2020年后保险防返贫案例阐释与机制创新

赵君彦，李 文，王 灵

(1.河北农业大学 经济管理学院，河北 保定071000；2. 河南农业职业学院，河南 洛阳 451450)

2020年，我国现行标准下9 899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困问题得到解决，脱贫攻坚战取得巨大成效。然而，2020年后各项扶贫政策逐渐减弱，部分贫困地区内在自我发展机制又尚未健全，低标准脱贫户及非贫低收入户抗风险能力不强，返贫风险将会大大增加。据国家乡村振兴局数据显示，2019年底全国脱贫不稳定人口近200万、边缘易致贫人口近300万；2020年受疫情灾情影响，容易返贫的脱贫户和容易致贫的边缘户两类人增加了50万。2021年中央一号文件提出，要健全防止返贫动态监测和帮扶机制，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。因此，防止规模性返贫是巩固、拓展脱贫攻坚成果的必然要求，关系到乡村振兴的全面推进。

持续防返贫是一项长期的任务，运用市场化的手段和工具非常关键。保险是进行风险管理、经济补偿的市场化手段，由于其风险分散的专业化、运行机制的市场化、财政资金撬动的杠杆化等优势，被称为社会发展的“稳定器”和“压舱石”。贫困地区将政策性资金与市场化保险有效结合，针对脱贫过程中的产业风险、健康风险等各类风险进行保障，在脱贫攻坚中发挥出全面性、精准性和连续性的机制优势和显著成效。2021年6月29日人民银行等六部委联合发布《关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果 全面推进乡村振兴的意见》，提出进一步发挥保险保障作用，要求积极运用保险产品巩固脱贫成果，支持具备条件的地区开展商业防止返贫保险。然而，目前各地保险扶贫防贫模式的实践探索呈现多样化、分散化、短期化特征，尚未形成稳定规范、可持续的长效保险防返贫机制，不利于更加广泛和充分地发挥保险在后扶贫时代的金融支撑作用。因此，本文通过3个“防贫保”典型案例研究，阐释其内在的运行机制，剖析其运行效果与面临困境，探索保险防返贫的长效机制创新。

一、研究综述

很多学者已经意识到2020年后我国贫困治理将从“扶贫”向“防贫”转变，而保险在防贫政策体系中发挥着不可替代的作用。2020年的脱贫仅是摆脱了绝对贫困，绝对贫困将会转型为相对贫困，且城镇贫困和农村贫困并存，但农村仍是反贫困的主战场[1]。而且，随着城市化、工业化进程加速发展，部分贫困线以上农户抵御风险的脆弱性增大，逐渐出现一批转型贫困群体与潜在贫困群体，成为新的治贫目标。因此，2020年后中国农村贫困格局的变化要求贫困治理战略由“扶贫”向“防贫”转变[2]。这就需要一方面保持扶贫政策的连续性和机制的连贯性，防止出现“断崖效应”[3]，另一方面，急需建立健全精准防贫体制机制和政策体系。通过政府救助、直接补贴等转移支付方式带来的减贫效果是有限的，难以有效地应对疾病、灾害等致贫风险，而保险作为防范和化解风险的重要手段，能够提高弱势群体对风险的防范和抵抗能力，通过农业、健康、民生、教育等多条路径作用于脱贫攻坚[4]。尤其是以医疗保险和农业保险为代表的保险政策，能够有效提升农村地区贫困人口抵御疾病风险和农业风险的能力，防止因病致(返)贫、因灾致(返)贫，应该成为中国精准扶贫的重要工具，在防范和化解脱贫攻坚的风险中发挥不可替代的作用，成为防止脱贫人口返贫的两大基石[5]。

