我国体育赛事监管研究回溯与展望

陈 叙，温 阳

（1.南京体育学院 研究生部，江苏 南京 210014；2.南京体育学院 体育产业与休闲学院，江苏 南京 210046）

2021 年10 月，《中华人民共和国体育法 （修订草案）》（以下简称《修订草案》）提请全国人大常委会审议，《修订草案》中明确指出 “县级以上人民政府体育行政部门对本行政区域内的体育赛事活动依法进行监管”“县级以上人民政府公安、市场监管等部门按照各自职权对体育赛事活动进行监管”［1］。 这意味着， 国家对商业性和群众性体育赛事活动的监管有了更加明确的指向， 在顶层设计上对体育赛事活动监管作出了立法回应。 近年来，随着“放管服”改革的深入推进，体育赛事监管作为体育市场监管的重要组成部分， 是体育理论研究与实践探索的重要内容，也是学术界亟待解决的课题。

体育赛事监管是各级体育行政部门在符合法律规定的前提下以多样化手段对相应行政区域内的体育赛事活动实施的监管。 体育赛事监管的研究价值在于进一步明确体育行政部门对赛事监管的对象、原则、方法、事项、流程等，有助于构建完善的体育赛事监管体系，建立公平、公正的市场竞争秩序，确保体育赛事活动持续健康发展。 因此，本文以“赛事监管”“体育赛事监管”“体育市场监管”等为主题词在CNKI 数据库进行检索，文献检索的时间和文献来源不限，通过对检索文献摘要的审读，人工排除无关文献或关联度较低文献，最终纳入研究文献22 篇， 同时参考赛事监管有关书籍和网络报道，对体育赛事监管的研究现状进行梳理和归纳；2020 年10 月至2021 年11 月，研究团队以面谈、电话和信件3 种形式对上海体育学院、南京师范大学、南京体育学院、江苏省体育竞赛管理中心等单位的6 位专家进行了半结构化访谈， 听取专家们对我国体育赛事监管研究存在问题的分析以及从学术角度探讨体育赛事监管研究的建议。 通过分析文献资料和整理专家访谈记录，对当前我国体育赛事监管研究的重点内容、存在问题进行梳理和归纳，并提出未来研究展望，为有效规避体育赛事活动中的风险隐患， 助力体育赛事活动健康持续发展提供路径支持。

1 体育赛事监管政策溯源

有关监管的最早文字记载可追溯至周代， 近代以来我国市场化程度的加深使监管在不同层次、 不同领域和不同主体的控制管理活动中出现［2］。 2014 年国务院取消了部分赛事审批权，极大地激发了体育市场主体活力，拓宽了体育市场经济增长空间的显性壁垒，使商业性和群众性体育赛事数量增加、规模扩大。 由于大型体育赛事活动涉及面广、参与人数多、外部影响因素复杂、社会关注度高，如对安全问题疏于监管，极易引发安全事故， 而有效的监管措施能够规避大型体育赛事活动中的安全事故。 体育赛事监管政策出台的首要目的是解决体育赛事活动中出现的各类问题。 2017 年国家体育总局率先针对赛事审批权取消后开展数量最多的武术搏击和马拉松运动，分别出台了《关于进一步加强武术赛事活动监督管理的意见》《关于进一步加强马拉松赛事监督管理的意见》，旨在贯彻“放管服”改革的总体部署，进一步促进武术搏击和马拉松赛事健康有序发展。2018 年国家体育总局印发《关于进一步加强体育赛事活动监督管理的意见》，明确要求各级体育主管部门、 各级体育项目管理中心和体育行业协会， 应加强对其主办、 承办或者授权其他单位举办的体育赛事活动的日常监管工作。 为进一步加强体育赛事活动安全监管服务，解决体育赛事活动中存在的现实问题， 保护人民群众生命安全和身体健康。2021 年国家体育总局等十一部委联合印发《关于进一步加强体育赛事活动安全监管服务的意见》（以下简称《意见》），进一步明确了 “政府监管与行业自律相结合”“实行分级分类管理”“加强事中事后监管”“监管与服务相结合” 的体育赛事活动安全监管服务原则。 从2014 年国务院提出“简政放权、放管结合，取消商业性和群众性体育赛事审批”到2021 年国家体育总局等十一部委发布的 《关于进一步加强体育赛事活动安全监管服务的意见》，文件不再单独强调“监管”的重要性，而是契合“放管服”改革的应有之义。 国家政策逐步将监管与服务相结合，以问题为导向，把赛事“安全”“保障”“治理”摆在更加突出的位置， 为赛事承办企业释放包括交通运输、 医疗卫生、安全保卫、物质援助、志愿服务等在内的无偿公共资源和服务保障，实现了由“重监管、轻服务”到“重服务、轻监管”的向度转变。

