高等教育高质量发展：内涵、挑战与路径①

郑文龙，欧阳光华

（华中师范大学，湖北 武汉 430079）

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“建设高质量教育体系”的战略部署，为新时代我国高等教育发展指明了方向。作为我国高等教育新的发展方式和发展理念，高质量发展肩负着构建高质量高等教育体系、建设高等教育强国的重任，而如何实现高等教育高质量发展更是成为当前乃至今后高等教育改革发展面临的重要命题。本质上，要实现高等教育高质量发展，首先需要明确一个前提性的理论问题，即什么是高等教育高质量发展，进而需要明确高等教育为什么要高质量发展、现阶段实现高等教育高质量发展面临什么样的问题、怎样才能实现高等教育高质量发展。只有解决了这些问题，我们才能走上真正的高等教育高质量发展道路。

一、高等教育高质量发展及相关概念辨析

（一）高等教育高质量发展的内涵

习近平总书记曾指出：“高质量发展就是体现新发展理念的发展，是经济发展从‘有没有’转向‘好不好’。”［1］这是政策话语中的“高质量发展”，在学术话语中，高质量发展是一种发展方式和发展理念［2］，它由“高质量”和“发展”两个词组成，前者作为副词用于修饰“发展”这一动词。因此，高质量发展的重心在于发展而非质量。简言之，高质量发展就是高质量的发展。有学者指出，高质量发展就是能够反映创新、协调、绿色、开放、共享这五大发展理念，体现出投入少、成本低、效率高以及效益好的发展。［3］这反映了高质量发展的核心内涵即要素最优化。因此，高质量发展的本质实际上就是实现事物内外部要素最优化的过程。

基于以上分析，高质量发展即高质量地发展，本质上是实现事物内外部要素最优化的过程。同理，高等教育高质量发展就是高质量地发展高等教育事业，其本质即高等教育内外部要素最优化的过程。有学者指出，高等教育高质量发展就是高等教育系统内外部各种要素和机制的优化与协调发展，其最突出的特征是从以往注重高等教育“量”的增长转向“质”的提升。［4］不难发现，该定义是从宏观层面出发强调高等教育高质量发展即高等教育系统的高质量发展。与之相对，也有学者指出，高等教育高质量发展本质上是将高质量发展这一理念渗透到教学、科研以及服务等各类活动之中，获得较为平衡且充分的发展［5］，该定义更强调微观层面的学科发展。综合以上观点，本研究认为，对高等教育高质量发展的定义可以从宏观和微观两个层面进行界定。宏观层面的高等教育高质量发展是指为提升高等教育质量而进行的高等教育系统内外部各要素的优化和机制的协调过程。主要关注的是高等教育规模、结构、资源配置、发展环境等要素。微观层面的高等教育高质量发展是指为保障学科组织开展高质量的学术活动尤其人才培养活动而对影响学术活动的要素和机制进行优化和协调的过程。主要关注的是课程教学、学科专业、教师、学生等要素。概言之，高等教育高质量发展就是通过优化和协调影响高等教育系统和学科组织的要素和机制的方式提升高等教育整体质量的过程。

（二）高等教育高质量发展相关概念辨析

1.高速增长与高质量发展

在高等教育语境中，高速增长与高质量发展都是我国高等教育发展的方式。两者的区别主要体现在三个方面：第一，从关注对象来看，高速增长以关注规模数量为主，倾向于外部规模的扩张，而高质量发展则以关注内部结构要素为主，倾向于内部结构的优化与调整；第二，从价值取向来看，高速增长主要追求规模的扩张和数量的增长，强调工具性价值，而高质量发展则更追求系统升级和结构优化，强调本真性价值；第三，从两者关系来看，高速增长是高质量发展的基础。正如学者所言，尽管高速经济增长与高质量发展并不相等同，但高质量发展需要以较高速度地持续增加物质产品和服务供给作为支撑。［6］因此，高质量发展以高速增长为基础，高速增长与高质量发展是同一事物的两个发展阶段。

