人民政协作为专门协商机构参与国家治理的内在逻辑、制度优势与效能转化

2022-06-11王天楠陈嘉华

辽宁省社会主义学院学报 2022年3期

王天楠陈嘉华

摘要：从三个方面论述了人民政协作为专门协商机构参与国家治理的内在逻辑、制度优势与效能转化。指出：人民政协作为专门协商机构的新方位与参与国家治理的新使命在价值理念上相通，适应国家治理现代化的要求上契合，体系、过程和政策功能上有机融合。这些源于人民政协的组织兼容性、制度可塑性和功能拓展性。它以传统文化为根，避免现代国家治理与传统割裂；以中国特色为本，确保国家治理现代化与国情吻合；以团结、民主为主题，增加民主决策的实现途径。在推进国家治理现代化的进程中，将人民政协的制度优势转化为治理效能，需要不断拓展协商治理平台，加强协商式监督作用，提升政协委员能力和政协机关效能。

关键词：人民政协；专门协商机构；国家治理现代化

中图分类号：D627文献标识码院A文章编号：1672-4496（2022）03-003-09

在新时代中国特色社会主义发展大格局中，人民政协被赋予国家治理的新方位新使命。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是“国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新力量、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用”。这一界定一方面阐明了人民政协这一政治组织、民主形式和专门协商机构是国家治理的重要组成部分，另一方面为人民政协在新时代更好地担负起国家治理的新使命指明了方向。

一、人民政协作为专门协商机构的新方位与担负国家治理新使命的内在关联

人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，有着巨大的组织兼容性、制度可塑性和功能拓展性。因此，在人民政协的制度平台上，专门协商机构的新方位与国家治理的新使命能够有机统一、有效兼容、相互依托、相互促进。

（一）人民政协蕴含的社会主义协商民主理念与担负国家治理新使命相统一

人民政协是社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构，其自身蕴含着社会主义协商民主的价值理念。而“社会主义协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式”[1]。这种民主形式是实现国家治理现代化的重要方式。在我国，国家治理是国家治理体系和国家治理能力的有机统一体。其中，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系……国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力”[2]547-548。国家治理体系和治理能力现代化要求治理主体由一元管理向多元协作转化，治理重心由科层管理向社会自治转变，治理方式由家长式承包向共建共治共享转向，治理程序由行政命令、人为主导向法治化、规范化转型。其中内涵的价值如马雪松所言：“作为制度体系建设與制度效能发挥的国家治理包含人民性的价值立场、科学性的价值导向、公平性的价值旨归，强调民主、法治、公平、参与、效率等主导性原则。”[3]由此，国家治理现代化内嵌的价值理念同人民政协秉持的社会主义协商民主的价值内涵相统一，即两者都要求多元主体广泛地参与协商过程，以实现人民性、民主性；要求将管理的思维模式、方式手段转化为治理的理念和规范，以实现科学性、公正性；要求将重心由体制内科层下沉到社区与社会，强调体制内的制度体系与体制外系统共建共治共享，同时要求这套制度体系在法治化的轨道上运行，以实现民主、法治、公平、参与、效率等现代价值。由此，人民政协背后蕴含的社会主义协商民主理念同现代国家治理理念具有相通的价值支点。

首先，社会主义协商民主和现代国家治理在人民当家作主的价值目标上相统一。两者统一在党领导人民实现当家作主的制度宗旨之中。社会主义协商民主是人民当家作主的重要实现形式和实现方式，国家治理体系治理能力现代化是保障实现人民当家作主的制度体系和能力方面的要求，两者共同秉承“以人民为中心”的执政理念，共同实现人民当家作主的价值目标。

其次，社会主义协商民主与现代国家治理在追求价值共识的时代目标上相通。国家治理现代化要求政治决策过程要充分发扬民主、相互协商、共同参与，进而凝聚更多的价值共识，由此才能实现更广泛社会主体追求的价值目标。而“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”[4]。人民政协通过高频次、高密度、广泛多层次的制度化协商实现各阶层广泛参与治理的现代政治价值，是“凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量”的制度化过程。高质量、高成效、高制度化的民主协商本身体现国家治理中“软”治理与“硬”治理相互结合的现代政治价值，即围绕人民性的“软”治理与实现科学性的“硬”治理统一、强调公共参与的“软”治理与依法治国的“硬”治理统一、体现公平的“软”治理与注重效率的“硬”治理统一。由此可见，社会主义协商民主的价值蕴含在国家治理现代化之中，而现代国家治理的价值需要社会主义协商民主更有效地实现，两者相辅相成。

