民事申请复查初核办案探讨

刘文峰

摘 要：新修订的《人民检察院民事诉讼监督规则》第 126 条规定了民事申请复查制度，并规定由控告申诉检察部门进行初核。控告申诉检察部门的初核办案，主要包括接收、初核、释法说理等环节。接收环节需要明确申请复查的对象、申请人范围、申请复查的有限性、申请人需提交的材料，初核环节需要明确初核对象和重点、初核方式、初核报告（表）的制作、移送复查条件、决定不予复查、中止审查和终结审查、案卷的归档，释法说理环节需要明确责任落实的时机和形式等问题。对上述问题的探讨，有利于控告申诉检察部门初核与民事检察部门复查的顺利衔接，有利于提高初核办案质量。

关键词：民事诉讼 检察监督 申请复查 办案实务

2021年8月1日修订实施的《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称《民诉监督规则》）第126条增设了民事复查制度，最高检对民事申请复查办案提出了具体要求。围绕《民诉监督规则》第126条的理解与适用，逐步形成了接收、初核、移送、复查等为基本环节的制度框架。初核，作为民事申请复查案件的新增办案环节和控申检察部门的新职能、新任务，实践中仍有许多问题亟待明确，笔者拟通过本文对初核办案相关问题作一初步探讨。

一、关于民事申请复查案件的接收

接收，是指控申检察部门对民事申请复查材料的形式审查和接收的活动，主要由信访接待人员在“窗口”接访、办信等过程中实施。接收环节需要讨论的主要问题有：

（一）关于申请复查的对象

检察机关对民事诉讼的监督是全方位的，不仅包括对生效裁判的监督，对审判人员违法行为监督、执行活动违法情形的監督均是重要内容。但笔者认为，复查制度仅适用于对生效裁判监督案件，而且其针对的对象是生效裁判法院同级检察院作出的不支持监督申请决定。

从反向排除来说，复查制度不适用于四类案件及其决定：一是针对审判程序中审判人员存在违法行为作出的不支持监督申请决定;二是针对执行活动中存在违法情形作出的不支持监督申请决定;三是下一级人民检察院作出的其他决定，如再审检察建议、终结审查决定;四是同级人民检察院提请抗诉，上一级人民检察院作出的不支持监督申请决定。

理解上述四类案件及其决定不适用复查制度，需要结合整个《民诉监督规则》、民事诉讼法规定进行体系解释。复查制度是同级受理原则的补充，其目的在于补足同级受理、一次监督原则与民事诉讼法规定的“上抗下”之间的规范矛盾，保障当事人申请上一级院抗诉的权利。因为，对于当事人不服生效裁判结果的检察监督申请权，民事诉讼法和《民诉监督规则》保障是最为全面周到的，规定了三种手段、两级院保障的机制。两级院保障，是指当事人不仅可以向作出生效裁判法院的同级检察院申请监督，还可以向上级检察院申请监督。三种手段，是指不仅可以由同级检察院提出再审检察建议、提请抗诉，也可以由上一级检察院抗诉。但根据《民诉监督规则》的规定，当事人申请监督是同级受理，当事人不能直接申请上一级检察院抗诉。同级检察院审查后，可能提请上级院抗诉，也可能直接作出不支持监督决定。从实践情况看，大部分申请监督案件被同级检察院决定不支持监督申请。由于“一次监督”原则的存在，同级检察院作出的不支持监督申请决定也认为是终局性决定，这就导致当事人实际上无法行使民事诉讼法规定的申请上一级检察院抗诉的权利。所以，《民诉监督规则》第126条第1款规定，对同级检察院作出的不支持申请决定，可以向上一级检察院申请复查一次，目的正是为了保障民事诉讼法规定的当事人申请上一级检察院抗诉的权利。

实践中经常有当事人或者律师根据《民诉监督规则》第126条第1款规定“当事人认为人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书作出的不支持监督申请决定存在明显错误的，可以在不支持监督申请决定作出之日起1年内向上一级人民检察院申请复查一次”，对审判程序违法监督、执行违法监督案件申请复查。