表1 现行有效的体育赛事监管有关政策文件梳理

2 我国体育赛事监管研究现状

2.1 取消体育赛事审批：价值引领与消极影响

国家加强对体育赛事的监管， 很大程度上取决于体育赛事审批制度的取消。 从唯物辩证法的角度看，体育赛事行政审批制度的取消是矛盾的对立统一，研究认为，以备案制度代替审批制度对体育赛事的发展有其当代价值，也不乏消极影响。

一方面， 体育赛事行政审批制度的取消是推进国家体育治理体系和治理能力现代化的显著表征［3］，成为我国在体育行业改革举措中的突破口和重要关隘。 早在2014 年以前，张康之［4］、骆梅英［5］、王克稳［6］等学者从国家行政管理的角度提出行政审批制度改革的必要性， 认为行政审批制度已经不再适应我国新的经济体制。2014 年以后，国内学者从赛事审批制度与体育治理的逻辑出发， 认为商业性和群众性体育赛事行政审批制度的取消实质上是“简政放权”理念的真实写照，其目的是推动体育发展方式由“政府一家办”体育到“政府-社会-企业合作办”体育的转变，这种转变有利于体育行政部门转变政府职能， 促进中国体育治理能力的提升和治理手段的逐步完善［7］，更好发挥市场在体育赛事资源配置中的决定性作用。 基于整体性治理理论， 当前中国行政审批制度改革向纵深持续推进， 国务院各部门大幅缩减包括体育行业在内的行政审批事项，“行政审批制度” 的改革高度顺应政府有效治理的内在要求，极大地提高政府治理效能、满足公众需求［8］。政府治理效能的提高不仅意味着政府要简政放权、放管结合，还代表着政府要优化公共服务， 政府行政部门需要为赛事承办企业释放更多无偿的公共资源和服务保障。 以上海市举办大型单项体育赛事为例， 上海市政府应该为赛事承办企业无偿提供公共资源［9］，其中包括交通运输、医疗卫生、安全保卫、物质援助、志愿服务以及其他特殊公共资源。 例如2004 年8 月举行的F1世界摩托艇锦标赛， 上海市海事局发布了对黄浦江进行封江的措施来释放黄浦江水域资源。 从国家和地方政策可以看出，体育赛事审批制度的取消并不意味着政府对体育赛事放任不管，而是在其行政职能转变的条件下对体育赛事监管采用“放松”与“约束”相结合的方式进行。 体育主管部门围绕赛事筹备、举办和评价等赛事全生命周期中扮演着“管理者”的角色，使我国商业性和群众性体育赛事在“简政放权、放管结合、优化服务”的发展理念下朝着制度化、规范化和可持续性目标发展。

另一方面， 赛事审批制度的取消也不乏会对体育赛事造成消极影响。 赛事行政审批权的取消引发政府主体对体育赛事放任自流或监管不当等行为， 由此导致体育赛事领域的社会问题频出。 审批权取消背景下，我国“放管服”改革面临着监管碎片化、监管权责边界不清、服务标准不统一等问题，这些问题造成了政府部门相互 “推诿”“扯皮”“不作为” 的恶性循环。 从体育赛事监管治理主体多元化的必要性着手，行政审批制度取消带来赛事数量激增、市场乱象频出、监管难度增加等问题， 政府单一监管主体不能完全释放对体育赛事的全方位保障服务，由此导致市场秩序某种程度上处于混乱局面，且仅仅依靠政府部门的力量无法实现对市场主体的科学有效监管，多元主体参与赛事监管的目标亟待实现［10］。

