技能型社会下职业教育公共服务的现实诉求、体系构建与实施路径①

刘 晓，王海英

（浙江工业大学，浙江 杭州 310023）

技能是强国之本，立业之基。推动全民普及技能是让全民依靠技能体面劳动、实现增收致富的民生工程。2021 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，明确提出“到2035年，职业教育整体水平进入世界前列，技能型社会基本建成”。职业教育全生命周期公共服务是技能型社会构建的基本前提，但当前职业教育公共服务还停留在“就业导向、岗位技能驱动”的学校教育服务和在职培训服务层面，强调“职业技能”标签，服务质量、服务水平与人民期待还存在一定差距，不能满足全民面向美好生活的技能需求，影响了技能型社会建设。因此，从职业教育公共服务的内涵特征出发，基于全民多样技能需求导向构建“覆盖全民、服务生活、保障就业、传承文化”的全生命周期职业教育公共服务体系具有重要意义。

一、技能型社会下职业教育公共服务的现实诉求

当前，以技术创新为驱动的产业转型升级正不断加大对高素质技术技能人才的需求［1］，职业教育公共服务成为推动全民普及技能、缩小收入差距、缓解教育焦虑和就业困境、实现学历社会迈向技能型社会的关键。

（一）技能型社会下职业教育公共服务的内涵特征

职业教育公共服务的转型与变革，与新阶段我国建构技能型社会的宏观背景密切关联，也与现代职业教育内涵式发展相关，折射出面向全民的技能教育普惠需要。一方面，以技术创新为驱动的产业转型升级推动国家经济发展模式由资本、技术赋能转向技能、创新赋能，劳动力市场需求由学历匹配转向技能匹配，国家技术技能供给从面向经济发展转向共同富裕，国家教育体系由层次类型划分转向类型划分［2］，促使教育内部强调学历证书与技能证书并重的教育制度，在全民普及学历的基础上进一步普及技能，进而推动学历社会向技能型社会转型。另一方面，单纯面向适龄职业者进行技能供给已不能满足全民的体面劳动需要，需要立足大教育版图改革，在政府统筹下构建贯穿青少年儿童、适龄职业者、老年群体等全生命周期的教育体系，建设新时期全民共享、全面共享、共建共享、共享机会均等的技术技能服务蓝图。因此，面向全社会成员、全周期、全过程、全技能、全省域进行公平而有质量的职业教育公共服务供给，可以满足全民的体面劳动需要和美好生活需要。

关于职业教育公共服务的内涵，目前学界对职业教育公共服务尚未形成比较完整或权威的概念，有学者从供给主体视角出发，认为职业教育公共服务是“由法律授权的政府、非政府公共组织、有关工商企业”等多元主体共同参与，“惠及社会公众与满足社会教育共同利益需求”［3］的技能教育契约，其应该打破政府作为唯一管理机构和单一权力中心的现状，在政府“公共意志”的指导下，“每个人都将其一切力量投入到集体中”［4］，具有公共性、普惠性、公平性等特性。也有学者从公共服务内容出发，将职业教育公共服务界定为“在职业教育领域实践的公共服务”［5］，是由多元主体面向所有具有职业教育需求的社会成员，涵盖青少年和成人，“在职业教育纯公共产品、职业教育准公共产品以及职业教育私人产品供给中所承担的职责和履行的职能”［6］，包括职业教育生产和职业教育提供两个方面，强调职业教育公共服务的“大职教观”视野和社会公平的价值。还有学者从职业教育功能出发，认为职业教育公共服务是为“服务和支撑经济社会高质量发展和科教兴国、人才强国、乡村振兴、区域协调发展等重大国家战略”［7］而提供技术技能人才培养资源和发展空间的重要条件，强调职业教育在人才培养、科学研究、服务社会、文化传承以及服务双循环经济发展新格局和人力资本提升等方面的价值功能。

