合作治理视角下农村留守老人福利多元供给模式研究

福鹏

摘要：农村地区大量青壮年外出打工迁移，造成农村留守老人的养老困境普遍存在。在分析实际调研资料的基础上发现，农村留守老人面临经济贫困、身心脆弱、生活照料网络的“差序格局”特征明显、精神慰藉偏少等问题。针对福利供给主体单一、福利供给总量不足够且结构失衡、福利供给的决策机制存在缺陷、福利供给的监督机制缺失等福利多元供给困境，提出了发挥政府服务性功能、促进政府与市场的合作供给、发挥专业社会工作和社会组织优势、建立完善监督协调机制等措施;并结合经济文化和社会发展特点，提出了坚持党的领导、政府负责、社会力量协同参与的留守老人管理与服务新模式。

关键词：农村留守老人;福利多元;合作治理

中图分类号： C916        文献标识码： A        文章编号：2096–7640（2022）02-0087-10

一、问题提出

第七次全国人口普查数据显示，2020年11月我国60岁及以上老年人口比例达到18.70%。[1]60岁及以上老年人口比例和规模预计2030年将达到30%和4.12亿人，预计2050年将达到38%和4.80亿人。[2]我国农村老年人口占全国老年人口一半以上，在老龄化城乡差异和倒置的背景下，农村留守老人的养老问题成为中国民生领域的重要短板。[3]中共十九大报告提出实施乡村振兴战略，加强和创新社会治理，健全老年人关爱服务体系。[4]

社会支持是人们从中得到他人帮助和获得金钱、友谊、情感等各种资源的社会网络。[5]从社会支持系统来看，家庭一直是农村留守老人的重要支撑，而邻居、社区、政府也是农村留守老人的重要社会支持提供者。[6]依靠子女养老是农村地区的主要养老方式，子女在农村老年社会支持网络中占据核心地位。[7]社会支持对老年人心理健康具有重要作用，[8]老年人社会支持与其孤独感和主观幸福感显著相关。[9]对于无配偶、身体健康状况差的老年人，家庭支持能有效缓解他们的抑郁情绪。[10]有研究建议从个人、家庭、社区、制度四个方面建构农村老人养老的社会支持系统，发挥家庭养老和社区养老的作用并建立农村养老制度。[11]也有研究从养老需求、社会变迁、性别、社会政策等方面对留守老人养老问题进行探讨。农村留守老人的养老需求是否得到满足能够反映出老年人的养老状况，这可以从经济供养、生活照料和精神慰藉三个方面考察。经济供养方面，农民工汇款占家庭总收入50%以上的农民家庭比例达46.3%，汇款占总收入80%以上的农民家庭比例达22.3%。[12]生活照料方面，子女在城市打工，导致留守老人生活照料者缺位和生活负担加重。精神慰藉方面，子女外出务工之后与留守老人的联系减少，电话成为外出子女和留守老人联系的主要方式。[13]代际分离使老人倍感孤独，老人很难从家庭之外找到精神寄托。[14-15]留守老人与普通老人相比，抑郁水平普遍上升。[16]可见，在社会转型期，要求子女对老人提供经济供养、生活照料、精神慰藉等社会支持难度较大。[17]有研究认为，子女外出打工后，农村留守老人生活条件并没有显著改善。[18]总之，家庭或政府不是社会福利的唯一供给主体，通过政府、市场、社会组织和民间力量等多元主体参与合作治理，才能有效提升农村留守老人的社会福利供给水平。

二、合作视角下的农村留守老人福利多元供给

福利多元主义是20世纪70年代在西方国家福利危机背景下产生的。在社会政策领域中，福利多元主义是指福利的规制、筹资和提供由不同的部门共同承担，强调“参与”和“分权”的重要性。“参与”是指国家、市场、社会组织等社会福利提供者与社会福利受益者，共同参与社会福利的政策制定和福利服务供给的过程。“分权”是指福利供给由公共部门承担转变为由公共部门、社会力量和其他部门共同承担。罗斯的福利三角理论认为，福利是全社會的产物，市场、家庭和国家提供的福利总和即为社会总体福利。约翰逊的福利四分法则在福利三角的基础上增加了志愿部门和非正式组织，认为政府部门、非正式部门、志愿部门和商业部门是社会福利的主要来源。[19]萨瓦斯从服务生产和提供两个维度将服务主体细分为生产者和安排者（规划者），并通过公共部门与私人部门的组合分类，形成公共服务供给的多种制度安排（见表1）。[20]可见，福利多元理论下政府的福利责任并没有改变，而是福利生产和输送方式变得更加多元化。[21]合作治理和福利多元内涵相互契合，都是在政府失灵、市场失灵和第三部门失灵的情况下探索多元主体协商合作，共同来应对风险和解决复杂的社会问题。[22]

