政策工具视角下《全民健身计划（2021—2025 年）》政策文本分析

孙 晗，叶 茜，张春合

（湖北大学 体育学院，湖北 武汉 430062）

自健康中国上升为国家战略以来，《全民健身计划》 作为其中一项重要战略部署， 对于战略的推进以及我国群众体育健康向上地发展起到了非常重要的作用。 2021 年7 月18 日，国务院印发了《全民健身计划（2021—2025 年》，这是在我国全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标，向实现第二个百年奋斗目标继续前进的一项重要顶层设计， 同时也是 “十四五”时期开展全民健身工作的指南，《计划》能够更好地发挥构建更高水平的全民健身公共服务体系， 同时也能更好体现全民健身在全面建设社会主义现代化国家中的价值作用。 政策工具是公共部门或社会组织为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式的总称［1］，是解决问题与实现政策预期目的的重要手段， 是搭建在政策目标与政策结果之间的一座桥梁与纽带， 纵观以往体育学领域运用政策工具理论进行的研究多集中在体育产业、 校园足球以及一些其他国内外政策制度上，郝大伟［2］、周红妹［3］、余守文［4］等人运用政策工具理论对我国体育产业与消费政策进行了研究； 王大鹏［5］对校园足球改革中政策工具的地域差异性进行了研究，谭利［6］、部义峰［7］、邹月辉［8］则对校园足球政策工具的选择，政策的三维协同以及政策演进进行了研究； 而我国全民健身政策在政策工具理论方面的研究多集中在对全民健身政策的政策工具选择倾向［9］、阶段性政策纲要的文本特征研究［10］以及国家间全民健身政策的比较研究［11］等。

从政策工具的视角下来分析公共政策， 能够更好地理解政策的内在规律，也是推动政策发展的重要保障，基于此种目的，本研究旨在从政策工具的视角下出发，尝试将定量与定性的方法相结合，将新颁布的《全民健身计划（2021—2025 年）》内容进行分类、内容单元、编码、计量，从多个维度对政策的内容进行剖析， 以期对全民健身计划政策内容的优化与完善给出合理化的政策指引以及技术手段支持。

1 研究设计

1.1 研究对象与方法

本研究以2021 年7 月18 日由国务院印发的 《全民健身计划（2021-2025 年）》政策文本作为研究对象。 采用内容分析法对政策内容进行定量分析，并利用其系统性、客观性、定量性的特点，运用Nvivo 11 plus 定性分析软件对《计划》政策文本内容进行分类、内容单元、编码、计量、词频查询，分析《计划》文本内容中的中的重要信息。

1.2 《计划》政策文本内容编码

为了更好满足研究需要，将《计划》进行三级编码，其中考虑到《计划》前言部分为制定计划的背景，所以不对其进行编码。 编码方式为政策模块——一级编码，政策条目——二级编码，具体内容分析单元——三级编码，在具体内容分析单元的编码中，遵循以“句号”作为每一个分析单元的分界，以表达完整一句话的意思作为一个具体内容分析单元， 依次对每一个具体内容分析单元进行编码并归类，完成《计划》编码表，共计编码总量为66 个，由于数量庞杂，因此未完全列出编码表所有具体内容（见表1）。

考虑到在对政策文本内容进行编码的过程中会受到编码者主观性的制约与影响， 选取Kappa 系数对编码一致性进行检验。 根据Landis 等的研究结果，Kappa 系数的计算适用于两个评价人分级水平数相同的情况下Kappa 值大于等于0.810时一致性最佳。 研究过程中，邀请另一位能够熟练运用Nvivo 11 plus 软件，了解编码流程且对《计划》政策文本内容进行认真研读的编码成员按照事先建立好的节点系统对《计划》重新进行编码。 计算结果显示， 各个节点的Kappa 系数均大于0.810。 说明编码归类的信度较高，归类具有很好的可靠性。

1.3 政策工具分析框架

1.3.1 X 维度：基本政策工具维度

当前国内外许多学者根据政策工具所要实现的目标、政府干预与介入的程度、 解决问题的程度对政策工具进行了分类。 本研究借鉴Rothwell&Zegveld 所提出并被广泛运用的分类方法［12］，将《计划》文本内容中的政策工具分为供给型、环境型、需求型三大类，并以此为基础，结合文本内容细分，建立X维度（见表2）。