综上可知，职业教育公共服务应具有主体多元性、对象区分性、技能多样化的内涵特征。尽管学者们对职业教育公共服务的内涵表述有所不同，但都强调了政府统筹管理、惠及全社会成员、以技能习得和迭代服务经济与民生的时代需求。在技能型社会建设背景下，职业教育公共服务是由政府统筹管理，学校、行业企业、社会组织等全社会成员共同参与，为全人群、全生命周期提供以“技能”为核心的公益化、标准化、市场化职业教育公共服务的社会责任契约，目的在于适应经济社会高质量发展和人民美好生活需要。职业教育公共服务主要具备三个关键特征：一是全员参与共建，参与公共服务供给的主体不仅包含政府，也涵盖学校、行业企业以及公共服务机构等全社会力量；二是贯穿全生命周期，不仅包含适龄劳动者，也包含普通中小学生群体、退休后老年群体；三是覆盖全技能范畴，不仅包含生存生产所需的就业公共服务，也包含基本劳动技能、生活休闲技能、数字技术技能等。

（二）技能型社会下职业教育公共服务的功能定位

职业教育公共服务是惠及全人群、全生命周期与满足全民技能教育需求的教育社会责任契约，其与现代职业教育共同承担着扩大就业容量、提升就业质量、提高国民技能素养水平、满足人民对美好生活向往的重要使命，两者在实践价值、实践内容、实践方法等方面具有相通性。但从本质特征看，职业教育公共服务相当于现代职业教育的外延，在覆盖群体范围、价值导向、实践特征、结果定位等层面呈现出独特功能定位（见表1）。

表1 现代职业教育和职业教育公共服务的比较

一是对特殊群体技能教育的托底功能，主要体现在托底对象和托底内容两方面。一方面是托底对象，通过以“底线正义”为基础的特殊性职业教育公共服务实现对“最需要关心的人群”的技能教育，服务对象涵盖“一老一小”、残障人士、下岗再就业者、退役军人、低收入农户、特困户等全人群、全生命周期，聚焦特殊人群、聚焦脱贫攻坚、聚焦群众关切，补“一老一小”和弱势群体技能教育短板，发挥社会救助的托底功能。另一方面是托底内容，通过以“底线公平”为基础的基本性职业教育公共服务实现“托底”技能供给，其供给、受益和成本分担都以公平为准［8］，保障全体公民生存和发展的基本人权以及体面生活的需要，促进社会长期持续稳定发展。

二是对区域技能教育水平的均衡功能，主要体现在不同省份和城乡之间。一方面，通过向不同省份提供相对均等的职业教育公共服务，包括供给数量和质量的均等、消费机会均等和受益结果均等［9］，改善不同省份之间的职业教育资源分布差距，以水平相当且凸显区域产业特色的技能教育促进不同省份之间人力资源的“动态均衡”分布。另一方面，通过加大对农村技能教育资源的覆盖范围和支持力度，包括物质设施建设、人力资源（服务组织、教师群体等）建设等，在保存乡村技能特色的同时破解城乡二元结构，缩小城乡技能教育差距，形成城乡技能教育一体化发展新格局，逐步实现共同富裕。

三是对多样化技能教育需求的响应功能。一方面，通过响应多样化技能教育需求，可以满足不同人群、不同生命周期的技能学习需要，在满足同质性技能需要的同时，丰富个体的生命内涵，适应不同产业岗位、不同阶段群体生存、生活、生产的多样化需要。另一方面，通过“整体技能教育需求统筹”协调全生命周期职业教育公共服务的范畴和标准，结合区域产业特色和文化特征对个体性技能需求与市场性技能需求进行整合，以多样化和特色化的职业教育公共服务最优供给促进区域技能特色发展以及全社会多样化发展。

四是对现代职业教育资源的再分配功能，主要体现在资源覆盖面和贡献率两方面。一方面，通过政府宏观顶层设计调控职业教育资源配置，改善现代职业教育单纯面向就业群体的发展格局，促使职业教育资源向全人群、全生命周期转移，以完成更广范围、更高层次、更高水平的普及普惠［10］，提高职业教育群体的覆盖面。另一方面，通过技能教育成果的共建，营造“人人参与、人人学习、人人拥有”的技能发展环境，“发展个人活力、劳动能力、资本积累与自我责任”［11］，提高全体公民参与技能型社会构建的获得感和幸福感。

二、技能型社会下职业教育公共服务的体系构建

职业教育公共服务体系是对职业教育公共服务内涵特征的具体和深化，包含由谁来服务、为谁服务、服务什么、如何服务，主要涉及职业教育公共服务“主体间关系”和内部优质供应的问题。

