级清查数据库。

无县级归属的资源参与市级汇总，无市级归属的资源参与省级汇总，无省级归属的资源参与国家级汇总。

（一）成果质量检查

项目成果质量检查由各级自然资源资产清查主管部门组织，县级自然资源资产清查主管部门对本地区清查成果质量负责，组织对清查成果进行全面自检，确保成果的完整性、规范性、真实性和准确性。

地市级自然资源资产清查主管部门组织对县级清查成果进行检查和汇总，在全面检查县级自检记录的基础上，重点检查清查成果的完整性和规范性。结合县级检查结果，形成地市级检查报告并报送省级复检。

省级复检由省级自然资源资产清查主管部门组织，负责本省各地市级单位清查成果质量检查，汇总本省清查成果，编制省级质量检查报告。地市级预检合格后，交省自然资源主管部门组织检查验收，以确保全省清查成果整体质量。省级提交检查合格成果，并结合省级检查结果，形成省级检查报告报送自然资源部。

自然资源部组织对省级自然资源资产清查主管部门报送的清查数据库进行质量检查，同时选择重点区域进行现地核查。质量检查单位按照要求进行数据整理，并将对结果进行确认、修改、完善等行为予以记录；对检核中发现的，现行条件下难以解决的瑕疵或异常情况，及其可能对结果产生的影响，应进行具体说明；对不合格的数据，返回省级自然资源资产清查主管部门要求修改，直到合格为止。最终汇交到自然资源部，纳入国家级数据库。

（二）成果提交

各市、县（市、区）资产清查成果按要求逐级汇交，汇交数据库成果、图件成果、表格成果、报告成果。

七、结语

为进一步提高数据的可靠性，需要补充、清理历史数据，并加强信息化管理，提升数据更新效率。对数据问题将采用针对性的措施，如对没有空间坐标的纸质材料采取外业调查、询问等技术手段补充数据信息。从基础数据出发保证数据的完整性、准确性，提高数据可靠度，保证清查成果的质量。同时，为确保清查成果的现势性和可用性，将以本次清查成果为本底，从省、市、县各级层面建立清查成果更新机制，对基础数据管理存在的问题和不足加以改进和完善，确保自然资源资产成果的现势性和准确性，提升清查成果的日常应用价值，也为实施全民所有自然资源资产动态监控、建立省市县自然资源资产数据统筹、完善自然资源管理绩效评价长效机制提供依据。