2.2 体育赛事监管手段：信用工具与“黑名单”管理

监管手段是监管主体用于监管客体的工具和方式， 监管手段的选择会直接影响监管效果的好坏。 根据文献资料调研和专家访谈得知， 我国现行的体育赛事监管手段主要分为以下4 种：行政备案制度、信用工具监管、信用公示制度和等级评定制度。 其中，行政备案制度主要用于事前监管，信用工具监管是贯穿全流程的监管手段， 信用公示制度和等级评定制度主要用于事后监管。 信用工具作为约束体育市场主体“失范行为”的全流程手段，是行政主体对企业和个人的公共信用信息进行记录归集、评价分类、共享公开，并据此实施分类监管和联合奖惩的新型规制工具［11］。

2018 年4 月国家体育总局发布的 《关于进一步加强体育赛事活动监督管理的意见》 要求对不能达到组织标准要求的赛事活动组织列入黑名单等信用记录； 同年8 月，《体育市场黑名单管理办法》 的颁布使黑名单管理被引入体育市场治理领域；同年12 月，国务院办公厅印发的《关于加快发展体育竞赛表演产业的指导意见》 提出建立行业信用体系与黑名单制度，用于指导体育赛事监管制度的搭建。 一系列政策的出台促使黑名单管理作为新型信用工具用于监管体育赛事市场主体行为。 张家宇［12］认为，在经济法视域中黑名单管理是政府针对经营者、经营者针对消费者的严重违法或违约行为，采取公布违法行为以限制、剥夺权利等监管手段或惩戒措施的制度，其运行依据是联合惩戒合作备忘录， 针对其监管领域内的失信对象，联合其他部门共同依法依规实施惩戒的约束机制［13］。

前人从以下两个角度对“黑名单”管理展开研究。 一是黑名单管理在体育市场中的应用。 黑名单管理本质上是信用体系建设的一种手段，朱洪军［14］基于行政管理理论提出体育部门应制定由体育市场黑名单制度、信用信息公示制度、信用奖惩制度和信用修复制度等组成的“信用监管”体系，政府部门要进一步细分体育市场黑名单制度， 建立健全体育赛事信用管理机制。 同时以发挥体育市场黑名单制度在体育赛事资源中的宏观调控作用，提高多元主体参与监管的积极性，结合体育赛事行为主体信用等级，对赛事运营方实施差异化、针对性的监管模式和监管措施，以构建公平、和谐、规范的体育赛事市场秩序。 陈洪平［15］以黑名单管理的制度机理为逻辑起点，提出黑名单管理包括建立“黑名单”和基于“黑名单”对市场主体实施重点监管、惩罚两个环节，总结通过“信用治理”中黑名单管理在市场监管治理方面的益处。 以J 省为例，从政府对体育赛事的经济资助来看，J 省从2011 年起设立体育产业发展专项资金用于扶持体育竞赛表演业在内的体育产业［16］。 然而，当前J 省对体育产业发展专项资金的使用缺乏清晰明确的监督管理和资助效果评价机制， 因而导致个别受扶持企业和扶持项目弄虚作假、截留挪用或挤占政府专项引导资金。 反之，体育产业发展专项资金扶持企业黑名单制度一旦设立， 将大大降低企业和个人弄虚作假事件的发生， 从而使专项资金的使用更加规范化、透明化。

二是黑名单管理的执行缺乏法律依据。 刘双舟［13］一方面基于国家治理语境下提出市场监管黑名单制度的运行机制和实践效果，另一方面从国家治理现代化视角指出了“黑名单”制度在合法性、程序规范性、权利救济等方面存在的不足并提出法制化解决问题的思路， 这与体育赛事市场监管治理的逻辑起点保持一致。 当前，信用工具监管会在缺乏法律依据的前提下实施，譬如，“黑名单”管理制度缺乏明确的规范化使用标准， 政府往往只关注监管的时效性而忽略对部分市场主体合法权益的保护［17］。2018 年4 月国家体育总局印发的《关于进一步加强体育赛事活动监督管理的意见》（以下简称 《意见》）第十一条规定“将组织水平低、社会效益差、有明显安全隐患或制度不完善等情形的赛事活动组织机构列入黑名单”， 但是《意见》中尚未明确指出“组织水平低”“社会效益差”的具体表现，因而政府作为赛事监管“调控者”和“执行者”，亟需加强黑名单管理立法以规制监管手段的使用。 从市场监管、经济伦理学和行政法3 个维度审视黑名单制度， 体育市场黑名单制度一方面有利于保障公民的合法权益， 另一方面也存在立法保障、信息公开、实施规范等方面的问题［18-19］。