（一）职业教育公共服务体系的构建逻辑

作为一个动态运行的系统，职业教育公共服务体系有两大结构性维度：一是需求维度，即职业教育公共服务的开端和依据，包括不同生命周期服务对象的技能需求定位和服务效果反馈情况；二是供给维度，即公共服务系统内部供给过程，包括服务主体、服务过程、服务效果等，这两大维度是职业教育公共服务体系构建的基本出发点。

国家从制度供给维度出发，对基本公共服务体系做了清晰的界定：由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效问责等所构成的系统性、整体性制度安排［12］。在此基础上，部分学者把动态的技能供给过程作为逻辑的结合点，构建了包含“决策回应—精益生产—绩效监督”三部分的公共服务供给运行机制［13］，强调对技能供给资源的生产配置和供给效率。但有学者认为，供给主导下的职业教育公共服务有根据政府自身需求和偏好进行强制供给的嫌疑，强调“以需求为中心”构建职业教育公共服务分析框架，包含公共服务需求、公共服务决策、公共服务生产、公共服务管理四个部分［14］，基于对服务需求的精准识别与把握，减少公共服务“供给不足”与“供给过度”的问题，并强调对公共服务全过程进行决策监督、过程监督和结果监督［15］，以保障公共服务供给的有效性。也就是说，从需求和供给两维度出发，职业教育公共服务体系应包含需求体系、供给体系、管理体系和监督体系，通过“需求识别—有效供给—过程管理—服务监督”四个过程来协调服务供需，提高技能供给对技能需求变化的适应性。

基于以上分析，从职业教育公共服务过程逻辑出发，可以构建涵盖“需求体系、服务（供给）体系、过程管理体系、质量监管体系”四位一体的全生命周期职业教育公共服务体系。（见图1）

图1 全生命周期职业教育公共服务体系

如图1所示，全生命周期职业教育公共服务体系主要涉及职业教育公共服务“主体间关系”和内部优质供应问题。具体来说，需求体系涵盖了职业教育公共服务对象以及不同生命周期技能需求和特征，明确了服务对象范围与服务定位，解决“为谁服务”的问题；服务（供给）体系覆盖了服务内容、服务场所和服务形式等，解决“服务什么、如何服务”的问题；过程管理体系和质量监管体系则涵盖职业教育公共服务主体认定标准、质量评价和监管机制等，明确服务供给与保障内容，解决“服务得怎么样、如何保障服务运行”的问题。通过对全生命周期服务对象技能需求的有效识别和多元服务主体职能的有效协调，可以促使职业教育公共服务实现全社会优质共享，并将“数字化”贯穿职业教育公共服务全流程，以数字赋能提高技能供给对技能需求变化的适应性以及技能供需优质匹配的质量，以公平而有质量的职业教育公共服务机会保障全民技能普及。

（二）职业教育公共服务体系的维度解析

技能型社会下职业教育公共服务体系具体可以从服务需求、服务供给、服务机制三个维度进行服务过程逻辑的审视，确定不同生命周期服务对象的技能需求，通过服务对象的范围扩展更新技能供给的内容、场所和形式，并通过服务机制引导、保障整个职业教育公共服务过程的合理运行。