最后，共同实现民主决策的过程价值与科学决策的政策价值。作为社会主义协商民主重要渠道和国家治理重要组成部分的人民政协，秉持民主决策、科学决策的价值理念。社会主义协商民主通过决策之前和决策实施之中广泛地开展协商实现决策的民主化、科学化；而国家治理体系和治理能力本身蕴含着更为广泛的主体之间进行充分民主协商的要求，进而通过吸取各方意见、最大限度达成共识，实现决策过程的民主化，并且通过协商中的试错、容错、纠错机制实现决策结果的科学化。现代国家治理体系能够将各领域体制机制、法律法规安排凝结成一整套紧密相连、相互协调的社会主义协商民主的制度化体系，并培育驾驭这一体系的社会主义协商民主能力，进而实现国家治理体系与治理能力现代化。由此可见，社会主义协商民主与国家治理现代化共同蕴含着民主决策的过程性价值和科学决策的政策结果价值。

（二）人民政协专门协商机构职能与解决国家治理中的新问题相契合

随着现代国家治理体系的逐步完善，必然带来治理预期的不断提高、治理主体的不断多元、治理方式的不断创新，同时社会群体对权利的主张、利益的调节、关系的协调也将呈现出日益复杂的态势。可以说，我们越靠近“善治”的目标，化解风险矛盾的重要性和紧迫性就越突出。其中，人民政协能够有效吸纳社会各界人士，通过人民政协的大舞台调节关系、化解矛盾，彰显多层次的整合作用。

第一，少数民生问题政治化，能够通过人民政协的协商沟通功能加以缓解。民生领域存在一些零散、小量、个性化需求，比如孤独症儿童的教育、失独家庭的养老、罕见疾病的医保、矫治人员的就业等。如果这些需求难以在社会性的政策中得到回应，有可能累加并衍生出复杂的社会问题甚至政治问题。人民政协能够充分发挥广泛联系不同党派、不同阶层、不同利益主体并进行有效沟通协调的优势，在公共管理部门与社会各界之间搭建起利益表达的桥梁。

第二，局部问题扩大化，能够通过人民政协的民主监督功能加以克服。社会信息的不对称和有效传播机制的失灵，使得一些局部问题扩大化。比如某一区域的治安事件，可能引起其他地区人民群众对于社会治安的普遍恐慌，甚至产生对全部公共安全或者公安司法机关信用的不信任感，伤害党的形象和威信。人民政协可以充分发挥民主监督功能，积极吸纳社会各界人士参与监督，开展有针对性的调查研究，形成政协提案，为人大完善相关立法与公安司法不断加强有效管理提供参考。

第三，专业问题民粹化，能够通过人民政协的协商咨询、协商整合功能加以化解。由于无序的、非理性的社会参与，一些需要专门部门调查、专业领域研究、专家学者论证的社会问题被舆情炒作，演变为“民粹者的狂欢”，最近网民对于“丹东袭警事件”的炒作就是一个典型案例。这就需要发挥人民政协协商咨询、协商整合功能，发挥相关界别政协委员的专业化优势，积极为公共部门的科学民主决策建言献策，为广大群众的疑虑与困惑提供专业性解释。

（三）人民政协作为专门协商机构在国家治理的体系、过程和政策中发挥重要作用

结构—功能主义认为：“任何政治体系所发挥的功能都可以从三个层次来考察，即体系层次、过程层次和政策层次。”[5]14分析人民政协作为专门协商机构与担负国家治理新使命的关系也可以从体系、过程和政策视角考察。