随着保险扶贫实践的开展，一些学者对保险扶贫减贫效应进行实证分析，探索保险扶贫减贫的作用路径。基于农险扶贫的视角，张伟等根据农村贫困人口收入特征，认为政策性农业保险除了帮助农村贫困人口抵御自然风险外，还具有乘数效应和福利溢出效应，降低了因灾致贫发生的概率[6]。基于健康扶贫的视角，陈华认为新农合明显缓解了我国农村居民的贫困程度，但仍未达到理想水平[7]；周新发等认为医疗保险显著提高了农民和城市中低收入者应对疾病的能力，在减少医疗支出和提高医疗服务利用效率两方面起到间接缓解贫困的作用[8]。刘汉成等基于“2013—2017年全国农村贫困监测调查”数据，采用固定效应模型验证了倾斜性医疗保险扶贫政策具有减贫效应[9]。基于金融扶贫的视角，廖朴等对信贷、保险和“信贷+保险”3种模式的扶贫效果进行测评，发现保险和“信贷+保险”模式分别能对一般贫困和深度贫困产生效用，而单独的信贷产品对扶贫无效[10]。基于民生扶贫的视角，农村住房保险能够发挥减灾救灾作用，提高贫困人口抗击风险的能力，农村养老保险的实行有助于啃掉脱贫攻坚的“硬骨头”，为老年人口提供生活保障[11]。

随着2020年后防返贫成为我国贫困治理的重点，一些地区探索政府与保险公司合作开发防贫保险，针对不同的返贫因素进行返贫预测和保险产品开发，探索保险防返贫机制创新。一是确定保障对象。谢远涛等依据精准扶贫、防贫的原则，将低于发展贫困线的城乡居民为保障对象，综合考虑相对贫困群体的既往病史、疾病类型、疾病程度等致贫因素分类制定防返贫措施[12]。郭琳等对河北省W县的防贫机制进行分析，将保障人口分为非持续稳定脱贫户和非贫困低收入户[13]。李飞等对湖南省沅陵县防返贫个案进行剖析，瞄准贫困户、脱贫户和边缘户3类群体[14]。二是筛选返贫关键因素。章文光等基于全国25个省(区、市)建档立卡人口数据，将致贫返贫成因分为4类16种，将疾病、灾害、上学等各类返贫因素纳入保障范围。三是构建预警机制[15]。黄国庆等从人力、金融、自然等5个方面将贫困户划分为不同的风险等级，分别制定预警措施[16]。左停等以中国西南地区的脱贫县为例，从收入水平与收入波动两个维度衡量脱贫人口的稳定性，依据不同风险因素对贫困户的影响程度进行预测预警，因人、因地、因时制定防贫措施[17]。

已有研究对2020年后我国贫困治理形势与重点做出了基本判断，并为保险减贫防贫研究奠定了理论基础。但由于我国全面脱贫完成的时间尚短，防返贫的相关文献研究并不多。部分学者虽然从保险角度开始探索防返贫机制，但仍存在一定局限性。首先，保险防贫模式多是从医疗保险或农业保险等某一个险种切入，难以应对多元化的致贫因素和返贫风险，对于构建综合长效的保险防返贫机制借鉴意义不大。其次，多选取某一个区域的单个案例进行研究，然而，我国贫困区域无论自然条件、经济社会发展特点、致贫因素等都存在较大差异，单一案例分析方法无论运行机制还是运行效果的分析都缺乏比较、验证，难以对该防贫保险模式的适用性做出精准判断。此外，现有分析多是对某地区保险防返贫做法与成效进行总结，而对于其运行中存在的制约因素关注不多，剖析不够深入，不利于保险防贫机制的完善与创新。鉴于此，本文选取河北省魏县、湖北省通城县、青海省民和县3个试点地区，对“防贫保”模式进行典型案例研究，以期解答“防贫保”模式运行效果如何？是否形成了稳定规范的运行机制？有哪些因素制约着其可持续发展和推广应用？政府和保险公司的职责如何定位？在哪些方面实现了保险防返贫机制创新等问题，进而完善“防贫保”模式，构建2020年后保险防返贫长效机制。