2.3 体育赛事监管体系：多元主体与共治格局

从关系属性来看，体育赛事监管从属市场监管的范畴，体育赛事的健康有序发展离不开政府和社会各界的共同监督。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化建设的总体要求，在此要求下，构建商业性和群众性体育赛事多元主体监管体系是推进政府体育治理体系和治理能力现代化的表现形式之一， 也是保证商业性和群众性体育赛事得到有效监管的前提。

对体育赛事多元监管主体的认识，学术界普遍没有异议。学术界的主要观点认为政府“一元”监管难以满足对体育赛事主体多元化的市场监督管理［20-21］，在政府监管资源和监管能力有限的情况下，必须借助体育行业协会、社会组织和个人、新闻媒体等的力量参与赛事监管，但是学界一致认为，在多元主体共同监管体育赛事的状态下， 政府依然是众多监管主体的中流砥柱，原因是政府掌握着执法权以及充足的监管资源。围绕着体育赛事监管体系中的多元监管主体， 一种观点认为中国体育赛事市场秩序监管治理主体应实现包括政府、市场、社会和公民在内的监管主体多元化［10］，以构建“四位一体”协同监管治理体系，而另一种观点则认为应该构建政府、社会、企业“三位一体”的监管格局［22-23］，两种观点的差别在于市场这一监管主体是否应该成为体育赛事监管体系的一部分。 从体育的外部环境谈市场监管，陈世良［24］认为市场监管体系应由综合市场监管部门、 专业市场监管部门和各种行业组织构成。 市场也应加入到体育赛事监管的行列中来，包括证监会和银保监会在内的市场监管部门有对体育赛事利益相关者的监管责任。

国内学者提出了几种构建体育赛事监管体系的路径。 一是，在以人为本、融合高效的理念指导下，国家要加快构建和完善体育赛事监管与服务的法规标准体系、组织协同体系、工作方法体系和监督保障体系四大体系， 运用 “大数据”“互联网+”“数字技术”等信息技术手段，搭建“体育赛事监管服务平台”，收集群众对体育赛事活动的真实反馈，以推进监管体系建设和监管工作有效落实［25］。 “互联网+督查”是2019 年国务院办公厅为向社会征集意见和建议而开通的监督平台， 该平台在2021 年新增人民群众反映问题通道、市场主体反映问题通道和基层政府反映问题通道三大通道。 国务院开通的“互联网+督查”平台作为体育赛事监管的重要途径，利用“互联网+”的方式联系人民群众参与大型体育赛事全生命周期的监督管理，明确赛事审批流程、条件和进度。 杜治华提出设立体育赛事监管专门通道的“互联网+督查”网页、宣传体育赛事中“互联网+督查”服务体系的功能与价值、落实普通民众在构建“互联网+督查”新机制中的权利等措施［26］。二是，要构建以政府为核心的整体性监管体系设想， 从创新监管方式、 拓宽监管渠道、加强监管保障等方面优化市场监管体系［27］。 三是，要以体育赛事信用监管内容与标准体系、 体育赛事信用信息归集互通机制、 体育赛事信用分类监管机制、 体育赛事信用奖惩机制、体育赛事信用修复机制为整体框架，以解决当前体育赛事监管中监管难度大、内容不完善、机制不健全、职责不明确等突出窘况， 有助于调动多元主体积极参与赛事监管并提高监管效能［28］。

综上，我国体育赛事监管这一研究主题的形成，是受到我国体育政策变迁以及国家体育治理体系调整的影响，国家进一步加强体育赛事监管主要得益于“放管服”改革的深入推进以及国家体育治理体系和治理能力现代化建设的总体要求［29］。学界在体育赛事监管研究上取得了一些成果， 但是当前有关体育赛事监管的理论还很不成熟， 体育赛事监管的分级分类研究亟需进一步探讨。 前人的研究对我国马拉松赛事监管提供了一定的理论指导，但是由于研究时间较短、研究数量不足、研究内容不完善等原因导致马拉松赛事监管的理论研究无法解决当前办赛中面临的的现实问题。 整体而言，商业性和群众性体育赛事监管的理论研究远落后于实践需求， 而无论是政府、协会亦或是企业自身，对马拉松赛事监管的前沿理论是有所需求的。