第一，人民政协是中国特色社会制度和国家治理体系的重要组成部分。“从纵向结构来看，人民政协形成了庞大层级组织体系。具体表现为全国委员会与地方委员会，从中央一直到县区，层层设置。”[6]91在不同层级，人民政协与同级党委、政府和人大共同组成“四套班子”。由此，从中央到县区四层国家治理体系中形成党委决策、政府执行、人大表决、政协协商的分工结构。从横向结构来看，除办事机构办公厅（室）外，人民政协机关内设十大专门委员会，各自联络相关领域的委员和各界人士，进而保障政协切实履行政治协商、民主监督、参政议政的职能，这些都是国家治理体系的一部分。从组织形式来看，召开会议是人民政协履行职能的主要方式，从中央到地方，每年的政协全体会议同人大全体会议同期召开，形成中国政治生活与国家治理中独特的“两会模式”。此外政协的专门委员会与党委、人大、政府有关部门不定期举行的联席会议，更使人民政协深度参与国家治理。

第二，人民政协是国家治理体系的重要组成部分还体现在政治过程层面。结构—功能主义的过程层面是“要求和支持的输入通过一个转换过程变成权威性政策的输出。”[5]15这里的转化过程由三方面组成，并且形成一个不断往复的循环。第一方面，利益表达功能，政协委员在构成上具有鲜明的党派和精英特征，各党派、各团体和社会各界、各阶层代表人士被吸纳到人民政协之中，通过政治协商、民主监督、参政议政的方式将社会各界、各阶层的利益诉求输送到政治系统中，进而使人民政协成为政治过程中重要的利益表达渠道。第二方面，利益综合功能，即经利益表达提出的要求综合成几个重大的政策选择方案。在这一过程中，人民政协通过“更加灵活、更为经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商等新形式”[7]，并在实践中逐步探索出应急协商、督办反馈协商等多种新形式，辅助完成党和政府的利益综合。第三方面是政定制订功能，人民政协通过对其他协商渠道的支持和配合，在党委决策、人大立法、政府制定政策过程中起着重要作用。其一，政协协商是政党协商的延伸。党派合作性是人民政协最主要的属性之一。在国家治理过程中，面对重大利益关系调整和人民群众普遍关心的社会问题，不仅需要各政党之间广泛协商，也需要在更大范围征求意见并形成广泛共识，需要各党派在政协的平臺上与更广泛的社会团体、社会阶层进行协商，进而实现化解矛盾冲突、促进社会和谐稳定的目标。其二，政协协商是对人大协商的配合。一些地方党委在人民政协开展了一些地方性法规立法协商工作，为在国家层面开展立法协商积累了实践经验。其三，政协协商对政府制定政策起着辅助作用。政府相关领导和部门负责人参加政协协商活动，进而有利于完善民主协商成果的采纳和落实。另外，政府委托政协开展的重大课题调研、邀请委员参与的重大项目研究论证等工作，不但有利于提高政府科学民主决策的能力，而且有利于提升国家治理现代化水平。

第三，政策层面分析的是政策的实际作为，不仅指政策的输出，更主要是政策的转换以及政策的实施效果。人民政协在政策转换与政策实施中起着关键作用。习近平总书记指出：“坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，积极围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督。”[4]这里，增进团结和凝聚共识就是使执政党的路线、方针、政策得到各民主党派、各团体和社会各界、各阶层广泛支持和拥护，画出最大同心圆，从而提升政策的实际作为。人民政协围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展的民主监督，实质是对政策转换以及政策实施效果进行的督促与检查，进而促进政策在执行中达成最佳效果。由此，人民政协能够充分利用自身优势，对涉及宪法、法律和法规的实施，涉及人民群众切身利益的实际问题，广开言路、畅所欲言，进而缓和社会矛盾、释放社会压力，推动政策实际转换、提升政策实施效果。

二、人民政协作为专门协商机构参与国家治理的制度优势

作为专门协商机构，人民政协在我国政治框架中的性质、地位、作用都具有鲜明的中国特色，而且这种特色深植于中华优秀传统文化，同人民代表大会相互补充、相得益彰，彰显其参与国家治理的制度优势。