表1 《计划》政策文本内容分析单元编码表（节选）

表2 全民健身政策工具分类

1.3.2 Y 维度：全民健身发展要素维度

《全民健身计划》是体育强国战略任务的一项重要部署，因此建设体育强国任务自始至终都应贯穿整个《计划》文本内容，服务于体育强国战略，考虑到单单从X 维度对《计划》政策文本内容的分析存在一定局限性，并不能全面审视《计划》制定的方方面面，因此选择建立Y 维度，以《体育强国建设纲要》为该维度的划分依据， 从另一视角以全民健身发展要素对该维度进行划分（见表3）。

2 研究结果与分析

2.1 《全民健身计划（2021—2025 年）》X 维度的文本分析

通过对《计划》X 维度3 种政策工具类型数量的统计后可以发现，《计划》使用供给型与环境型政策工具并重，其中供给型政策工具占比稍高，为48.2%，环境型政策工具则为44.4%；另外可以发现 《计划》 使用需求型政策工具较少， 占比仅为7.4%。 从以上统计情况来看，现阶段《全民健身计划（2021—2025 年）》主要以供给型与环境型政策工具为主，并辅以少量需求型政策工具来共同推进我国全民健身事业的发展。

表3 全民健身发展要素分类

2.1.1 供给型政策工具占据主导，内部分布均匀

供给型政策工具在3 种类型政策工具中占比最高， 占比为48.2%， 说明我国现阶段全民健身事业对供给型政策工具使用较多， 同时也表明我国政府对于全民健身事业提供了鼎力支持。 从供给型政策工具的内部分布来看，体育场地设施、运动项目发展、体育信息咨询与服务、体育人才培养、体育赛事活动开展的编码内容分别为7 条、5 条、8 条、6 条、8 条，体育场地设施方面， 现阶段我国体育场地设施仍不足以满足广大人民群众日趋增长的健身需求，相关场地设施供给较少，部分质量较差，有待进一步地完善；运动项目的发展不仅仅能够促进我国竞技体育相关运动项目的进步， 同时也能够为全民健身提供丰富的产品供给，激发群众的健身热情，是全民健身事业强有力的助推器；体育信息咨询与服务方面，现阶段广大人民群众的生活水平逐渐提高，对于健身的多层次、多元化需求也日趋增长，《计划》为顺应时代发展，从线上线下双管齐下着手推进， 为群众提供良好的体育健身与咨询服务以满足群众需求；体育人才的培养，尤其是全民健身人才的培养能够为我国全民健身事业提供有力的人才支持； 体育赛事活动开展方面，我国业余体育活动与赛事举办较少，政府虽然对业余体育赛事活动提供了一定支持， 但这些业余赛事活动多为群众自发组织或藉由社会体育组织举办， 政府督办性质的赛事活动仍较少， 而体育赛事活动对于提高全民健身工作效率具有很大推动作用， 因此也是政府关注的重点内容。 值得注意的是，体育资金投入的编码内容为0 条，一方面这说明现阶段我国全民健身资金投入可能已经足够， 另一方面考虑到新冠疫情过后政府经济压力的增大， 全民健身公共服务财政资金存在一定缺口，因此政府对于资金投入的考虑存在一定欠缺。 就《计划》制定而言，体育场地设施的高效供给是基础，体育人才培养与运动项目发展是手段， 体育信息咨询与服务以及体育赛事活动开展是有效途径［13］。 总体来说除体育资金投入方面，供给型政策工具的内部分布较为均匀。

表4 《计划》X 维度基本政策工具分布情况表

为更好了解《计划》政策文本中供给型政策工具的选择倾向，探索隐藏在文本内容中的细节与趋势，通过Nvivo 11 plus分析软件对供给型政策工具中所有具体分析单元进行词频搜索。 选取最常见的50 个词，词语具有最小长度为2，剔除无效词语及数字后得出词频查询结果。 供给型政策工具内部单元词频，除“体育”“健身”“全民”“运动”等常见标题词以及部分动词以外，出现频率最高的词汇是“服务”，这表明《计划》将对构建更完善的全民健身公共服务体系实行全方位的覆盖；出现频率次之的是“设施”“活动”“赛事”，体育场地设施是进行体育健身赛事与活动的基础， 而体育赛事与活动的需求又有赖于场地设施的进一步发展与完善， 二者相辅相成， 相互促进，因此是供给型政策工具所关注的重点。 另外，出现频率相对较高且值得关注的词汇还有“青少年”，青少年群体一直是我国全民健身任务所关注的重点， 青少年承载的是国家发展的希望，当前青少年体质状况不容乐观，体质测试反映当下青少年部分身体素质呈整体下降态势， 且肥胖青少年比例明显增加。 《计划》中有关青少年的政策包括青少年构建适宜青少年的体育设施、 对青少年健康的体育干预以及青少年体育赛事等方面，从多个方面对推进青少年健康发展提供思路。