2.内涵式发展与高质量发展

客观地讲，内涵式发展与高质量发展都是一种以提升质量为目的的发展方式。其不同之处表现在两个方面：其一，从发展的本质来看，内涵式发展是与外延式发展相对应的一对概念，内涵式发展强调以质量或质量提升为中心的发展，不关注规模的扩张，而高质量发展则是既关注质量提升，又关注数量增长的一种发展模式。其二，从发展的方式来看，高等教育内涵式发展是以充实或增加内涵的方式来发展高等教育的缩略语。［7］而高等教育高质量发展则是通过优化和协调影响高等教育系统、高校组织和学科组织的要素和机制的方式提升高等教育整体质量的过程。

二、高等教育高质量发展的逻辑

（一）高等教育质量提升的历史逻辑

从历史发展来看，高等教育由高速增长向高质量发展的转变是基于我国高等教育发展历程做出的正确抉择，符合我国高等教育发展的历史规律。梳理改革开放以来我国高等教育发展政策可以发现，我国始终将提升高等教育质量作为高等教育发展策略的重要内容（见表1）。结合历次发展规划内容和我国高等教育发展实践，以高等教育规模和质量两个变量为主线可以发现，我国高等教育发展大致经历了三个阶段：第一阶段，缓慢增长阶段（1977—1998 年），主要表现出以调整结构提高质量为主、规模缓慢增长的特征；第二阶段，规模扩张阶段（1999—2005 年），主要表现为规模扩张为主，重视质量保障；第三阶段，质量提升阶段（2006 至今），该阶段把高等教育发展的重点放在提高质量和优化结构上，采取全面提高质量、缓慢增长的方式发展。总体来讲，提升或保障高等教育质量始终是高等教育发展的重要内容。由数量积累向质量提升转型是我国乃至世界高等教育发展的必经之路。

（二）国家社会发展的政治逻辑

从国家政治的角度出发，推进高等教育高质量发展主要基于两个方面的考虑。其一，高等教育竞争力是影响国家竞争力的重要因素。以世界经济论坛发布的2019 年《全球竞争力报告》为例［8］，在全球竞争力12 个评价指标中，与高等教育相关的指标主要有“教育与技能水平”和“创新能力”两项，两项指标得分情况能较好地反映高等教育竞争力情况。在2019年《全球竞争力报告》排名前十的国家和地区基本都在“教育与技能水平”和“创新能力”两个指标上表现较好，具有较强的高等教育竞争力。其二，我国高等教育竞争力偏低且对国家竞争力贡献不足。从我国全球竞争力指标排名得分情况可以发现我国当前高等教育竞争力的现状（见表2）。一方面，我国2019 年在“教育与技能水平”和“创新能力”两项中排名位列第64名和第24名，与排名前十的国家和地区相比，具有明显的差距；另一方面，我国在“教育与技能水平”和“创新能力”两项中得分情况分别为64.1 分和64.8分，这说明高等教育竞争力对国家竞争力的贡献明显不足。总体来讲，无论是我国高等教育自身的竞争力情况，还是与前十名国家或地区的差距都反映出我国高等教育对国家竞争力的制约。因此，我国有必要走高等教育高质量发展道路，通过提升高等教育质量和水平为我国全球竞争力的提升奠定基础。

表2 2019年我国12个全球竞争力指标的排名及得分

（三）人民利益需求的公共逻辑

长期以来，高等教育被视为实现阶层跃迁、社会流动的重要手段，极大推动了我国高等教育的发展。根据第七次全国人口普查结果，目前我国拥有大学学历的人口已达到2.18 亿人，占全国总人口的15.5%。换言之，目前我国每10 万人中就有15 467人具有大学文化水平，与2010年相比，增加了6 537 人，增长率达到73%。这一数据反映出我国人口的受教育程度在不断提高，人口素质也明显提升。［9］目前，我国已建成世界上最大的高等教育系统，我国高等教育已开始由规模数量的扩张向水平质量的提升转型。正如联合国教科文组织所指出，21世纪将是更加注重质量的时代。［10］进入普及化时代，人民群众对高质量高等教育的迫切需求与优质高等教育资源短缺且不平衡之间的矛盾已成为我国高等教育发展的主要矛盾。因此，高等教育高质量发展不仅是我国提升综合国力的政策手段，更是满足人民群众对高质量高等教育追求的必然选择。