（一）人民政协制度以传统文化为根，可避免现代国家治理与传统割裂

习近平总书记指出：“作为统一战线组织，人民政协继承了中国优秀传统政治文化中天下为公、兼容并蓄、求同存异等文化基因，并且实现了创造性转化和创新性发展，在创立和发展过程中，海纳百川、尊重差异、包容多样，坚持大团结大联合，体现了人民政协的重要特征，成为多党合作和政治协商制度的重要载体。”[8]人民政协蕴含的这些文化特征为其在国家治理中发挥重要作用提供了文化支撑。

首先，人民政协贯通千百年来中国人天下为公、天下大同的理想，这一理想同党领导人民当家作主的治国理念相通。同时，天下为公、天下大同的理想通过党全心全意为人民服务的宗旨和以人民为中心的执政理念体现出来。人民政协在党的领导下，秉持天下为公、天下大同的理念，表现为：在人民政协的界别设置上，吸纳了各党派、各团体、各界人士的利益，最大程度地吸纳人民群众参加；在人民政协协商讨论的内容上，既有关注改革发展稳定的重要政治问题，也有关心人民群众切身利益的实际问题和广大社会成员福祉的民生问题。人民政协在目标上，努力团结一切可以团结的力量，画出最大同心圆，达成最大公约数。国家治理现代化要求治理主体广泛多元；治理内容上紧盯公众关心的公共事、紧迫事、棘手事；治理方式上，各方主体广泛参与治理过程之中，通过充分、广泛地协商，最大程度凝聚共识，努力实现社会自治。由此，秉持天下为公、天下大同理念的人民政协有助于更好地实现国家治理现代化的目标。

其次，人民政协深植于兼容并蓄、求同存异的历史文化土壤中，这为实现国家治理现代化提供了有力保障。国家治理现代化不同于管理，不是单一的自上而下的过程，而是自下而上与自上而下相互配合、相互补充、相得益彰的过程。这就需要将国家层面的战略部署同社会层面的群众要求结合起来，政策制定者要广泛调研、征求意见后形成具有群众基础的决策，而社会成员也要积极向决策者反映情况、对政策进行及时反馈。在这样一个自上而下与自下而上反复沟通协商的过程中，决策者要在政策制定中兼容并蓄，在政策調整中求同存异；而面对社会成员间有不同利益、不同观点、不同主张时，也要兼容并蓄、求同存异，而不能固执己见、一意孤行，这样才能将社会的善治与自治结合起来，进而降低政策执行中的成本，最终推进国家治理现代化水平。

最后，人民政协在创立和发展过程中，海纳百川、尊重差异、包容多样，对推进国家治理体系和治理能力现代化起着独特的作用。海纳百川、尊重差异、包容多样是中华优秀传统文化的内容，也是人民政协创立、发展过程中秉持的理念。这种理念有利于人民政协更好地肩负国家治理新任务。这是因为：其一，实现国家治理现代化，既要吸收世界各国在国家治理中的成功经验，同时也要传承中国古代治国理政的有效做法。人民政协作为制度化平台，可以对这些经验进行充分协商讨论，吸收各界人士关于现代国家治理的建议。其二，人民政协自身是一个尊重差异、包容多样的平台，关于国家治理中出现的利益纷争、观念差异、方式方法差别都能够给予足够的尊重，听取各阶层各界人士的不同意见，充分讨论协商，凝聚共识与建言献策双向发力，进而有利于实现现代国家的软治理。

（二）人民政协制度以中国特色为本，可确保国家治理现代化与国情吻合

“人民代表大会是我国的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、爱国统一战线、民族区域自治和基层群众自治是实现人民当家作主的基本政治制度。”[9]27-31人民政协作为我国的基本政治制度，彰显了中国特色。习近平总书记指出：“中国特色社会主义制度的生命力，就在于这一制度是中国的社会土壤中生长起来的，人民政协就是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排。”[8]人民政协是协商机构，人民代表大会是权力机关，两者相互补充、相得益彰，共同构成中国特色政治制度安排。70多年的中华人民共和国发展历史证明，这种中国特色的制度安排有利于满足人民群众参与国家治理的诉求。这种制度设计不是西方的“两院”体制，但吸收了“两院”体制的优点，有利于吸纳各界精英参与国家治理。