笔者认为，审判程序违法行为、执行违法两类案件不适用复查制度。为什么不适用复查制度，原因有三：一是从监督机制上看，根据民事诉讼法第208条第3款、《民诉监督规则》第6章、第7章的规定，这两类案件均是同级监督;二是从监督手段看，对审判程序违法的监督手段是提出检察建议，对违法行为的监督是要求说明案件执行情况和理由、提出检察建议、提请上级院监督，均不同于上级院的抗诉，或者说是不以抗诉机制为保障的;三是从监督手段配置与监督必要性的关系看，裁判结果监督解决的是事实认定错误、法律适用错误、重大程序违法等严重影响司法公正的问题，因此法律配置了上一级院抗诉的监督手段，通过提高监督机关层级和监督手段刚性，保障监督力度和效果。而审判程序违法监督、执行活动违法监督针对的违法情形，一般不需要通过启动再审程序解决，所以法律并未配置上一级检察院抗诉的监督手段。基于以上三方面的原因，既然针对这两类违法监督案件，法律本来规定的就是同级监督，没有配置抗诉这一监督手段，自然也不存在赋予当事人申请上一级院复查的必要性。

下级院作出的其他决定，如再审检察建议、终结审查决定等，或者是检察机关已经行使了监督权或者是程序性决定，都不符合复查制度的设计原理。

对于提请上一级检察院抗诉后，上一级院作出的不支持监督申请决定，由于已经过有抗诉权的上一级检察院审查，也没有适用复查制度的必要性。

（二）关于申请人的范围

笔者认为，申请复查的当事人应是不服法院生效裁判、向检察院提出监督申请的当事人。其他当事人没有就原审生效裁判向检察院提出过监督申请的，不得在检察院作出不支持监督申请决定后，向上一级检察院直接申请复查。

这一观点的主要根据：一是根据民事诉讼法的规定和复查制度的性质，申请再审、申请检察监督、申请复查是前后接续的三个诉讼环节，后一环节均应以前一环节为前置条件，没有申请再审、没有申请检察监督的，不能直接申请复查;二是从反向看，如果赋予没有申请再审、没有申请检察监督的其他当事人直接申请复查的权利，会导致前置申请再审、申请检察监督程序虚置，对于经过申请再审、申请检察监督而后申请复查的当事人，也是不公平的。

（三）关于申请复查的有限性

申请复查是有限度的。根据《民诉监督规则》第126条的规定，当事人申请复查，应向作出不支持监督申请决定检察院的上一级检察院提出，且以一次为限。上一级检察院已经作出复查决定的，当事人再次申请复查的，或者向作出复查决定的上级检察院继续申请复查的，不予接收。

（四）关于申请复查需要提交的材料

当事人申请复查，应当提交复查申请书、身份证明、下一级检察院不支持监督申请决定书以及该案全部判决书、裁定书、决定书、调解书等法律文书。当事人委托代理人的，应当提交证明委托代理关系的相关材料，如律师执业证明、律师事务所函和委托授权书等。申请复查材料不齐备的，控申检察部门应当一次性告知申请人须在申请复查期限内补齐全部材料。

申请人一般应当提交证据材料，并附证据清单。《民诉监督规则》第126条第1款规定的六种情形，前五种都需要提供证据证明，如果申请人以前五种情形提出申请，但没有或者未能提供证据材料，可以明显不符合复查情形，不予接收。要求当事人提供证据清单，有利于对其提交的证据情况作出更快、更准确的判断。

申请人应当按照其他当事人的人数提交复查申请书副本。主要考虑是，如果案件移送民事检察部门并提出抗诉的，一般需要通知其他当事人，这时就需要向其他当事人发送复查申请书副本。

当事人申请复查，应当在人民检察院不支持监督申请决定作出之日起1年内提出。但上级检察院依职权复查的案件，不受1年申请期限的限制。

二、关于民事申请复查案件的初核

初核，是指控申检察部门对复查申请材料进行审查，看是否符合《民诉监督规则》第126条第1款规定的六种情形，并决定是否移送复查的办案阶段。理解初核，首先需要搞清初核与复查的关系。从《民诉监督规则》第126条的规定看，复查是民事检察部门对移送的民事申请复查案件进行审查并作出复查决定的办案阶段。初核与复查是检察机关不同内设部门对当事人申请复查案件进行的前后接续、相对独立的两个办案阶段。《民诉监督规则》对当事人申请复查，没有采取像申请监督案件那样的直接“受理”方式，而是增设了“初核”环节，就是要求控申检察部门过滤掉不符合复查条件的案件，将可能存在错误的案件移送复查，以此来实现维护司法公正与提高办案效率的平衡。初核环节需要讨论的主要问题有：

（一）关于初核对象和重点

初核的对象，主要是申请人提交的复查申请材料，包括复查申请书、原审裁判文书、不支持监督申请决定及相关证据材料等。初核的重点则因案而异，比如以有新证据足以推翻原案裁判申请复查的，重点是审查申请人提交的新证据材料是否在原审诉讼中提交过，是否在申请再审、申请检察监督中提交过，原审法院、下一级检察机关对相关证据材料是否有过回应。以有证据证明原审裁判采信的主要证据系伪造，或者据以作出原审裁判的法律文书被撤销、变更为由申请复查的，重点是审查相关证据能否证明上述请求理由。