二、“防贫保”典型案例：运行方式与实施效果

精准防贫保险是由中国太平洋保险公司首先开发，将保险机制引入扶贫的首款商业防贫保险。2017年河北省魏县率先开展“防贫保”试点，随后湖北、湖南、云南、青海等各省相继开展，至2020年4月，“防贫保”项目已为全国24个省210个县约8 000余万临贫、易贫人群提供防贫保障。然而，“防贫保”模式开展时间较短，且各试点区域的财政支持力度、资源环境、贫困类型、返贫因素具有差异性。本文采用多案例研究的方法，对多个案例之间的共性进行分析，提炼出“防贫保”模式运行中共同的特点、规律，创新保险防返贫机制。

在案例的选择上，综合考虑样本的代表性、数据的可得性、区域的特色性等因素，基于试点地区的地形地貌、贫困类型、返贫因素、开展时间等指标，选取河北省魏县、湖北省通城县、青海省民和县3个试点地区作为典型案例。魏县属于东部平原地区，开展时间最早，持续时间最长，对完善减贫、防贫机制具有一定的借鉴意义；通城县属于中部丘陵地区，在原有模式的基础上将城市低收入居民纳入保障对象，进一步扩大了原有模式的保障范围，体现了该模式的动态适应性；民和县属于西部高原地区，处于西部少数民族深度贫困区，致灾因素更加复杂，返贫现象更为严重，能够进一步检验“防贫保”实施效果。通过3个县域典型案例分析，探索在不同区域、不同贫困类型中“防贫保”模式的实现路径，总结提炼“防贫保”模式的基本做法、经验与存在问题，推动机制完善和推广应用。

(一)河北省魏县

1.贫困背景。河北省魏县属于冀、鲁、豫3省的交界地带，位于环首都贫困带上，于2012年被确定为国家级贫困县，贫困人口为171 000人，贫困发生率为34.1%。在“精准扶贫”和“未贫先防”思想的指导下，2017年魏县在全国率先开创“防贫保”模式，2018年退出贫困县序列。根据邯郸市魏县防贫办提供数据，魏县脱贫户返贫的原因主要包括因病、因残、缺乏发展要素、因学、自身发展动力不足5类，其中因病、因残、因缺乏发展要素返贫人口占到86%，为致贫返贫主要因素。

2.基本做法。(1)政府购买保险服务。魏县政府出资400万元设立防贫保证金注入保险公司，按照“多退少补”的原则，为10%的县域人口购买保险。保险公司开发“精准防贫保险”并承保，按照发放保险金额的15%提取服务费。(2)以健康扶贫为重点。为防止返贫，巩固脱贫成果，在医疗保险方面，保险公司增设了新型险种，实施医疗商业补充保险和意外伤害保险，构建了基本医保、大病保险、医疗救助之外的另一重保障。此外，为产业扶贫提供风险保障，为支持农业产业发展，魏县合作社与中国人民财产保险开展“联办共保”项目，为全县玉米、小麦共66万亩提供农业保险。(3)以县域农村“两非”人群为监测对象。魏县重点保障“非高标准脱贫户”和“非贫低收入户”两类易贫、临贫人群。“非高标准脱贫户”指贫困对象虽然达到脱贫标准，但收入并不稳定，一旦遭遇病、灾、子女教育的重大支出等状况，容易导致返贫。“非贫低收入户”指某些群体虽不符合建档立卡条件，但家庭收入处于贫困线边缘，一旦发生突发情况极易导致贫困。再次，针对“两非”人群设立防贫监测(预警)线和防贫保障线。如表1所示，防贫预警线以支出为依据，因病支出分别超过5 000元(非高标准脱贫户，下同)和20 000元(非贫低收入户，下同)、因灾超过10 000元、因学超过8 000元的“两非户”纳入监测范围；防贫保障线将以现行农村扶贫标准的1.5倍为线。

表1 防贫保险保障范围与标准

3.实施效果。根据邯郸市精准脱贫信息系统数据，2017—2020年7月河北魏县保险公司“防贫保”模式累计赔付人数为1 208人，赔付金额达到1 667.43万元。在减轻贫困程度方面，魏县2017年实施保险防贫机制以来贫困人口持续下降，贫困人口从2016年的28 668人下降为2019年的2 390人，贫困发生率从4.71%降为0.025%。在减少返贫人数方面，魏县开展时间较长，防贫效果较为显著。2016年返贫人口达到1 193人，其中因病、因残、因缺乏发展要素返贫人口共1 062人。实施“防贫保”以来，2017年新增返贫总人数仅为80人，比2016年减少1 113人，其中因病、因残返贫人口下降为67人，因缺乏发展要素返贫人口下降为13人。近3年来，魏县无新增致贫返贫人口。