首先，“议行合一”国家架构中补充谏言协商的制度载体。“议行合一”是马克思主义关于国家建构的基本学说，也是社会主义国家组织政权的基本制度框架。中国共产党借鉴巴黎公社和苏联的经验，吸收近代以来中国政治发展道路的教训，建立起以工人阶级为领导、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。按照政治学的理论，我国实行人民代表大会为唯一国家权力机关的“一院”体制，而不像美国众议院、参议院并行的“两院”体制。但是，人民政协作为中国共产党领导多党合作政治协商的组织，在“一院”制中吸收了“两院”制的优点。人民政协虽然并不拥有西方国家参议院或上议院的权力，但它在中华人民共和国成立之前曾代行人民代表大会权力，是诞生人民共和国的摇篮。中华人民共和国成立之后，尤其是改革开放之后，人民政协吸纳各界精英，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策之中开展广泛协商，进而有效弥补了人大重选举、表决而轻协商讨论的不足；弥补了人大代表以人口比例选举而不能突出各界精英作用的不足，弥补了单一“一院制”缺乏监督制约的不足，进而有利于各界人士参与到国家治理之中。

其次，大众民主中补充精英民主的内容，有利于各界精英参与国家治理，科学决策。人民代表大会的代表按照人口比例选举组成，这种更多体现大众民主的制度安排虽然突出了人民当家作主的制度特征，但对精英在决策中重要作用的考量并不重，对特殊行业、界别人士特殊利益、特殊才能、特殊作用的考量也需进一步加强，因而在决策过程中可能出现突出大多数人意愿而对少数的特殊群体照顾不周的情况。由此，在人民代表大会制度之外补充了人民政协制度。政协委员由推选产生，囊括了社会各界精英，能够有效弥补大众民主的不足，并且在大众民主中吸纳精英民主的内容，充分吸收社会各界精英参与国家治理之中，发挥各界精英在不同领域的专业特长、满足少数人的特殊利益诉求、发挥各界精英在决策中的特殊作用，进而有利于推动国家治理现代化，推动决策的科学性。

最后，选举民主之外增加协商民主的形式，有利于实现人民当家作主，推进国家治理体系和治理能力现代化。人大代表行使人民当家作主的权力主要通过选举与表决等方式实现。然而，选举的职能更多的是赋予代议者代行权力的合法性，具有赋权性质，而不是一种国家治理的具体操作方式。协商民主弥补了选举民主的不足，不但赋予民主更多的实现形式，而且使民主成为一种现实可行的国家治理方式。现代国家治理正是在多元主体参与下相互协商实现的，通过协商扩大公民有序参与公共事务、实现人民当家作主权力；有利于促进科学民主决策；有利于化解矛盾冲突、促进社会和谐稳定；有利于保持党和人民群众的血肉联系；有利于发挥我国的制度优势。

（三）人民政协以团结、民主为主题，可增加民主决策的实现途径

“有事好商量、众人的事由众人商量是民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的独特形式和特有优势。”[10]20作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构的人民政协，在人员组成上，广泛、多元、兼容；在参与国家治理过程中，彰显“我有你没有，我能你不能”的民主治理优势，是实现民主决策的有效途径。

首先，人民政协有利于拓展社会各界有序参与治理的协商渠道。人民政协是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，也是参与社会主义协商民主、参与国家治理的平台。人民政协拓展了社会各界有序参与政协协商，并为协商搭建了良好的体制化、常态化参与平台，支持和保障了各民主党派、无党派人士积极参与政协协商活动，并不断探索新的社会组织参与政协活动的方式途径，进而充分发挥政协委员联系群众、团结各界的重要作用，有效听取意见、沟通思想、协调利益、化解矛盾、达成共识。