三、高等教育高质量发展的挑战

从高等教育高质量发展的内涵出发，我国高等教育实现高质量发展至少需要破除宏观系统层面和微观学科层面的限制因素。

（一）宏观系统层面

1.高等教育资源分布不均衡问题

我国高等教育长期存在资源分布不均衡问题，表现为区域差距和院校差距。一是区域分布不均衡。以“双一流”建设高校分布为例，在2017年9月公布的“双一流”建设高校名单中，东部地区占到87 所，而中西部地区合计仅为53 所；从一流学科分布来看，东部地区高校入选学科数为331个，而中部和西部高校入选学科数仅为83 个和51个［11］；从一流大学建设高校的分布来看，北京地区有8 所、上海地区有4 所，而中西部地区则有10 个省（自治区）没有1 所。［12］以上数据表明，我国高质量高等教育资源存在明显的区域分布不均衡的问题。二是院校资源分布不均衡。受重点建设计划的影响，我国高校被划分为重点高校与非重点高校，两类高校之间存在明显的差距。以“双一流”建设高校办学经费为例，自“双一流”建设实施以来，各省便开始为“双一流”建设高校筹集资金。例如吉林省计划投入15 亿元支持吉林大学建设；河南省计划投入40.27 亿元支持郑州大学、河南大学建设。从办学经费来看，与非“双一流”建设高校相比，这些高校占有绝对优势。

2.高等职业教育发展不充分问题

近年来，为适应经济社会对高素质技能型人才的需求，我国大力推进高等职业教育的发展。然而就目前来看，我国高等职业教育仍存在较为明显的发展不充分问题。一是高等职业教育规模相对偏小。《2020年教育统计数据》显示，2020年我国普通本专科在校生3 285.29万人，其中高等职业教育（包括本科层次职业学校和专科院校）在校生1 311.83 万人，占比约40%。很明显，与普通本科层次在校生人数相比，我国高等职业教育规模相对偏小，难以适应经济社会发展对高素质技能型人才的需要。二是高等职业教育人才培养重心偏低。据统计，2020 年我国普通高等职业院校（包括本科和专科层次）共计1 489 所，而本科层次职业学校仅21 所，且其中20 所为地方民办高校。与此同时，根据《2020年教育统计数据》，2020年我国高等职业院校（包括本科和专科）在校生人数共计1 311.83万人，而其中本科层次在校生人数仅为7.34万人。综上所述，我国高等职业教育存在严重的发展不充分问题，本科层次职业教育规模亟待提升。

3.高等教育治理结构不完善问题

高等教育高质量发展是一项系统工程，需要充分发挥多元利益主体共建共治的作用。然而，长期以来，受高等教育管理体制的影响，我国高等教育治理结构存在不完善的问题。具体来讲，主要表现在两个方面；一是政府主体权力过大。在高等教育治理中，政府通过强有力的行政手段长期处于高等教育治理体系的中心位置，对高校办学治校干预过多。［13］从治理方式来看，政府习惯采用自上而下的行政化手段领导高等教育发展；从治理内容来看，政府对高校的治理涉及高校学科专业和机构设置、教师招聘、职称评审、招生指标等众多事务。受此影响，高校办学自主权严重不足。二是社会主体参与不足。近年来，随着“管办评”分离的推进，社会主体在高等教育治理中的地位有所提高。然而，受治理意识淡薄、专业素养有限以及制度建设不完善等因素的影响，社会主体参与评价、监督等治理活动不足，在高等教育治理结构中仍处于边缘位置。

（二）微观学科层面

1.课程教学质量偏低问题

人才培养是高等教育的根本任务，课程教学是影响高等教育高质量发展的核心和关键要素。当前课程教学质量偏低问题主要表现在两方面：一是课程内容陈旧。受“科研至上”氛围的影响，高校教师在教学投入方面明显不足，“水课”现象较为严重。在课堂教学中，教师长期反复使用一套教案，缺乏对课程内容的挖掘，对本门课程的热点与关联点关注较少，加之教学管理者同样对课程建设缺乏管理，最终导致课程内容过于陈旧、过时。［14］二是教学方法单一。当前高校的课堂教学方法仍然以传统的讲授法为主，而更适合于高校课堂的探究式、启发式、讨论式、研究式等教学方法却常被忽略，以致高校课堂教学表现出明显的浅表化问题，在学生能力培养与提升方面表现一般。有学者调查发现，在我国高校课堂教学中，教师对学生的高阶认知能力以及问题解决能力的培养不足，课堂教学互动的频率相对不高，学生读写能力训练的表现也相对较差。［15］