(二)湖北省通城县

1.贫困背景。地处中部重点扶贫开发区。湖北省通城县地处湘、鄂、赣3省交界，集山区、库区、老区和贫困地区于一体，2011年被纳入幕阜山片区综合扶贫开发区域。全县共有42个贫困村，低收入人口约8.8万人。

产业发展困难。通城县域地形以丘陵为主，可用耕地面积较少，水土流失、土壤污染等问题严重，农业生产发展受限。基础设施建设不足，农村居民面临用水、用电等难题。咸宁市政府数据显示，2019年，全县还有12个重点贫困村(省定深度贫困村6个)、7 525户、共21 603人没有脱贫。为实现脱贫攻坚和精准防贫两项目标，通城县于2019年成立减贫防贫服务中心，开展“防贫保”模式。

2.基本做法。(1)政府购买保险服务。政府出资300万元作为防贫保证金注入保险公司，保险公司开发防贫保险，并按发放保险金总额的一定比例提取服务费。(2)以产业扶贫为重点。针对通城县2020年受疫情影响鸡蛋价格波动剧烈的情况，保险公司采用“保险+期货”的方式共计为320吨鸡蛋提供价格保障，避免了价格波动导致养殖户返贫。同时，通城县还开设失业保险、保险资金资助和创业就业无息贷款，促进就业、自主创业，增强临贫户“造血”能力。(3)以城乡全体居民为监测对象。通城县重点保障“城乡低收入户”和“人均收入不高不稳的已脱贫户”两类人群。此外，设定防贫监测线和防贫保障线。防贫监测线将因病自费分别超过5 000元和20 000元、因灾超过10 000元、因学超过8 000元的建档立卡户和城乡临贫户为标准。防贫保障线以家庭收入低于上年度全县城镇居民、农村居民人均可支配收入的40%为标准。

3.实施效果。在减轻贫困程度方面，通城县2018年底贫困发生率为5.2%，2019年实施防贫机制后，贫困发生率降为0.28%，贫困程度明显降低。在减少返贫人口方面，通城县截至2019年底，监测对象共2 652户，防贫机制实施以来至2020年，共为全县340个家庭、1 500余人提供了540万元的保障。

(三)青海省民和县

1.贫困背景。地处西部贫困重点地区。青海省是西部民族贫困重点地区，地跨六盘山和四省藏区两个集中连片特贫地区，贫困程度深，贫困发生率高，区域性贫困问题突出。民和县位于青海省东部干旱山区，被国家列入六盘山集中连片特殊困难地区，2015年全县有贫困村125个，建档立卡贫困户1.06万户共4.22万人。

因病、因产业返贫现象严重。根据民和县乡村振兴局数据，2020年之前青海省因病返贫人口累计约7.8万人，因病返贫是制约民和县脱贫的主要因素。由于自然环境恶劣，民和县产业基础薄弱，脱贫人口极易发生返贫现象，农村“两非”临贫易贫群体预计为12.5万人。为有效防止脱贫人口返贫，民和县在借鉴魏县经验的基础上于2019年5月开展“防贫保”模式。