其次，人民政协有利于营造协商讨论的良好民主氛围。团结和民主是人民政协工作的两大主题。习近平总书记指出，政协民主必须“努力营造既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围”[8]。这是因为，其一，这种氛围的营造體现在人民政协打破了地域局限，以行业界别作为协商讨论单元。同一界别同一行业中的委员彼此没有上下隶属关系、没有上下级领导与被领导关系，进而打破科层人事制度带来的束缚，形成较为民主的讨论氛围。此外，不按地区划分而按界别划分，还能够打破地域局限，拓展不同委员的视野，能够就某一专业问题进行广泛而深入的讨论。其二，政协关于某一问题只讨论建议，不选举、不表决，这种方式打破了选举民主中的零和博弈，而采取非零和博弈的方式，相互交换意见、相互沟通说服，有利于共识的凝聚与协商民主氛围的营造。其三，政协委员由推选产生，避免了唯“选票”马首是瞻的选举民主弊病，有利于发挥政协委员的个人专长，体现个人意志，为专家畅所欲言营造民主氛围。

最后，人民政协有利于提升社会主义民主治理的效能。社会主义民主具有广泛性、真实性、管用性的特征，人民政协有利于彰显社会主义的这些特性。其一，人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门机构，用协商民主的形式实现社会主义民主的价值，使民主摆脱“橡皮图章”、党派倾轧、金钱政治等弊端，彰显出社会主义民主的真实性。其二，人民政协委员是推选出来的各界社会精英，这使委员的代表性不再受地域、人口束缚，能够把各行各业精英聚集起来，增加了民主的广泛性。其三，人民政协在凝聚共识和建言献策上双向发力，围绕改革发展稳定的重大问题和关乎群众切身利益的现实问题开展广泛协商，进而使民主更为管用。

三、进一步提升人民政协制度优势转化为国家治理效能的途径

国家治理现代化要求治理体系的健全完备，公共权力得到有效监督，国家治理能力不断提升，国家治理的过程和目标更有利于实现人民群众对美好生活的向往。这对作为专门协商机构的人民政协提出了更高要求，要求人民政协不断拓展治理平台，提升民主监督效能、协商治理水平，将凝聚共识与建言献策的制度优势转化为治理效能，进而推进国家治理现代化。

（一）拓展人民政协协商治理平台

国家治理现代化要求完善行政部门为主导的“硬”治理的同时，更注重拓展协商为主要特征的“软”治理。这就要求人民政协不断创新协商治理的体制机制，适应国家治理现代化要求。

首先，完善政协协商与政党协商相互衔接的治理平台。在我国，政协协商与政党协商不但有着相同的文化基础、理论基础、实践基础和制度基础，而且主体重合、协商内容交叉、目标一致、功能互补。完善政党协商和政协协商首先要健全两者的制度机制，即协商议题的提出机制方面，议题选定上，上要“搭天线”、下要“接地气”，与党政所需、群众所盼、界别所长结合起来，拓展向群众征集议题的渠道与形式；协商资源的整合方面，做到党派、团体、各界人士合理分工、优势互补，尝试党派、团体和界别联合调研、资源共享机制；知情明政方面，保障协商参与者的知情权，确保信息公开、共享与对称；协商反馈方面，政协创造与政府各相关部门联系起来的制度平台，通过专报、政协信息、新闻报道和大会发言等方式促进协商成果的转化利用；察效问责方面，一方面加强政协委员责任担当，另一方面及时跟踪察效，注意质量，不能单纯为了协商而协商。

其次，优化政协协商同党委、政府之间的衔接，建立与党委、政府衔接的协商治理平台。政协协商必须在党的领导下，为党委、政府中心工作服务。如果缺乏同党委和政府的工作衔接，政协协商就成了无源之水、无本之木。因此，在衔接原则上，必须始终将党的领导作为工作指南，坚定“四个意识”，做到“两个维护”；衔接内容上，一要坚持重大事项向党委报告，二要坚持积极向党委提出推进政党协商和政协协商的工作建议；衔接方式上，要将政协协商纳入各级党委重大决策过程，实现政协协商与党委、政府重大决策在程序上的有效衔接。另外，要特别注意政协协商与政府工作衔接中注重事务性的特点，如列席人大会议听取和讨论当地政府工作报告、政府相关部门领导听取政协委员的协商议政发言、政协委员协商提案交政府及其部门办理、政协协商的调研视察要紧密围绕政府工作的重点等，由此建立政协与党委、政府的日常联络机制。