2.学科专业设置脱节问题

学科专业是人才培养的基本单位和载体，直接决定人才供给的质量和水平。因此，学科专业能否与社会需求相契合是衡量高等教育发展水平的重要因素。迈向高质量发展阶段，高校学科专业设置应体现出更高的社会契合度和适应度。然而长期以来，由于学科专业目录调整的周期较长而社会需求变化的周期较短，以至于高校在学科专业设置方面往往不能及时满足社会需求的变化，进而导致我国高等教育存在严重的学科专业设置与社会需求相脱节的问题，人才培养供需矛盾日益加剧。以人工智能领域为例，根据《全球人工智能领域人才报告》，我国在人工智能学科领域的人才需求缺口每年将近百万。与此同时，工信部发布的《人工智能产业人才发展报告（2019—2020 年版）》也明确指出，我国人工智能产业存在严重的人才供需失衡问题，尤其是智能语音和计算机视觉的技术方向的人才供需比仅为0.08 和0.09，表明相关人才极度稀缺。［16］

3.师资队伍匮乏问题

目前我国高校师资队伍匮乏问题主要表现在两方面：一是高校教师总量不足。据教育部统计，2020 年我国普通本科院校生师比为17.51∶1，仅勉强达到《普通高等学校本科教育教学审核评估指标体系（试行）》规定的合格标准，这一数据不仅反映了我国普通高校存在的高生师比现象，也在一定程度上反映出我国高校教师总量亟待提高的问题。二是高素质教师匮乏。我国高素质教师数量匮乏主要表现为高学历教师匮乏和高职称教师匮乏两方面。据教育部统计，2020 年我国普通高校中拥有研究生学历的专任教师为119.45 万人，约占普通高校专任教师总量的65.2%，其中拥有博士学位的教师为51.30 万人，约占普通高校专任教师总量的28.0%。从职称结构来看，2020年我国普通高校具有高级专业技术职务教师数量为79.37 万人，占比为43.3%，其中具有正高职称的教师数量为24.30 万人，仅占专任教师总量的13.3%。总体来讲，无论从学历结构还是职称结构来看，我国高等教育领域都存在明显的高素质教师匮乏问题。

四、高等教育高质量发展的路径

高等教育高质量发展是构建高质量高等教育体系的必然选择，更是建设高等教育强国、实现中华民族伟大复兴的内在要求。为实现高等教育高质量发展，需要从宏观和微观两个层面入手。

（一）宏观层面的高质量发展路径

1.加强政策引导，推进高等教育协调发展

在我国，高等教育事业是政策依附性事业，政策是高等教育改革发展的驱动力量，政府往往通过出台各种高等教育政策来影响和制约高等教育的发展。［17］在一定程度上，我国高等教育资源分布不均衡问题很大程度上是由高等教育政策和制度所导致。因此，要推进高等教育协调发展需要加强政府政策支持和引导。具体来讲，就区域差距而言，需要大力实施中西部高等教育振兴战略，在科研经费、项目支持、平台建设、人才引流等方面加强政策倾斜，并通过“省部共建”等方式提升中西部高等教育的办学实力，以逐渐缩小高等教育发展的区域差距，构建高等教育区域结构协调发展的新格局。就院校差距而言，需要将“扶优扶需扶特扶新”的原则贯彻到高等教育发展战略尤其是重点建设计划中，并以此作为重点建设遴选和高等教育资源配置的基本原则和理念，进一步扩大高等教育重点建设政策的受益面，为促进普通高校的发展、提升高等教育的整体实力提供机遇和条件。

2.坚持需求导向，大力发展高等职业教育

发展高等职业教育是优化高等教育结构和培养大国工匠、能工巧匠的重要途径。发展高等职业教育需要从两方面入手。一是扩大高等职业教育规模。随着产业升级和经济结构调整不断加快，职业教育尤其是高等职业教育的重要地位和作用越来越凸显。相关研究表明，在特殊经济发展阶段，与学术型人才相比，产业结构升级对应用型人才的需求往往更加巨大且旺盛。［18］因此，为适应经济社会对技术技能型人才的需求，有必要进一步扩大高等职业教育规模。二是提升高等职业教育人才培养层次。需要进一步完善高层次应用型人才培养体系，以培养高素质、精英化的职业型、技能型人才为目标。具体来讲，一方面需要通过“院校升格”的方式推动普通高职高专院校向应用型本科升级，进一步扩大本科层次高等职业教育院校数量和人才培养规模，另一方面需要通过“院校转型”的方式推动具备条件的普通本科高校向应用型本科高校转变，并鼓励有条件的普通高校开办应用技术类型专业或课程。