第一，贯穿全生命周期的职业教育公共服务需求识别维度。服务对象是职业教育公共服务体系发展的内原动力。依据廖泉文教授的人生三大阶段理论，可以将全生命周期服务对象划分为青少年儿童（从出生到从业前的输入阶段）、适龄职业者（从就业到退休前的输出阶段）以及退休后老年群体（退休前后的淡出阶段）［16］，并基于三大阶段群体的技能需求特征明确不同生命周期职业教育公共服务定位。一是青少年儿童，这一群体正处于探索世界、认识社会和了解自我的时期［17］，其服务定位是职业启蒙教育，通过联合政府、职业院校、行业企业、社会组织、新闻媒体等进行公益性、标准化、市场化技能教育和技能文化宣传，包括基本劳动技能、基础就业技能和数字技术技能等，引导幼儿、普通中小学生为职业劳动以及未来的学科选择、高考志愿填报等做好准备。二是适龄职业者，这一群体正处于就业、转业和职业生涯发展时期，其服务定位是职业规划与技能培训，通过全日制学校职业教育体系和社会职业技能培训服务，为全体劳动者，包括在岗职业者、预备职业者（院校应届毕业生、新入职职工）、潜在职业者（退役军人、两后生、零就业家庭成员）［18］等，尤其是新就业形态劳动者、农民工、残疾人等重点群体提供职业介绍、职业指导、就业创业技能培训等覆盖全就业群体、贯穿全职业生涯、辐射全省域范畴的就业公共服务，顺应劳动力市场变革，促进充分就业，提高就业质量。三是退休后老年群体，这一群体正处于退休后技能传递、技能补偿“再就业”和享受休闲生活的过程，其公共服务定位是退休后技能传递与更新，通过数字化技能培训、生活休闲技能教育、“再就业”技能补偿和传递教育等公共服务，消除退休后老年群体因离岗带来的空虚感与失落感，从满足老年人的精神生活转向满足精神与现实的双重需求［19］，使其达到一种“后职业发展”和自我价值实现等美好生活状态下的成功老龄化［20］。

第二，覆盖全技能范畴的职业教育公共服务供给维度。服务供给是职业教育公共服务体系建设的关键支撑，包含服务内容、服务场所和服务形式。一是服务内容，从全民普惠角度看，职业教育公共服务内容应在提供职业信息、职业技能培训、技能鉴定等就业公共服务基础上，将全人群生存、生产和生活过程中所涉及的基本劳动技能、生活休闲技能、数字技术技能等全技能囊括在内，使技能教育真正贯穿全生命周期群体，普遍提高全民的基础技能水平，增强“劳动文化价值认同”。二是服务场所，职业教育公共服务场所不仅仅局限在职业院校、技能培训机构等传统技能供给场所，而是涵盖各级各类学校、社区、基地、企业、平台等全社会学习活动场所，以职业院校为主体，联合中小学校、高等院校等提供系统化、标准化技能教育；以各级各类社区、省域公共服务平台等提供便捷化、公益化技能教育；以技能培训基地、各级各类企业、技能培训机构等提供多样化、市场化技能教育，通过多元服务主体的参与满足公民多样性、差异性、选择性的技能教育需求，优化教育体系的服务供给［21］，在全社会营造职业教育公共服务文化氛围。三是服务形式，包含系统课程、多样活动、公开讲座、特色培训、网络资源等，并基于数字化进行服务形式创新，通过VR 技能体验、技能训练模拟仿真、技能信息推送等数字化服务扩展服务渠道，实现技能供需的智能匹配、精准对接，提高职业教育公共服务的效率和满意度。

第三，实行全过程管理的职业教育公共服务机制运行维度。服务机制是职业教育公共服务体系有效运行的必要保障，包括服务前、服务中、服务后的全过程运行保障。一是服务前的需求管理，服务前需要明确个体性和社会性、基本性和非基本性、主观和客观技能需求以及技能教育硬件设备需求和软件服务需求等［22］，并以制度化的职业教育公共服务标准机制来保障涵盖技能需求表达、技能需求识别、技能需求统筹等整个需求体系的合理运行，以针对性地进行职业教育公共服务生产和供给。二是服务中的供给管理，从公民单方面享受技能教育转变为引导全社会成员参与职业教育公共服务生产和精准供给，并以“全民参与式”的职业教育公共服务协调机制建立职业教育公共服务意识，通过需求信息共享、供给决策、技能供需匹配等均衡职业教育公共服务供需。三是服务后的质量管理，从注重最终服务效果转变为注重服务过程、服务效果等全方位的质量管理，以动态的全过程监测系统开展实时线上监督，并在服务后进行及时、科学的职业教育公共服务质量反馈调查，以便及时调整职业教育公共服务供给，推动全民普及技能。

三、技能型社会下职业教育公共服务的实施路径

在构建技能型社会的发展理念下，发展职业教育公共服务的重要性和可行性得到了社会的认可。要有效调动全社会成员的参与积极性，以“规范、可持续且全民认可”的职业教育公共服务回应全人群、全生命周期技能普及的发展需要，保障全生命周期职业教育公共服务体系的有效运行。