2.基本做法。(1)政府购买保险服务。县政府出资1 000万元作为防贫保险金注入保险公司，加大扶贫支持力度，为县域内一定比例人口购买保险。保险公司承保并按发放保险金额的一定比例提取服务费。(2)健康扶贫与产业扶贫并重。针对健康扶贫，民和县在基本医疗保险、大病保险的基础上增设“健康保”，能够保障意外伤害导致的身故、残疾、医疗费用、住院费用，保障程度达到90%。针对因灾返贫和失业返贫等因素，民和县为5.66万亩油料作物、2.21万亩马铃薯、0.48万亩中草药等作物提供保险产品，保障了当地特色产业发展。(3)以县域内农牧民为监测对象。民和县将保障重点定位于“非高标准脱贫户”和“非贫低收入户”，并瞄准因病、因灾、因学三大返贫因素划定防贫预警线和保障线。防贫预警线以支出为依据，因病支出分别超过5 000元和20 000元、因灾超过10 000元、因学超过8 000元的“两非户”纳入监测范围，防贫保障线以农牧民人均可支配收入4 000元为标准。

3.实施效果。在降低贫困程度方面，民和县2018年贫困人口为19 863人，贫困发生率为2.3%，在2019年5月开展“防贫保”模式后，贫困发生率降到0.01%，于2020年4月退出贫困县。在减少返贫人数方面，2018年底，农村“两非”临贫易贫群体预计为12.5万人，截至2020年3月，保险公司入户调查1 870户，为其中610户临贫易贫人群发放454万元，有效抑制了返贫现象。

从3个县“防贫保”模式实施过程与效果来看，各县在防贫实践中呈现出不同特征。魏县运行时间较长，工作机制较为完善，运行效果更为显著；通城县将防贫监测标准扩展到城市低收入群体，在保险产品创新方面也较多的为产业扶贫提供保障，更能体现保险“造血”功能；民和县得到的财政支持力度较大，针对因病(残)、因产业返贫两个关键因素，着重创新健康保险产品和特色农业保险。3个县域“防贫保”模式基本形成了较为稳定、统一的运行机制，即政府用财政资金设立防贫保证金，然后确定防贫对象、制定监测指标，通过保险公司开发健康类、产业类、就业类保险产品，运用保险的市场化机制对符合条件的临贫、易贫人口人群进行赔付。3个县域“防贫保”实践均取得了较为显著的防贫效应，其中机制创新是关键。

三、“防贫保”模式:机制创新与现实困境

根据3个县域“防贫保”的基本做法，“防贫保”已经形成了较为稳定的运行机制，即以精准防贫保险为核心，以产业扶贫和社会帮扶为配套措施，构建 “政府+保险公司+企业+临贫易贫人口”的减贫防贫机制。政府划定防贫监测线和保障线，明确重点保障对象范围，将财政资金注入保险公司设立防贫保证金；保险公司开发出精准防贫保险产品并予以承保，通过核查评估，对低于贫困线或可能因重大支出而致贫、返贫的人口发放保险金，按照发放保险金总额的一定比例提取服务费；为增强贫困户的“造血”能力，政府和企业通过产业扶持、就业引导和兜底分红等多种方式加强贫困户增收的可持续性，形成了以政府为主导，财政资金为担保，保险公司服务为核心，企业带动为动力，保险产品为保障，贫困户可持续发展为目标的“防贫保”模式(如图1所示)。

图1 “防贫保”模式

(一)“防贫保”模式的机制创新

1.防贫标准认定的二维机制。依据收入支出两个维度，综合认定防贫标准。该模式划定防贫监测线和防贫保障线两条界线作为贫困衡量标准，分别依据支出和收入两类指标对临贫户、易贫户做出监测，符合标准的即纳入监测范围。防贫监测线以贫困户的负担水平为衡量标准，保险公司依据扶贫、教育、人社、民政等有关部门提供的数据综合分析，对因病、因学、因灾产生的花费进行分类，将各类支出作为评定监测线的依据，花费超过这条线的人口即纳入防贫监测对象，实行定向跟踪。防贫保障线将贫困户的收入水平作为衡量标准，政府依据当地实际发展状况设置防贫保障线，家庭年人均可支配收入低于这条线的人群即纳入防贫范围。这两条界线从单纯地关注收入转变为从衣、食、住、行、学等多维度衡量贫困人口的生活水平，贫困的认定方式更具有综合性、全面性。