（二）关于初核的方式

初核，主要是审查复查申请材料，具体可采取的方式：可以调阅下级院民事检察部门的审查报告;向原承办检察官了解情况;必要时也可以调卷、阅卷，进行调查核实。比如对于控申检察部门要审结的案件，需要调查核实的，可以参照《民诉监督规则》第4章的规定执行。初核，也可以听证、简易听证等公开审查的方式进行。

（三）关于初核报告或者初核表的制作

初核，应当制作初核报告或者填写初核表。关于何种情况下需要写报告，何种情况下可以填表，笔者认为，可根据初核结果确定。拟由控申部门初核结案的，要制作初核报告，特别是决定不予复查的，报告要相对详细，以便于后期的释法说理。拟移送的案件，可填写初核表。但无论是制作初核报告或者填写初核表，都应包括申请人及其他当事人的基本情况、案由、原案诉讼过程、原审生效裁判认定事实及诉讼焦点、不支持监督决定主要理由、申请复查理由、初核意见等基本要素，否則就不能反映案件的基本情况，也不利于后期的释法说理。需要强调的是，初核报告、初核表均是控申检察办案的内部文书，主要用于梳理案件、归档备查、释法说理等，不需要一并移送民事检察部门。

（四）关于移送复查

移送是初核结案的一种方式，控申检察部门经初核对符合复查条件的申请复查案件，应当移送民事检察部门复查。

1.移送复查条件的理解与把握。如何理解《民诉监督规则》第126条第1款规定的移送复查条件，笔者认为，应从两方面来理解。

一是应当从民事检察监督制度的整体设置上来理解移送复查条件。为此，笔者对再审申请事由、再审检察建议和提请抗诉事由、移送复查条件进行了比较，具体归纳为：再审申请事由十三种（民事诉讼法第200条），包括证据事实问题、法律适用错误、严重的程序违法问题以及审判人员违法违纪问题;再审检察建议事由十一种（《民诉监督规则》第81条），包括证据采信问题、事实认定问题、严重的程序违法问题;提请抗诉的事由有五种，法律适用错误、审判人员违法违纪、调解书损害“两益”（国家利益、社会公共利益）的，以及不宜由同级检察院监督的（主要是法院作出再审裁判、同级法院经审委会讨论决定的案件（《民诉监督规则》第82条、第83条）。

二是从《民诉监督规则》第126条第1款的移送复查条件规定的六种情形来理解。实践中要正确理解六种移送情形的含义。

关于第一种情形“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”理解，需要把握两个方面：一是何为新证据。对此《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉的解释》（以下简称《最高法民诉解释》）第387条、第388条结合证据举证期限、证据失权制度作了规定，包括四种情形：（1）原审庭审结束前已客观存在但庭审结束后新发现的证据;（2）原审庭审结束前已经发现，但因客观原因无法取得或者在规定的期限内不能提供的证据;（3）原审庭审结束后原作出鉴定意见、勘验笔录者重新鉴定、勘验，推翻原意见的证据;（4）当事人在原审中提供的，原审未予质证、认证，但足以推翻原判决、裁定的主要证据。二是如何判断“足以推翻”原审裁判。这实际上需要办案人员结合原审裁判采信的证据、新证据材料的证明力进行综合判断，比如新证据是否指向原审裁判认定的要件事实，证明力是否足以动摇原审裁判关于该要件事实的认定等。

第二种情形，有证据证明原判决、裁定认定事实的主要证据系伪造的，一般要求当事人提供相应的证据予以证明，由检察人员进行综合审查判断。

第三种情形，据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更，要求申请人提供撤销或者变更该法律文书的生效法律文书。

第四种、第五种情形，认为审判人员、检察人员在办案中有违法违纪行为的，一般要求申请人提供生效的刑事法律文书或者组织、纪律处理决定，控申检察部门应当对文书内容进行审查，确认相关文书内容与申请复查案件具有可能的关联性。

第六种情形是兜底条款，即其他确有必要进行复查的，主要是审查移送的必要性。笔者认为，可以是法律适用存在错误的案件，其他有重大影响的案件，目前不宜作过严的限制。

六种情形中前三种情形，即出现了新证据、原案存在伪造证据、法律文书出现变化等，针对的是证据事实问题，直接来源于再审条件、再审检察建议事由，体现的精神主要是纠正原审裁判事实认定，对私权进行救济。第四种审判人员办案违法违纪，来源于抗诉事由，第五种检察人员办案违法违纪，系新增情形，前者体现的是检察权对审判权的监督，后者体现的是上级检察院对下级检察院的监督。最后是兜底条款，表明以上五种情形并非封闭性列举，意味着移送复查事由是开放性的。从总体上看，上述六种情形既体现了对同级受理原则的补充，又体现了上级检察院对下级检察院办案的监督，客观上起到了保障当事人申请抗诉权的效果，与前述对复查制度性质的分析是基本契合的。