最后，拓展专家协商治理平台。政协委员中汇集了各行各业的专家，因此，在政协的平台上发挥好各界精英的作用，拓展专家协商治理机制是国家治理现代化的要求。为此，一是为专家提供协商治理渠道，邀请相关领域专家参与专门领域决策，在决策之前与决策中同专家广泛协商，将特别问题的专门协商与日常协商协调起来。二是组织专家委员对本地区关系党委政府工作的重大问题和群众切身利益问题进行调研，提出相关方案，为党委政府决策提供参考。三是政协委员在政府相关部门与广大群众就相关问题进行听证、座谈过程中，发挥专家委员的专业所长，一方面提供智力支持，另一方面发挥斡旋协调的中间人作用。

（二）提升人民政协民主监督效能

国家治理现代化要求对公权力进行有效监督。人民政协的民主监督，虽然不是权力监督，但在我国政治体制与监督体系内起着独特的作用。提升政协民主监督效能是完善对公权力进行有效监督的一种重要手段。

首先，健全权力运行的制约和监督机制要求监督主体的广泛性。全国政协现设34个界别，地方政协也有30个左右的界别。然而，随着我国社会经济结构变化，社会阶层和群体不断分化、重组，并且出现一些新的社会阶层和利益群体。这些阶层和群体各自拥有自己的利益诉求，并在产生发展过程中同其他阶层和群体产生不同程度的矛盾和冲突。因此，需要通过优化人民政协界别构成，进而有效发挥调节阶层关系、化解利益矛盾、形成共识的作用。要广泛吸纳新社会阶层的代表人士加入人民政协，从而使人民政协的界别代表始终与我国经济社会发展和社会阶层变化保持动态平衡。如增加新的社会阶层人士、法律界人士等界别。增加法律界别，一方面适应我国全面依法治国的要求，另一方面法律工作者队伍庞大、在市场经济中发挥法治监督的作用。另外，还要依据界别设置的职业化标准，恢复自由职业界民主人士界别，照顾到还不能立刻组织团体的方面；增加福利保障界的职业化程度，进而有利于近年人民群众对食品、卫生等民生领域安全的关注，对之进行有效监督，提出对策建议，护卫民生安全、增进民众福祉。

其次，健全权力运行的制约和监督机制不仅要求纵向监察式监督，也需要横向协商式监督。协商式监督是人民政协适应国家治理现代化的新职能。在协商监督中，协商是原则和途径，政协章程是要求和根据，协商监督要贯彻人民政协整个履职过程。由此，人民政协协助各级党委、政府解决问题、改进工作，进而实现增进团结、凝聚力量的目的。这里，政协民主监督具有过程性特点，即通过全过程的民主协商监督确保重大决策不发生失误和纰漏，更好地顺乎民意、合乎实际；具有直接性特点，要求面对面协商，有利于党和国家机关工作人员直接倾听人民群众批评意见；具有平等性特点，要求平等参与和平等对话，使公权力自觉置于人民群众监督之下。

再次，健全权力运行的制约和监督体系不仅要求以权力制约权力的“硬性”监督，而且需要非权力性的柔性监督。政协民主监督是非权力性监督，不具有法律强制性和法律约束性，而是运用“话语权、批评建议权”实现对公权力的软性监督。这种话语权不同于社会一般舆论的话语权和意识形态的话语权，而是人民政协根据政协章程履行政治协商、民主監督、参政议政职能而产生的话语权。这种话语权的监督要求发挥人民政协在“四套班子”中的特殊地位，影响党委决策、政府执行和人大立法工作，运用决策（立法）之前和决策（立法）之中征求意见的机会，充分运用建言献策的话语手段进行民主监督。此外，许多政协委员在党委、政府、司法等权力机关担任或曾经担任过领导职务，还有的政协委员由各级政协推荐到当地政府部门、司法机关担任监督员、检察员、督导员，人格化权力与职务化权力增加了政协民主监督的话语权。