3.坚持共建原则，完善高等教育治理结构

实现高等教育高质量发展需要坚持共建原则，发挥多元主体作用。具体来讲，需要从以下三方面入手。一是转变政府职能。需要加快高等教育立法，营造良好的法治环境，增强政府的法治意识，进一步明确政府对高等教育享有的是宏观管理的权利和义务，而并非直接管理高校办学。［19］政府应主动实现三个转变，即角色性质由全能型政府向服务型政府转变、管理方式由直接具体管理向间接宏观管理转变、管理手段由权力管理向法律约束转变。二是探索新的政府与大学关系。需要积极采用清单管理的模式明确政府与高校的权责分工，保障高校合法权益，扩大高校办学自主权。三是强化社会参与高等教育治理的地位。一方面，积极吸纳更多的社会力量以不同形式参与办学；另一方面，深入推进“管办评”分离，强化社会公众评价监督意识，加强社会第三方监督评价。

（二）微观层面的高质量发展路径

1.推进课程教学改革，提升课程教学质量

提升课程教学质量是高等教育高质量发展的中心任务。需要从以下两方面入手：一是挖掘优质课程资源。一方面，需要高校加强课程建设，提高教师建设优质课程的自觉性和使命感，需要教师紧紧围绕新时代大学生核心素养，将学习能力、创新能力培养等与课程建设相结合，不断丰富课程内容，提升课程质量；另一方面，需要加强优质课程资源共享机制建设，发挥“慕课”等在线教育平台的作用，促进优质课程资源在高校范围内的共享与流通，进一步扩大优质课程资源的受益面。二是丰富课堂教学方法。高等教育的人才培养目标决定了高等教育需要多样化的课堂教学方法。在课堂教学中，一方面，教师统筹考虑教学对象、内容、条件等教学要素合理选择教学方式，将教法与学法实现深度融合［20］；另一方面教师破除讲授法为主的传统思维，坚持深度教学原则，以学生能力提升为目标，充分发挥探究式、启发式、讨论式等教学方法在课堂教学中的作用。

2.改革学科专业管理机制，推动学科专业优化调整

学科专业优化调整是高等教育高质量发展的关键环节和必然要求。一是构建学科专业分类管理机制。学科专业分类管理是分类管理理念由高校层面向学科专业层面的纵向延伸，一方面能够有效避免统一的学科专业目录所引起的高校学科专业设置刚性过强和灵活性不足等问题；另一方面也能够促进高校学科专业的特色化、差异化发展，更大程度地满足社会和个体在不同层面的多元化需求。二是构建学科专业动态调整机制。具体来讲，需要坚持以需求为导向，构建能与国家经济发展相适应、与产业转型升级相匹配的学科结构及学科专业动态调整机制。这就需要积极引导高校进行精准定位，创新人才培养模式，形成人才培养特色，加快培养经济社会发展急需的各类专业人才，不断提升高等教育人才培养对社会发展的贡献率与收益率。［21］

3.坚持引育结合，加强师资队伍建设

高等教育发展离不开师资队伍建设，而高等教育高质量发展更需要建设一批高质量师资队伍。当前我国高等教育师资队伍相对匮乏，既不能满足当前高校的发展需要，更难以支撑未来高等教育高质量发展。因此，有必要通过引才和育才的方式加强师资队伍建设。在引才方面，高校一方面打破身份符号的限制，以能力作为人才引进的核心标准；另一方面破除以“五唯”为主的教师招聘传统，不仅关注教师的学术能力，更需要对引进人才的发展潜力、职业操守等方面进行系统考量，以避免出现“学术孤岛”以及“水土不服”等问题。在育才方面，需要加强学术环境建设，为教师提供良好的教育教学、学术研究以及专业发展的资源和平台。与此同时，在教师考核方面，高校需要引入分类评价理念，立足学科差异和岗位差异，完善教师考评机制，制定符合学科特点和岗位特点的各具差异性的评价方案，以充分激发教师追求卓越的活力和潜力。