2.保障对象的动态监测机制。该模式把重点防范对象聚焦于临贫、易贫人群，主要包括非高标准脱贫户、人均收入不高不稳的已脱贫户等，这些人口是2020年后相对贫困人口的主要构成部分，也是容易返贫的重点人群[18]。“防贫保”模式中，政府为县区内一定比例的人口购买保险，该保险不针对人头，只计算人数，打破了以往以建档立卡人口为保障对象的思路，扶贫对象不实行预先识别和确定，而是根据当地建立的防贫预警线，将低于预警线的人口纳入保障范围，保障对象由“某个人”变为“某类人”，对全县范围内具有返贫风险的居民进行保障。

3.多元风险的保险分担机制。保险是专门从事风险管理的行业，在灾前防范、灾后救助、风险精算、数据整合等方面具有专业化优势[19]。运用大数法则，通过再保险、“保险+期货”等方式科学合理地转移风险，成多元风险分担机制。在赔付标准方面，保险公司根据风险大小灵活调整保障强度，将返贫群体根据受灾程度划分为不同的等级，对返贫群体实行阶梯式赔付。此种赔付方式既能为贫困群体分散风险、补偿损失，又能有效避免道德风险，防止由此衍生出的“等、靠、要”思想。在赔付方式方面，保险公司与贫困主体订立保险合同，约定相互的权利和义务，采用市场化的运行机制，保证操作方式和实施过程的公平、公正、公开。贫困户受灾之后，保险公司按照合同“点对点”赔付，进行滴灌式管理，实现核赔核保、勘察定损精确到人，精准对接返贫人口，减少了政府直接发放扶贫资金可能引发的社会矛盾点，提升了政府社会治理能力和治贫防贫效率。其次，通过保险产品创新，瞄准致贫返贫因素。2020年后，由于经济社会环境变化，弱势群体的脆弱性增强，致贫返贫因素更加多元化，保险公司开发出不同类型的保险产品以应对返贫风险。

4.返贫因素瞄准的“3+N”机制。重点防御与自行申报相结合，实现防贫风险全覆盖。因病、因灾、因学是贫困地区致贫、返贫的三大关键因素，其中因病是临贫、易贫人群面临的最主要风险。此外，因产业、因就业、因婚娶、因缺乏发展要素(知识、技术、资金、土地等)等也是导致脱贫户返贫的重要原因。在该模式中，试点地区根据当地实际状况自行设定预警条件，在瞄准三大返贫因素的同时也将其他返贫因素包含在内，建立“3+N”的防贫机制，避免了“一刀切”的扶贫方式，从源头上全面预防贫困产生。因其他原因致贫、返贫的人口采取自行申报制度，符合救助条件的立即发放保险金。2020年后我国贫困人口分布分散，致贫返贫因素多样，采用重点防御与自行申报相结合的保障方式，进一步扩大了保障范围，能够有效防止漏保现象发生。

5.协同工作的“四方联动”机制。在该模式中，3个县域采取了县、乡、村、“第三方”四方联动、五步实施的工作方法。县防贫中心负责总体把控，县人社、教育、民政等相关部门每月将各自的监测状况上报给防贫中心，防贫中心负责收集整理信息，将核实、赔付工作转交到保险公司。保险公司负责信息核实与保险金赔付，保险公司采取“四看(看住房、看家用、看大件、看儿女)、一核(核查房产、经营实体、车辆等信息)、一评(评估家庭整体状况)”的方式入户调查，符合监测保障条件的人口纳入保障范围，并上报防贫中心。县防贫中心以乡镇为单位转办任务，乡镇将任务按村分解，村内公示评审无异议后由保险公司发放保险金。整个过程衔接顺畅，基本上不超过1个月的时间群众就能收到保险金。其中，保险公司负责核实拟定和申报的贫困户的信息，采取“四看、一算、一评”的方式，逐户走访，核实贫困户的家庭人口、收入、重大开支、致贫返贫风险等情况，对照名单将保险金直接打到贫困户提供的账户上，将有关凭证上报县防贫中心。