（一）完善职业教育公共服务制度保障，增强服务运行的规范性

第一，建立健全职业教育公共服务项目清单制度，包括职业教育公共服务政策清单、基础设施建设重点项目清单和基础数据资源开放清单等。首先，以职业教育公共服务政策清单赋权，从全生命周期服务对象入手，明确不同阶段群体的职业教育公共服务内容、保障标准、支出责任、主责单位以及政府、学校、企业、社会等多元主体间的权责关系，并以权力清单和负面清单的形式向公众公示［23］，形成服务对象明确、支出责任明晰、保障标准可查的有效执行制度。其次，以职业教育公共服务基础设施建设重点项目清单赋能，依据各年龄段阶段公民出行距离和需求频率进行最优供需分配的公共设施空间可达性分析［24］，合理配置、优化、共享职业教育公共服务基础设施，统筹社区教育中心、乡镇综合文化站、企业职业技能培训基地、学校技能实训基地等教育培训资源，赋能职业教育公共服务。再次，以职业教育公共服务基础数据资源开放清单赋能，基于职业教育公共服务平台，将职业教育公共服务信息、优质技能教育网络课程资源、仿真实验活动等基础数据资源进行完整归集和开放共享，增强全体公民共建共享职业教育公共服务的积极性和满意度。

第二，建立健全职业教育公共服务标准体系，包括职业教育公共服务多元主体准入标准、服务质量标准和评价标准等。首先，职业教育公共服务多元主体准入标准是识别、分类、规范多元服务主体的统一要求和约束，包括对服务主体参与职业教育公共服务资格的筛查和技术、资产、信息等不同类型服务行为的参与规定，以统一规范的准入标准促使多元主体机会均等、过程透明、公平有序参与职业教育公共服务。其次，职业教育公共服务质量标准是基于目标导向的公共服务体系运行标准，包括服务主体的多元性、服务内容的多样性、服务场所的便捷性、服务形式的丰富性等质量评估维度，以职业教育公共服务质量标准保证全人群、全生命周期参与技能学习的有效性和满意度。再次，职业教育公共服务评价标准是基于结果导向的公共服务运行体系验收标准，包括服务产品、服务过程、服务质量、服务环境、供需匹配情况等多层面评价，以兼具“质量与效率”的评价标准持续改进职业教育公共服务。

（二）健全职业教育公共服务治理机制，提升服务运行的可持续性

第一，建立健全职业教育公共服务质量实时监管机制和长效评估机制。构建以信用为基础的多元主体参与的职业教育公共服务实时监管大格局，包括政府监管部门、第三方公共服务质量评估机构、新闻媒体、行业企业等多元主体，并基于职业教育公共服务平台对职业教育公共服务投入、过程、效果、技能供需匹配情况等进行海量数据的获取和实时监控，定期发布职业教育公共服务监测评估报告；同时畅通公众参与监督和治理的渠道，明确社会力量问责的主体地位，建立多元主体参与的职业教育公共服务问责机制［25］，从而缓解公众参与度不高、监管数据不透明、信息反馈不及时等问题，提高职业教育公共服务监管与质量提升的效能。

第二，落实全省域职业教育公共服务网格化管理机制。组建省域职业教育公共服务共同体，以省级政府为职业教育公共服务“网格长”，负责调整职业教育公共服务政策规划、均衡省内职业教育公共服务资源配置、运营职业教育公共服务平台等；以县（市）级政府为职业教育公共服务“网格员”，负责县（市）内统筹利用职业教育公共服务院校、人力、设施等资源和自上而下进行各项职业教育公共服务产品的供需匹配；以乡镇委员会为职业教育公共服务“联络员”，负责自下而上摸清全人群、全生命周期技能需求情况和职业教育公共服务共建共治共享情况，“以共治求善治”，通过公众需求表达和情况反馈实现“治理过程的民主化”［26］。“三级联动”促使职业教育公共服务事项精细分析、特殊技能教育人群精准服务、重点技能教育场所精心建设，实现全省域网格化管理。

