促进钱塘江源头区域生态化土地整治的路径及配套政策研究

2022-06-15浙江省国土整治中心章岳峰

浙江国土资源 2022年5期

□浙江省国土整治中心李璟章岳峰

钱塘江源头区域是国家重点生态功能区和生态安全屏障的重要组成部分，是水源涵养、生物多样性保护、自然与文化遗产保护的极重要或重要地区，生态地位极为重要。同时，钱塘江源头区域也是水环境污染极敏感或高度敏感、土壤侵蚀极敏感或高度敏感地区，生态环境十分敏感。因此，钱塘江源头区域土地整治要坚持生态优先原则，要服务于区域主体功能区定位，协调好土地整治与重点生态功能区的关系；要大力推进生态化土地整治，在增加耕地、提高耕地质量的同时，促进生物多样性保护、水源涵养、水土保持及生态经济发展等，提升生态系统质量和生态系统服务功能，提高区域生态韧性。

一、钱塘江源头区域土地整治现状及问题

根据统计数据及调研分析，土地整治的开展对于促进钱塘江源头区域耕地保护、盘活农村存量土地，发挥了积极作用。近年来，随着生态文明意识的提高，钱塘江源头区域部分土地整治项目，在某些要素环节已开始了一些生态化尝试，如坡地改梯田、沉沙池配置、生态田埂建造、氮磷生态拦截沟建设等。然而，整体上处于自发及局部生态措施状态，生态化土地整治工作推进缓慢，从生态化土地整治视角考虑，钱塘江源头区域土地整治主要存在以下问题。

▲齐溪水库

（一）对山水林田湖草生命共同体的系统性认识不足

目前实施的土地整治项目，从规划设计到施工，对土地整治与生态修复的理解都较为片面，甚至将二者割裂开来。狭义地将生态修复聚焦于废弃矿山治理、水系治理、土壤污染治理、林相改造、生态公墓建造等工作，忽视了对田、水、路、林、村各土地整治要素的生态化改造提升；对沟、渠、路的改造过多使用混凝土等硬化材料，减少了土地的透水透气性；妨碍生物栖息，阻断野生物种扩散路径。这导致农田生态系统稳定性下降，生态系统服务功能受到一定程度妨碍，个别情况下甚至产生工程性水土流失或边坡失稳现象。

（二）重局部地块整治轻整体景观生态空间格局优化

除少数全域土地综合整治项目，多数钱塘江源头区域土地整治项目的建设目标，主要为补充耕地面积和提高耕地质量，注重耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩指标获取；项目选址及布局碎片化特征突出，各类土地整治项目的平均图斑面积只有2.50 公顷，建设用地复垦项目的平均图斑面积只有0.18公顷。对钱塘江源头区域景观、村域、镇域整体生产、生活、生态空间的格局优化，对生物多样性保护和生态系统稳定性等问题，关注不够充分，耕地破碎化、生境片断化、廊道段落化、景观多样性减少等问题仍较明显。

（三）缺乏钱塘江源头区域生态化整治技术标准指导

生态化土地整治是新生事物，是复杂的系统性工程。当前更多只能参考土地整治、植树造林、矿山修复治理、地质灾害防治、污水处理等单要素标准规范，系统性不强、指导性不足、针对性不够。在实际工作中，因各方对设计思路、工程规范、技术标准、验收标准理解不一致，容易出现“标准不一、专家争论、措施打架、工程反复”等情况。

（四）推进生态化土地整治的体制机制尚未建立

生态化土地整治成本高，公益性强，需多方合力并有完善的激励、监管措施才能有效推进，目前推进生态化土地整治的体制机制尚未建立，具体体现在以下几个方面。

1.促进生态化土地整治的激励与补偿机制尚未建立。生态化土地整治工程资金投入成本更高，回收期更长。目前，尚未有明确的激励生态化土地整治政策措施，也没有对其进行生态补偿的机制。

2.该区域生态化土地整治要素涉及面广，但条块分割、合力不足。对田水路林村各要素进行生态化土地整治，涉及面广。

3.对土地整治生态化的监管不够完善。对土地整治项目监管，主要聚焦于新增耕地面积、耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩指标，未上升到生态化的高度。在项目立项、规划方案设计、工程建设及竣工验收等环节，对钱塘江源头区域生态化的相关要求没有具体的落实措施。

二、推进钱塘江源头区域生态化土地整治路径探讨

钱塘江源头区域生态化土地整治技术要求高，投资大，投资回收期长，需要从技术、经济、行政、社会等方面系统探讨推进生态化土地整治路径机制，保障生态化土地整治工作有序推进。