6.不断完善的适应性成长机制。在3个县域“防贫保”模式运行中，魏县开展时间最早，运行机制已经基本形成。通城县、民和县在借鉴魏县模式基础上，根据本县域的贫困类型、贫困分布和财政实力等实际情况，进一步发展和完善“防贫保”模式。比如，由于贫困人口分布范围存在差异，通城县将城市低收入户也纳入“防贫保”保障范围，分为“城乡低收入户”和“人均收入不高不稳的已脱贫户”两类，防贫范围由农村逐步扩展到城市，进一步扩大了对贫困人口的监测保障范围，对2020年后减少城乡相对贫困人口具有创新意义。比如对于防贫保障线的设置，魏县最初以现行农村扶贫标准的1.5倍为线，通城县则以家庭收入低于上年度全县城镇居民、农村居民人均可支配收入的40%为线，计算方法从贫困标准的倍数变为正常收入的一定比例，更能科学衡量相对贫困的程度。

(二)“防贫保”模式发展的现实困境

尽管“防贫保”模式已经形成了较为稳定的运行机制，并取得了显著防贫成效，但从可持续发展的视角，其进一步推广和深化仍存在瓶颈制约。

1.财政资金投入不可持续。“防贫保”模式中，政府不仅在制度设计和行政上发挥主导作用，还承担了财政补贴责任。政府通过购买保险的方式扶贫，但扶贫资金中用于保险的预算支出有限。此外，政府在医疗、教育、住房、社会保障等方面均设立防贫资金予以救助，对扶持贫困人口的企业、工厂、村集体等实施带贫补助，财政资金压力较大。2020年后，由于贫困类型、扶贫方式的转变，中央政府对扶贫的持续性投入存在不确定性，当地政府持续高强度扶贫的可能性减小。此外，政府投入过度会对其他社会群体投入的利贫性产生挤出效应。

2.返贫监测预警效率不高。由于划定贫困线，部分家庭境况相似但略好于贫困户的边缘农户无法享受国家扶贫政策，贫困户则受到多项补助政策的支持，导致两者之间的发展差距不断扩大，出现“悬崖效应”[20]。因此，动态监测返贫人员，将边缘人群及时纳入被保障范围，是避免悬崖效应的重要手段。然而，实践中，尽管“防贫保”模式建立了动态监测机制，但存在相关农户收入、支出数据的搜集、核实、更新滞后等问题，受保障对象的进入和退出机制实施难度较大，影响到保险防贫的精准性。

3.项目监管机制不规范。在“防贫保”模式中，虽然县防贫中心每月按一定比例(一般不低于5%)抽查错保、漏保现象，但是仅通过协议的形式建立监管约束机制，缺乏合理性、规范性。而且，对于保险公司的监管仅限于当地的群众和政府，与专业的审核人员相比，这些人群专业知识薄弱、防范能力较低，难以对保险公司的经营状况、赔付工作做出科学专业的判断。随着脱贫攻坚进程的深入发展，开展防贫保险的地区和机构也会逐渐增加，建立一套科学规范的项目监管机制势在必行。

4.保险功能开发不足。保险具有风险分散、经济补偿、资金融通等作用。该模式中，保险公司虽然履行了调查核实、深入服务的责任，但对保险其他功能开发运用的程度不够。在“防贫保”项目中，政府将扶贫资金注入保险公司，形成风险保障金，当发生事故风险时，保险公司对受灾居民进行损失补偿，但是派发的保险金大部分是政府注入的，整个过程中仅体现了开发产品、定损赔付、为政府派发扶贫资金的基础作用。此外，在保险金赔付方面，除政府外并无其他机构分散保险公司承担的风险，风险分散方式较为单一。在扩资引流方面，保险公司资金融通、信用担保、撬动社会资源扶贫等作用体现较弱。

5.保险公司盈利模式单一。保险作为商业性机构，在投资回报的约束下盈利是最终目的，因此，保险扶贫可持续运行需要坚持“收支平衡，保本微利”的原则。贫困地区大多自然资源禀赋、公共设施建设条件较差，贫困人口增收途径单一、入不敷出，保险公司将防贫保险作为业务盈利的可能性较低，保险投资也难以发挥应有的作用。在“防贫保”模式中，政府出资购买保险服务，依据“资金剩余转存，短缺即补”的原则，向保险公司注入资金，保险机构并不能实现真正意义上的盈利，而是靠提取政府的服务费开展防贫保险业务。