第三，强化中央和地方职业教育公共服务财政事权划分机制。首先，明晰职业教育公共服务供给事权，根据事权制定支出责任，在中央政府均衡性转移支付的基础上，地方政府以支出责任划分职业教育公共服务支出格局，不足部分进行地方政府再次转移支付［27］，包括基础性技能教育设施建设以及特殊群体技能托底教育等纯职业教育公共服务产品和准职业教育公共服务产品的支付责任；同时，可借助大数据、算法等信息技术覆盖转移支付项目任务下达、预算编制、执行监控、决算和绩效评价等所有环节，实现对转移支付资金从拨付到实施的全过程监管以及关联支出追根溯源［28］。其次，地方政府充分发挥地方统筹和监督职能，以“土地+财税+金融+信用”组合拳调动社会各界参与职业教育公共服务积极性，鼓励社会资本以多种形式参与标准性、特色化职业教育公共服务设施建设、职业启蒙教育、职业技能培训、老年人技能更新等过程，强化政府与市场的合作型伙伴关系，以政府责任与市场机制的耦合不断创新职业教育公共服务新形式和新形态［29］，以高质量公共服务产品满足群众高端化、多样化的技能教育需求，形成良好的公民技能教育消费文化。

（三）强化职业教育公共服务数字支撑，提高服务运行的认可度

第一，实现职业教育公共服务内容数字化，延展技能教育内涵。首先，借助新兴技术为传统技能教育提供数字化更新服务，如有序引导科研机构、普通高校和职业院校、企业机构、团体组织等发挥自身创新优势，结合数字化时代技能升级趋势进行技能更新迭代，并聚焦中老年群体数字生活困境，配置专门的场所和志愿人员为老年群体提供数字技能更新服务，帮助其消除“数字鸿沟”，提升居民数字资源、数字工具的使用意愿，共同营造良好的数字生活氛围。其次，突破传统技能教育范畴，为“数字技能”的习得和提升提供公共服务，包括新型数字基础设施建设、数字技能培训更新、高水平数字技能职业教育教师队伍建设等，促使“数字技能”赋能产业和生活，推动数字经济更好服务和融入新发展格局。再次，以“技能数据”作为职业教育公共服务内容，通过构建特定的市场技能要求、公民技能需求表达“链条”，在“描述”和“监测”全社会技能教育状态的基础上，主动“预测”和“推送”满足不同生命周期偏向的技能学习内容，实现技能供给与技能偏好对接，“让数据产生价值”［30］。

第二，实现职业教育公共服务过程数字化，优化技能教育方法。从区域、静态资源共享到全国、动态资源共享的跨越是职业教育公共服务过程数字化程度不断提高的重要表现。首先，完善职业教育公共服务平台、云技能体验中心、仿真模拟平台等数字化资源，建立职业教育大资源服务机制，打破地区间、城乡间因经济发展水平和资源分布差距而产生的职业教育公共服务获得性壁垒，推进数字化资源跨区域、跨城乡、跨人群实现优质共享，同时弥补部分地方技能习得情景要素滞后所带来的“具身认知”困境，以沉浸感强、体验自然的数字服务资源丰富群众的职业教育公共服务体验，优化职业教育公共服务供给。其次，借助职业教育公共服务平台实现政府、行业企业、社会组织、社区、学校等多元主体的跨界融合，并运用物联网、智能教学终端、虚拟现实（VR）、增强现实（AR）等各类数字资源优化职业体验、技能培训、学习互动、反馈评价等过程，如利用虚拟现实技术开发沉浸式技能体验资源、利用人工智能技术打造人机协同型技能教育资源、利用知识图谱技术重组技能教育资源分布结构等，“实现在线上线下融合的泛在学习空间中适切资源和工具的有效应用”［31］，提升职业教育公共服务质量和效率。

四、结语

职业教育公共服务是一项覆盖全民、服务生活、保障就业、传承文化的全民技能普及服务，其有效实施为进一步推进职业教育内涵建设和高质量发展以及全民技能习得和迭代提升奠定了良好的基础。在当前学历社会向技能型社会转型的关键时期，要突破传统的职业教育体系，基于类型观视角构建以“技能”为核心的全生命周期职业教育公共服务体系，将技术技能习得作为社会基本公共服务让全体人民共享，打造高素质技术技能人才可持续培养的蓄水池。