2.移送函的制作。移送民事申请复查案件，应当制作移送函，通过统一业务应用系统推送负责民事检察的部门，同时将相关案件材料及纸质移送函移送负责民事检察的部门。移送函应当说明初核意见。

关于移送函的制作，名称部分，应标明“××人民检察院申请复查案件移送函”，文号单列，以区别于申请诉讼监督类案件。阐明初核意见部分，主要是说明本案符合何种移送情形，可作具体分析和论证。落款是控申检察部门，加盖控申检察部门印章。

（五）关于决定不予复查

控申检察部门经初核，对申请复查案件决定不予复查，是初核结案的另一种方式。决定不予复查的，应当制作不予复查决定文书，并于作出决定之日起15日内发送申请人。不予复查决定书，重在说明当事人的申请为何不符合复查条件，需要加盖院印，发送下级检察院和申请人。

（六）关于中止审查和终结审查

中止审查，是初核的暂停。初核中，可能发生申请人死亡、法人终止，需要等待继承人、权利义务承受人的情况，这种情况下可以适用《民诉监督规则》第4章第4节关于中止审查的规定。

终结审查，是初核后的另一种结案方式。初核中，有些客观障碍或者特殊事由会导致初核不能继续进行，或者没有必要继续进行，如申请人死亡、法人终止，没有继承人、权利义务承受人的，或者他们放弃继承、放弃申请的，或者法院在检察院初核过程中裁定再审，或者申请人主动撤回复查申请等，这时可以适用《民诉监督规则》第4章第4节关于终结审查的规定，以作出终结审查决定的方式结案。

（七）关于案卷的归档

初核案件办结后，部分案件需要由控申检察部门归档。主要是决定不予复查、决定审查终结两类案件，因为相关决定的作出都意味着申请复查案件在初核后即告结案，不再移送民事检察部门，因此需要由控申检察部门做好归档工作。

三、关于初核办案的释法说理

民事申请复查案件初核中，作不予接收、不予復查的占有一定比例，释法说理任务比较重。以下几个问题需要讨论：

（一）关于释法说理责任的落实

笔者认为，释法说理的责任落实，基本要求是“谁办案、谁答复、谁释法说理”。控申检察部门对申请复查不予接收、初核结案的，应当落实承办人结果答复、释法说理责任。谁办案、谁答复、谁释法说理，是最高人民检察院关于司法责任制和承办人普法责任相关文件的明文规定。由承办人负责结果答复、释法说理，可以让承办人处理案件更为慎重、考虑更为周全，也有利于发挥承办人了解案情的优势，更好地回应申请人的诉求，做好息诉化解工作。当然，对于已经充分释法说理，申请人仍无理纠缠的，应当依法处理。

（二）关于释法说理的时机

释法说理是全过程的，贯穿接收、初核各个环节。比如对于不符合接收条件的，需要在办信、接访时向申请人说明不符合接收的理由，是申请人不适格，还是审判程序违法、执行违法案件不符合申请复查案件的范围。在作出不予复查决定中，也要说明不予复查的理由，比如申请人提交的证据材料不符合新证据的规定，或者不足以推翻原审裁判的事实认定，或者是申请人以审判、检察人员违法办案为由，但没有提供生效的刑事裁判、纪律处分或者组织处理决定等等。总之，对于不予接收、初核结案的，都要说理。

（三）关于释法说理的形式

释法说理，首先是书面形式，主要是增强法律文书的说理性，如不予复查决定书、信访回复函等，都需要回应申请理由，进行释法说理。其次，释法说理可以采取短信、当面、听证、简易听证等形式。案情和法律关系简单的，可以采用短信、当面等形式释法说理，案情和法律关系相对复杂的，可以采用公开听证、简易听证的方式。听证的时机，既可以是在接收、初核过程中，也可以是在作出决定后。特别是在初核过程中，应注意与民事检察部门的协同，充分发挥下级院民事检察部门承办人了解案情的优势，请其参与上一级院控申检察部门组织的听证、简易公开听证等活动，整合两级院的力量，发挥听证员的社会参与作用，充分释法说理，促进纠纷解决和矛盾化解。