3 我国体育赛事监管研究展望

3.1 方法和理论层面

注重研究方法的多样性和理论的适用性。 体育赛事监管研究要注重方法的多样性和理论适用性。 一方面，学术界对体育赛事监管领域的研究方法主要以文献资料、 定性研究和描述性研究为主，缺少定量研究与比较分析，研究方法较单一。体育赛事监管与治理需要用到体育学、管理学、行政学和法学的学科知识，因此，要注重多种学科研究方法的结合，将经济学、管理学、社会学和法学等研究范式与理论应用到体育赛事监管的研究中来。 另一方面，将理论与实践相结合，检视西方理论在我国体育赛事监管中的适用性。 在运用西方理论分析我国体育赛事监管前，应检视其在我国的适用性，提高理论在现实中的可操作性和实效性，采取定量、微观、实证研究使研究者获取更加可靠、有效的可视化数据，使其能够对赛事监管问题的分析更加精准，监管对策更具有针对性、实操性和可行性。

3.2 内容层面

体育赛事监管制度建设有待加强。 围绕体育赛事监管加强监管立法研究。 基于“审批权取消”和“放管服改革”背景下对我国放开商业性和群众性办赛和加强赛事监管治理的辩证关系展开行之有效的探讨， 取决于体育赛事监管的相关法律和规章制度的完善。 从研究成果来看，当前中国体育赛事监管立法不规范、监管责任不明确等问题凸显。 然而，针对监管立法的专门性研究成果相当匮乏，由此可见，完善体育赛事监管的法律法规研究已经迫在眉睫。 各级体育行政部门要对体育赛事进行分级分类管理， 遵从 《宪法》《体育法》《全民健身条例》《反兴奋剂条例》《体育赛事活动管理办法》 以及其他相关法律规章制度，建立监管赛事活动事中事后考核评价机制，明确体育赛事监管内容和职责。

协同监管治理体系维护赛事持续发展。 聚焦体育赛事多元主体协同监管体系研究。 受国情的影响和体育赛事实际情况的约束， 学界基于针对政府这一主体对体育赛事监管展开较为广泛的研究，却忽视了在社会、市场、公民个人3 个主体领域展开的体育赛事监管，这导致“单一”或“乏反馈”体育赛事监管主体无法满足当下多样性和多元化体育赛事发展需求，从而缺乏构成“多元协同”和完善的体育赛事“监管治理共同体”。 理应增加在社会、市场、公民3 个主体视角的体育赛事监管研究，从而有效构建“四位一体”赛事监管共同体监管体系以及创新体育赛事监管治理的反馈机制。 从政府、社会、市场和个人四大监管主体对体育赛事监管进行行之有效的研究值得学术界思考， 这有利于维护赛事市场秩序和赛事可持续发展。

践行政府监管的实践效果评价。 不同类型的体育赛事有其差异性，依据商业性和群众性体育赛事的差别，不同监管主体对其的监管内容和采取的手段也不尽相同。 因此，学届要围绕单项体育赛事监管全过程，评价政府监管治理的实践效果。对政府监管治理效果的评价是规范体育治理体系和增强体育治理能力的重要手段。 通过体育赛事监管的地方实践案例研究，吸收国内外体育赛事监管的先进理念，结合我国不同地区的体育赛事监管治理展开对比研究或进行差异性分析， 从而根据不同地区的实际情况构建具有针对性、模式化、可操作的体育赛事监管体系，以便获得更为科学、实用的体育赛事监管理论成果。

创新体育赛事监管的手段和平台研究。 学界基于“信用工具监管”“等级评定”等手段进行了赛事监管研究，但是这些手段对体育赛事监管缺乏普适性。 一方面，国家要突破传统监管手段的约束， 寻找能适合于绝大多数体育赛事的监管手段和监管平台。 因而，互联网、区块链、5G 等新技术手段应用于当前蓬勃发展的赛事监管矛盾亟待解决， 国家应联合企业和社会组织广泛建立更为便捷高效的体育赛事全流程动态监管平台［30］；另一方面，本着公平公正公开和节约成本的原则，体现体育赛事监管平台的亲民性和普适性，能够让社会、媒体和社会群众切实参与到体育赛事监管中来。