综合以上来看，《计划》 中对供给型政策工具内部各方面运用比较均衡，其中重点关注全民健身设施、全民健身活动以及赛事方面，同时对青少年的发展也给予了一定重视。

2.1.2 环境型政策工具分化明显， 高度依赖策略性措施

环境型政策工具在所有政策工具中占比为44.4%， 也相对较高， 从其内部分布来看， 策略性措施的编码内容高达19条， 考虑到环境型政策工具的主要作用在于引导和营造良好的全民健身环境， 而策略性措施又具有很强的指导性以及可操作性，因此使用频次较高，同时策略方针措施较多，也侧面说明我国全民健身计划的推行任重而道远， 当前我国关于全民健身概念的认知仍处在一个比较薄弱的阶段， 因此需要策略性措施的引导；排在第二位的则是金融支持，编码内容为6条，主要内容均与营造良好体育产业消费环境有关；其后体育目标规划为2 条，体育目标的制定与规划是《计划》实施的最终落脚点，也是关乎全民健身事业发展的重要内容［14］；知识产权编码内容为1 条，表明了《计划》对于全民健身信息以及个人信息安全保护的重视； 而政策法规保障、 税收政策均为0条，这表明《计划》对于相关政策法规以及税收等方面未给予足够重视。 从整体内部情况来看，政策中环境型工具高度依赖策略性措施，而对于其他类型的环境型工具使用较少。

环境型政策工具内容词频图，除“体育”“健身”“全民”“运动”等常见标题词以及部分动词以外，出现频率最高的几个词汇分别是“产业”“企业”“消费”，这说明现阶段《计划》的实施与我国体育产业消费市场密切相关， 全民健身是体育产业发展的重要基础， 而体育产业又能为全民健身的发展提供充足的物质基础，健身消费能够壮大体育产业的规划，优化体育产业结构，是全民健身与体育产业之间的桥梁，因此体育产业及消费与全民健身密不可分。 现阶段我国人民群众对于健身的需求日趋多样化，消费需求扩大，体育产业数字化与体育产品智能化是顺应当下体育产业高质量发展与转型的趋势。

综上所述，虽然《计划》中环境型政策工具使用较多，但相当倚重策略性措施， 希望能通过策略方针措施来引导全民健身这一大环境的发展， 但对于政策法规以及税收方面的政策明显忽略。 环境型政策工具的关注重点在于体育产业以及体育消费方面，以此满足我国群众日趋扩大的健身消费需求。

2.1.3 需求型政策工具运用极少

需求型政策工具是全民健身事业的重要拉手， 相较于供给型与环境型政策工具来说能够更为直接且快速地拓宽全民健身发展空间及渠道，因此理应占据重要位置［15］，但在整个《计划》政策文本中，需求型政策工具占比仅为7.4%，远低于其他两种政策工具， 这与现阶段我国人民日益增长的多元化体育需求并不吻合，没有受到足够重视。 从其内部分布来看，体育国际交流、体育服务外包、政府体育采购的编码内容为1条。 在体育国际交流方面，工作的重点在于“走出去”，这与实现我国由体育大国转变为体育强国这一目标有很密切的关系，加快实现体育强国就必须通过“走出去”来获得更高的体育国际认同，实现与国际体育接轨，向国外输出我国的优秀体育文化，《计划》 中主要强调向海外输出我国的民族传统体育项目，但同时也应该注意“引进来”，现阶段我国全民健身事业的发展仍然存在许多不足之处， 理应通过国际交流向许多发达国家汲取成功的经验；体育服务外包方面，政府鼓励社会力量参与全民健身公共服务体系建设；政府体育采购方面，政府将加大购买体育社会组织服务力度， 同时引导社会组织参与承接政府购买全民健身公共服务。 当前在全民健身领域，虽然部分政府已经通过政府购买或外包体育服务的形式来扶持社会体育组织的发展， 但由于相关资金管理问题以及采买过程缺乏监督性，全民健身体育服务供给仍然存在许多不确定性，但《计划》中并未提及到体育贸易管制方面的政策，这与现阶段全民健身已经成为我国经济发展的一项新的增长点这一现状并不相符， 贸易管制能够削弱不利因素对全民健身发展的影响，因此对相关体育贸易实行管制势在必行。 从以上情况来看，《计划》没有对需求型政策工具予以足够重视。