（一）构建生态化土地整治技术指引体系

构建生态化土地整治技术体系的核心，是制定完善生态化土地整治的相关技术标准和要求。

1.明确生态化土地整治项目选址和布局要求。依据景观生态保护要求，站在“山水林田湖草是一个生命共同体”的高度，服务于钱塘江源头区域主体功能区定位，有助于生物多样性保护、水源涵养、水土保持或生态经济发展等，农田生态廊道、生境岛等配置要与所在区域的自然保护地体系相衔接，推进斑块式分布的自然保护地体系向城乡地域系统全覆盖的生态网络转型，优化栖息地生态安全格局，从宏观、中观、微观层面明确生态化土地整治项目选址和布局要求。

2.研究制定钱塘江源头区域土地整治工程规划设计规范。按照生态优先、以人为本及合规性等原则，以优化土地利用结构与布局，节约集约利用土地，缓解山区人地矛盾；增加有效耕地面积，提高耕地质量，增加粮食产能；完善农田基础设施，增强防灾减灾能力；构建生态景观，改善生态环境质量，保护生物多样性，提高生态系统稳定性。研究制定钱塘江源头区域土地整治工程规划规范，明确区域或流域整体生态安全格局构建要求及项目绿色基础设施布局，明确土地平整工程、灌排工程、坡面及岸坡防护工程、田间道路工程、农田防护林工程等农田与基础设施整治工程生态化布局要求。研究制定生态化土地整治工程设计要求，明确生态型农田工程、生态型水系工程、生态型道路工程、生态缓冲带工程及生物保育等工程设计建设要求。

3.加强农田生态保育及土壤动物与微生物区系恢复与重构技术规范制定。保留一定数量和面积的山塘湿地、树丛、灌草丛等半自然或近自然生境，加强农田生态保育。创造沟渠路两侧植物生长环境或对两侧进行植栽，营造野生动植物栖息的有利环境。设置生物栖息避难空间，配备动物逃生通道，恢复与重构土壤动物与微生物区系，保护农田生态系统生物多样性。

（二）建立健全生态化土地整治激励与约束机制

推进钱塘江生态化土地整治的另一个核心问题，是建立投入产出方面的激励与约束机制。

1.建立土地整治项目资金管理与生态环境效益评价结果相挂钩的激励和约束机制。探索建立基于生物多样性维护、水土保持、水源涵养、食品安全等生态系统服务功能的生态化土地整治绩效与差别化专项财政补贴政策。

2.建立生态化土地整治的经济补偿激励与约束机制。生态化土地整治直接经济效益低，但生态、社会效益显著。为促进该区域生态化土地整治，应建立起土地整治的生态补偿调控机制，核算土地整治的外部经济效益，然后进行土地整治的生态经济补偿，提高生态化土地整治补贴标准。

（三）形成部门协同的生态化土地整治机制

优化生态化土地整治工作技术要求。根据生态化土地整治的要求，整合自然资源、农业农村、水利、林业、生态环境、住建等相关职能部门对土地整治工作的技术要求，按照“山水林田湖草生命共同体”的理念，从生态化角度对原有技术要求进行优化完善，确保项目实施可以满足原有职能部门的工作要求。

三、推进生态化土地整治政策建议

（一）加强宣传，提高政治站位

目前地方政府及公众对生态化土地整治目标、重要性的理解、认识高度不够，建议进一步统一思想认识，明确生态化土地整治的重大意义，提高政治站位，切实将生态化土地整治作为促进钱塘江源头区域人与自然和谐发展和生产生活方式绿色转型，改善生态和人居环境的重要路径手段，广泛宣传推进生态化土地整治的重大意义，大力推广生态化土地整治的好经验、好做法，引导社会力量、多元化市场主体和农民群众积极参与生态化土地整治，进一步营造良好的社会舆论氛围。

（二）制定生态化土地整治技术规范，规范推进工程实施

目前公众对于生态化土地整治的研究、理解主要还在理念层面，缺乏具体的技术规范、建设标准和管理办法，严重制约了生态化土地整治工作的全面开展和有序推进。全面梳理现有各类土地整治规范、技术标准，按照生态化土地整治要求，研究制定生态化土地整治技术规范、工程指南及建设标准，明确生态化土地整治项目布局、规划设计及工程建设要求。提高钱塘江源头区域生态化水平，促进钱塘江源头区域土地整治迭代升级。