合作治理旨在通过政府、市场、非营利组织、民间力量、个人等多元合作，共同应对复杂的社会问题。学者Schweppenstedde提出四个层次的规制金字塔模型（见图1），指出欧美发达国家的规制福利主要由命令控制、元控制、自愿主义和市场机制四个部分构成。命令控制是政府直接执行的政策法规、资格认定等;元控制是指独立的第三方监管机构对自愿主义的监管;自愿主义是指专业、行业等社会团体通过行业或专业标准对系统内成员的管理;市场机制是指市场经济中存在的规则和工具等。[23]规制金字塔模型在一定程度上体现了合作治理的本质。养老服务多元合作供给是指政府、市场、社会等各主体为了共同目标，通过沟通协调、共同提供养老服务的过程。[24]而这种服务合作提供的逻辑具有消费者可选择、管理灵活性高、管理问责性强、促进社区和市场发育等特点。[25]

运用福利多元构建我国新型农村养老模式，能够弥补政府失灵问题，实现农村养老资源的有效合理配置。湖北省恩施土家族苗族自治州位于武陵山区，大量青壮年外出打工使得农村留守老人养老困境普遍存在。因此，本研究选取湖北恩施农村的留守老人为研究对象。首先，通过实地调研发现农村留守老人的生活现状及福利供给主体单一、福利供给总量不足、福利供给的决策机制不健全、福利供给的监督机制缺失等福利多元供给困境;其次，提出发挥政府服务性功能、促进政府与市场的合作供给、发挥专业社会工作和社会组织优势，建立完善监督协调机制等措施;再次，结合武陵民族地区的经济文化和社会发展特点，提出坚持党的领导、政府负责、社会力量协同参与的留守老人管理与服务新模式;最后，构建留守老人“多维一体”的社会支持系统，建立多元供给体系，精准满足农村留守老人的养老需求。

三、农村留守老人的现状

（一）调查地概况及L村留守老人的人口学特征

湖北省第七次人口普查数据显示，与第六次人口普查相比，60岁及以上老年人口的比重上升了6.49%，65岁及以上老年人口的比重上升了5.50%;其中，恩施州60岁及以上和65岁及以上老年人口比重分别为20.55%和15.74%。[26]L村是湖北省恩施土家族苗族自治州来凤县的一个自然村，位于W镇老峡河畔，全村区域面积为719公顷，有耕地1548亩，辖5个村民小组554户1469人，外出人口300人。主要农作物为水稻、玉米和番薯，少量土地用于耕种生姜和烟叶。外出务工增加了当地居民的收入，提高了生活水平，许多家庭建起了两层或三层的小楼房。L村下设5个村民小组，每个村民小组设1名组长。村民自治委员会共有6名工作人员，分管土地管理、社会保障、计划生育、社会治安、统计等工作。笔者对L村的15位老人做了入户访谈，受访者的基本情况如表2所示。从性别来看，女性受访者有10人，占66.7%，男性受访者有5人，占33.3%。从年龄来看，受访者的年龄多数集中在60—64岁的范围内，共有9人，占60.0%;65—69岁的有4人，占26.7%;70岁及以上的有2人，占13.3%;无80岁及以上个案。从受教育情况来看，大多数受访者未受过教育或只上过小学。未受过教育的有6人，占40.0%;小学程度的有5人，占33.3%;初中程度的有3人，占20.0%;高中程度的只有1人，占6.7%。从婚姻状况来看，已婚且配偶健在的有13人，占86.7%;喪偶未再婚的有2人，占13.3%;无未婚和离婚个案。从健康状况来看，受访者中有8人患有慢性病，占53.3%;其中患有脑梗塞的有2人，患有高血压的有2人，患有心脏病的有2人，腿脚受过伤的有2人。可见，随着年龄的增长，留守老人的身体机能开始下降，大部分人身体都不如从前，有些人长期受慢性病困扰，需要靠长期服药来控制疾病发展，农村留守老人的健康状况存在很大问题。从子女数量来看，受访者的子女基本上是3个左右。