需求型政策工具内容词频， 除 “体育”“健身”“全民”“运动”等常见标题词以及部分动词以外，出现频率最高的词汇有“产业”“企业”“社会”等。 这说明政府在全民健身的发展上逐渐简政放权， 将全民健身事业交由社会组织或市场来实现互相促进的局面［16］，通过政府的引导逐渐激活全民健身消费市场，保证全民健身资源的可持续性，但考虑到我国全民健身事业的长期性与任务的艰巨性， 不论政府购买服务还是外包服务，政府并不能实现完全的放权任其发展。

综上所述，《计划》对需求型政策工具使用较少，重点使用体育国际交流、 体育服务外包以及政府体育采购， 但频次较低，均只有1 条具体内容分析单元，这说明需求型政策工具作为发展的有力拉手，并未被《计划》足够重视。

2.2 《全民健身计划（2021—2025 年）》Y 维度的文本分析

表5 《计划》Y 维度政策内容编码分布情况表

通过对《计划》Y 维度全民健身各要素进行编码分类与统计分析后发现， 全民健身体育活动占比最高， 为28.64%，在《体育强国建设纲要》中，全民健身体育活动包括全民健身活动、赛事、健身知识方法的普及、相关运动等级标准的建立、赛事体系建立以及运动项目的普及与发展，涉及范围十分广阔，在《计划》中全民健身体育活动的具体内容编码高达24 条；全民健身场地设施占比次之，为23.55%；全民健身组织网络占比15.64%；全民健身公共服务体系占比11.74%；全民健身体育产业占比10.69%；全民健身智慧化占比为7.74%。

2.2.1 高度关注群众体育需求

自新冠疫情爆发后，群众的体育意识激增，体育需求也随之扩大， 全民健身体育活动与全民健身场地设施这两项要素作为群众的直接体育需求，占比总和高达52.19%，占据总内容的50%以上，这充分说明《新计划》对于群众体育需求的高度重视。 其中多次提到有关青少年、老年人、残疾人几类重点人群的相关全民健身工作：青少年方面，为解决当前青少年体质下降问题，《计划》中包括保障青少年的校内、校外各一小时的体育活动时间，青少年体育赛事体系的完善，青少年体质健康的体育干预以及未成年人的体育设施配备与调整几个方面；老年人方面，当前我国人口结构变化已进入关键转折期，人口老龄化程度加剧， 老年人健康已成为社会关注的重点问题［17］，同时老年人群体对于健康管理的重视程度越来越高，体育需求日趋增加， 因此政府必须加大对于老年人体育场地设施以及相关体育活动的服务、资金投入力度，《计划》中包括提高老年人健身设施适老化程度， 推广适合老年人的健身休闲项目， 组织开展老年人的相关赛事活动几个方面； 残疾人方面，对于残疾人这一社会特殊群体来说，体育活动不仅仅将作为一种康复治疗手段， 同样也是一种满足心理愉悦的健康生活方式， 目前有关残疾人的公共体育服务有限， 存在较大短板，难以满足残疾人群体的体育需求［18］，为实现体育强国战略目标，必须保证全民健身公共服务的普及性与普惠性，《计划》包括支持举办各类残疾人体育赛事， 开展残健融合体育健身活动，完善残疾人健身设施无障碍环境几个方面。

2.2.2 全民健身志愿与指导服务不断完善

全民健身组织网络占比仅次于全民健身体育活动与全民健身场地设施，其中提到最多的是全民健身志愿与指导服务。《计划》中包括开展线上线下志愿服务，推出地方特色体育志愿服务，打造全民健身志愿服务品牌，对自发性全民健身社会组织提供指导服务， 加强志愿与指导方面的人才供给以及社会体育指导员培养体系的完善。 当前我国虽然不乏行政部门、志愿组织等各种主体建立的志愿服务对接平台， 但由于各平台之间共享机制不健全，供需信息分散、时效性差，同类型平台重复建设，平台认知度低等问题，大众的体育志愿需求仍无法实现有效对接。 “十四五”时期，对全民健身志愿服务机制进一步完善，将志愿服务项目化与组织化，通过政府的逐步引导与完善， 能够充分发挥其在全民健身公共服务体系中的载体作用，同时对社会体育指导员体系进行改革与完善，加强相关人才的培养，扩大人才队伍建设，能够为全民健身公共服务体系提供重要的人力支撑， 同时也能提升志愿服务信息的完善性与时效性，使志愿者能够根据自身兴趣和区域位置，方便快捷地搜索到身边的志愿岗位［19］。