最后，健全权力运行的制约和监督机制要求不同的监督形式和监督平台。党的十九大提出：“把党内监督同国家机构监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”[10]54由此可见，在这一系列监督形式中，人民政协的民主监督是重要组成部分。人民政协监督处于我国政治体系内部，弥补了权力监督、专门机构监督以及体制外社会舆论、新闻媒体监督的短板，能够以协商建议的形式开展协商式监督。此外，人民政协本身不是民主监督主体，而是民主监督的载体和平台，为共产党与民主党派、无党派人士相互监督提供载体，为各党派、各团体，各族人民和各界人士对国家机关及其工作人员的工作进行监督提供制度平台，进而健全了权力运行制约和监督的机制。

（三）提升政协委员能力与政协机关效能

推进国家治理能力现代化要求提升政协委员自身的能力。政协委员是人民政协在国家治理中发挥作用的主体，充分发挥政协委员作用是提高人民政协实际工作效率和协商治理水平的关键。在新时代，巩固人民政协在国家治理中的示范引领作用，必须从政协委员自身入手，通过各种方式解决目前存在的参政能力不强、协商意识较差及参与手段落后等问题。为此，一是提高政协委员理论素养，拧紧思想开关。思想理论素养是政协委员参与国家治理的基石，它直接关系政协委员参政议政能力。因此，推进国家治理现代化要求把政协委员的思想理论建设摆在人民政协各项建设的首位，充分发挥思想政治教育对各民主党派、无党派人士政协委员的培育塑造作用。通过提倡、鼓励政协委员自觉学习习近平总书记关于人民政协以及统战工作的一系列重要论述，提高自身把握政协工作规律与特点的能力。二是要切实增强政协委员主动参与协商治理的意识。意识是行为的先导，主动参与协商是政协委员认真履行职责、积极参与协商治理的表现。为此，推进国家治理现代化要求通过加强相关制度建设，完善政协委员参政议政机制与追责机制，厘清各级政协委员在参与国家治理过程中的权利和责任；要求提高政协委员参政意识与责任意识，认真履行提案责任；各级党政机关要增强平等、虚心、真诚协商意识，为政协委员参与国家治理营造宽松、平等、和谐的氛围。三是要推进国家治理现代化要求以信息化技术完善政协委员网络学习交流平台。第一，政协委员要借助云计算、大数据等移动互联网信息技术，建立参政议政电子档案，将日常调研、提案以及参加的其他协商治理活动予以实时动态跟踪；第二，广泛借助大数据提供的数字统计资源，为撰写相关提案提供数据统计、文件资料等信息资源；第三，以移动互联网技术为依托，搭建政协委员网络学习交流平台，吸收和借鉴他人有益经验，提高治理能力。

推进国家治理能力现代化要求加强政协机关自身建设。因为“政协机关是政协组织常设的办事机构，是政协工作的中枢神经系统，承担着参谋、组织、联络、协调、综合、服务等工作职责，既是政协工作的指挥部、参谋部，更是委员履职的服务部、保障部和综合协调部”[11]，这种制度载体、协商平台的属性要求政协机关同样适用国家治理现代化要求。首先解决政协机关工作人员工作动力的问题。一是更新思想观念，适应人民政协国家治理重要组成部分新定位。在干部选拔任用上，将政协干部与党委、政府干部通盘考虑、长远规划、科学谋划，加强政协机关干部的选拔、使用、交流、调配、培养工作，形成政协干部的择优选拔、任用机制。在编制配置上，要同参与国家治理的新职能相匹配，使政协机关编制合理化。在结构方面，老中青年龄结构相当，知识、专业、任职经历等结构相协调。交流上，打通党委、政府、人大、政协的界限，实现干部交流顺畅。二是提升政协机关工作人员的能力素质，要求提升有效对话与沟通能力，协调平衡能力，预判风险化解矛盾能力，发挥反馈纠错能力。这些能力都是更好地服务政协委员，为政协委员参与国家治理、履职尽责提供必要保障。三是提高政协机关的工作效率，建立健全委员视察机制，专项调研机制，信息供给、交流、反馈机制，委员联络沟通机制，意见整理、上报、催办、答复机制，并通过考核加强这些机制的运转效能。四是加强信息化建设，适应现代数字化治理的要求。政协机关办公实现信息化，建设“数字政协”“智慧政协”。

总之，在新时代，人民政协参与国家治理，不但彰显了中国特色社会主义的制度优势，而且为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了重要制度保障。

参考文献

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