四、完善保险防返贫机制的对策建议

(一)引导社会多元主体参与

针对传统防贫财政资金紧的约束问题，防返贫模式应由单纯的“政府主导”向“政府主导，社会参与”的方式转变，将社会资源纳入保险防返贫框架，加强资源整合力度。首先，积极发挥政府的引导作用，引导资金、技术、人才等要素向贫困地区倾斜，从行政上推动保险扶贫项目开展。降低政府参与保险中所承担的责任比例，动员激励金融机构、企业、合作社、社会组织等参与扶贫开发，建立多元主体的风险共担机制。其次，在条件允许的情况下，当地政府应建立风险准备金，当政府补贴过重时，该风险准备金可以用于临时性的财政支出，保障财政资金稳定。此外，要注重扶贫政策连贯性，综合平衡扶贫资源，防止扶贫资源高度集中出现福利堆叠效应。

(二)数字科技赋能防贫监测预警

信息割裂、滞后是影响保险防贫服务效率的一大痛点，难以实现动态科学地对防贫范围进行预警监测，也影响保险公司精准定价和定损。应构建政府相关部门、保险公司、医疗机构、被保险人等主体协同发展的信息共享平台。加强保险科技的运用，将互联网、3S等现代科学技术运用到保险中，通过技术分析实现风险预防和勘测。完善大数据平台，汇集各政府部门采集的信息，贫困人口也要登记注册并填入相关信息，创建扶贫公众号、扶贫保险APP，全面收集信息，精确定位返贫人口。将风险干预前置，及时、动态、全面地瞄准贫困人口，健全贫困瞄准机制。一旦该群体掉到贫困线以下，立即启用防贫机制予以救助，提高救助效率和精准性。

(三)加强项目监管与考核

防贫保险的性质决定对其要实行监督和管理[21]。第一，加快确立开展“防贫保”的标准规范和监督考核制度，对保险公司的经营状况、信用状况等各方面进行综合评估，设定保险公司开展防贫保险项目的门槛条件。其次，项目运行过程中政府要加强监测，确保保险公司管理服务质量以及项目运营的可持续性。对承办防贫保险的机构进行监督考核，实行举报奖励机制，畅通投诉受理渠道，发挥居民和媒体的监督作用。第二，财政、审计部门要提高监管队伍的专业化程度，细化监管规则，加强对保险防贫资金的监管，对资金使用情况、受益人口信息按时公开，确保防贫资金安全运行。

(四)深入发掘保险功能

瞄准返贫的关键因素，在特色农业、教育、健康、住房、养老等多方面开发新型保险险种，形成全方位的风险分散和兜底保障。积极开拓保险的融资增信功能，用保险资金为当地产业“开源引流”，通过入股、投资扶贫企业等方式探索互利共赢的模式。促进保险公司与其他金融机构合作，以保单质押等形式畅通贫困户、企业融资渠道，探索“保险+期货”“保险+信贷+担保+企业(合作社)”等方式，将保险深度嵌入到产业减贫防贫中，为易贫群体自我发展、持续发展提供支撑。

(五)创新可持续发展模式

保险公司作为商业性机构，合理的盈利水平是保障“防贫保”可持续运行的根本条件。保险参与防贫需要借助各种扶贫主体、平台，协同配合发挥“保驾护航的作用”，才能建立可持续的市场运行机制。保险公司应充分利用政府相关的扶贫政策和各种优惠措施，降低防贫保险运行成本。积极与扶贫企业、合作社合作，利用当地已经搭建好的平台开展保险业务，节省人力物力。加强保险知识宣传，提高贫困户的风险防范意识和防灾防损能力。积极利用再保险手段，与银行、担保机构、期货期权公司等其他金融机构搭建合作平台，共同探索风险分担机制。