2.2.3 全民健身智慧化发展的必然趋势

全民健身智慧化相对于体育强国建设中其他要素来说起步相对较晚，因此在《计划》中占比较少。 有关全民健身智慧化这一要素，《计划》中包括推动线上和智能体育赛事活动开展，智能健身、云健身以及虚拟运动的开展，建立高效全民健身智慧化服务机制。 全民健身智慧化的目的是快捷、准确地满足群众对于体育服务个性化、多元化、多层次的需求［20］。 新冠疫情爆发后，群众运动健身需求多元化趋势更加明显，线上健身以及虚拟健身等可以足不出户的健身服务方式迎来新的发展；另外，随着诸如物联网、大数据、云计算、5G、AI 等现代信息技术的不断发展，全民健身服务方式将进一步升级［21］，依托现代化信息智能技术， 能够缩小服务供给主体与需求主体的时空距离，并且能够提高信息资源共享效率，实现跨地域的资源共享与协同联动，通过现代信息智能技术的发展，推动传统体育产业的创新升级， 实现体育市场供给和需求的弹性对接和有效匹配，并降低体育产品的仓储和营销成本，并通过大数据分析帮助体育企业实现精准化营销、提供个性化体育服务，同时也在一定程度上有助于对居家、 网络、 云端等健身服务的开发；另外群众也可以通过智慧化平台的建立反馈自己的健身需求，通过大数据平台对群众需求进行多维度、多层次的细化分析，并发布最新的决策指南，能有效地加快供给两侧信息的相互传递［22］，进而能够推动群众健身消费的升级，因此全民健身智慧化的发展已然是构建现代健身公共服务体系的必然趋势。

3 结论与建议

从《计划》政策文本X 维度政策工具分析而言，供给型与环境型政策工具使用较为均衡， 分别占比48.2%与44.4%，而需求型政策工具使用过少，仅为7.4%。 现阶段政府在制定《计划》时对于供给型政策工具以及环境型政策工具的关注很高，但不够重视需求型政策工具的运用。 因此，建议适当降低对供给型及环境型政策工具的运用， 并且逐步加大对需求型政策工具的使用，使得三者在政策文本中趋于均衡，共同推动全民健身工作的发展。

从《计划》政策文本Y 维度全民健身发展要素维度分析而言，高度重视群众体育需求，尤其是青少年、老年人、残疾人等重点关注群体的体育需求， 同时全民健身志愿与指导服务受到重点关注，但对于全民健身智慧化的重视程度较低。 考虑到全民健身智慧化在未来发展的必然趋势， 应当加大对全民健身智慧化的关注， 通过现代化信息智能技术提升全民健身体育服务的便捷程度与服务质量。

从供给型政策工具使用的内部情况来看， 各方面政策内容使用较为均匀， 较为侧重体育健身场地设施以及体育赛事活动开展，但没有体育资金投入的相关内容，建议加大对体育资金投入方面的关注程度， 另外引导社会组织或企业积极投身全民健身事业，以解决体育资金投入不足的问题，从而凸显供给型工具在《计划》中的推动作用。

从环境型政策工具使用的内部情况来看， 高度依赖策略性措施，体育产业发展也受到相对重视，目标规划内容清晰明了并且指引性较强，但没有政策法规保障、税收政策内容。 考虑到策略性措施并没有明确的运行机制以及评估体系， 内容相对而言较为宏大，缺乏具体可操作性，因此建议适当降低对策略性措施的使用，同时加大对于政策法规的关注，尤其应关注全民健身重点领域法制法规的立法与修订工作， 另外也应该更多地关注税收政策， 通过对市场力量的引入推动全民健身的可持续发展，为全民健身事业发展营造良好环境。

从需求型政策工具使用的内部情况来看，体育国际交流，体育服务外包，政府体育采购均为受到足够重视，编码内容均只有1 条，而体育贸易管制则未被《计划》提及。 需求型政策工具作为全民健身政策的重要拉动力， 对于政策活力的激发具有非常关键的作用， 需求型政策工具使用的缺失是我国全民健身政策急需完善的问题， 建议切实有效地增加对需求型政策工具的运用，将政府角色由“划桨人”转变为“掌舵人”，加大体育采购与服务外包的力度， 以此提高全民健身服务的供给效率与质量，实现社会组织与市场共促的局面，并施以相关贸易管制， 使得需求型政策工具成为全民健身事业的有力拉手推动其更为快速的发展。