（二）调查地区农村留守老人的社会支持现状

1.经济贫困

实地调研发现，许多农村留守老人每年靠耕种获得的收入很少，面临较大的经济压力;其子女为了维持家庭生计都会选择外出打工，留下年迈的老人照顾孙辈。

我们一共种六亩地，一年收入不多。如果大家都在家，都不出去打工是不行的。真遇到事情，还是要靠子女外出打工的收入来解决问题。（受访者I）

我帮大儿子照顾三个孙女，老伴经常腰疼还得下地干活。我们有六亩地，主要种植生姜，一年下来差不多能收入一万元。平时吃的东西都是自己种的。（受访者C）

儿子们都在家待着就不够钱用，修屋建房都需要钱，光靠种地喂猪挣不到足够的钱。我们只有三亩地，平均一个人只有七分地。如果大家都在家里不出去打工，是不够钱来养活家庭的。子女们出去打工，我在家里照顾两个孙子和两个外孙。（受访者J）

在受访老人中，有两位是低保户，生活非常困难。受访者G是残疾人，平时劳动都很吃力。受访者 O是一位比较特殊的高龄老人，儿子四十多岁没结婚且在长沙打工，她为了自己有人照看，从老家搬出来和小女儿一起住。

我身体不行了，有高血压。老伴身体也不行，有糖尿病天天要打针，一年药费要1000多元。我年轻时当兵，在零下三四十度的天气执勤把脚冻伤了，被界定为二等残疾，政府给我办了低保。（受访者G）

老伴十多年前就去世，我是个残疾人，脚出车祸受过伤。我现在生活吃穿都是靠女儿。儿子经常给他妹妹打电话问我的情况，但是两三年没回来了，就是寄钱让他妹妹给我买衣服。我身体不好没人照看，我女儿跟我儿子商量后把我从老家接过来和女儿住。我有低保，今年还没去老家那边领。我儿子今年45岁，还没结婚，实在让人操心。他一个人打工没安家，也没存到钱。我在老家没人照看，来女儿这里住，端茶递水什么的，她能照看我。（受访者O）

2.身心脆弱

笔者这次在L村调研访谈时发现，受访农村留守老人的年龄范围主要集中在60—85岁，从生命周期视角看，生理机能迅速退化和疾病是这个阶段老人面临的主要矛盾。因此，在农村留守老人日常生活中，这个年龄段的人口学特征客观上使他们面临许多限制。随着老年人劳动能力逐渐丧失，其在家中的地位也会下降，不少老年人在家庭和社会中受到了歧视。信息时代，农村留守老人受学习能力限制，接触信息的渠道极为狭窄，在家庭中逐渐丧失威信和话语权。在调查中，听受访者讲述村里有些独居老人生活困难，年龄很大了还在地里劳作，本该颐养天年的年纪却因享受不到亲情的温暖而倍感孤独。还有些留守老人交往圈非常狭窄，不乐意与人交往，这更加剧了他们的孤独感。子女们在打工地建立了自己的家庭，平时忙着挣钱维持生计，很少抽空回乡探望老人。长期的代际分离会影响留守老人的心理健康状况，甚至会导致身体疾病。农村留守老人的学历普遍偏低，面临重大决策时一般都会向子女求助，而较少向亲戚朋友求助。

老年人极易患循环系统、呼吸系统和运动系统疾病，他们要面对慢性病病程长、治愈率低、医疗费用高等问题。而老人自身积蓄不足，难以实现对自身医疗费用的支持，医疗费用主要靠家庭支持、新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）和新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）制度支持。在受访者中，心脑血管疾病患者较多，他们患病后，给家庭造成较大的经济负担，而新农合能发挥作用还比较有限。受访者A、G、H都参加了新农合，每年的费用缴存都是由子女来负责，他们没有参加其他商业保险，生病住院费用也是要子女来承担。生病已经成为农村留守老人最害怕的情况之一，尤其是担心各种突发疾病发生时儿女不在身边，有可能因为抢救不及时而危及生命。

我生病了，一年住几次院，都是儿女们出钱。今年住了三次院，光看病儿子就出了5000元。我有脑梗塞，一天要吃三次药。我也讲不出具体是哪些药，有些药20块钱一瓶，有些药25块钱一瓶。（受访者A）

我有高血压要吃药，老伴有糖尿病天天要打针，一年药费都要1000多元。去年她看病花的6000多元是两个儿子出的。看病钱他们基本上都愿意出，谁有钱谁就多出一些。（受访者G）

看病住院都是儿子给钱，前三年脑梗塞住院花费大概四五千元，都是儿子出的，女儿没有出。女儿在外打工，年底会回来看我，也会给我买衣服。她条件也差，一个人挣钱，还要供两个孩子上学。现在的医药费都是儿子出，我出去打针，儿子们回来一起结账。（受访者H）

3.生活照料支持网络的“差序格局”特征明显

生活照料支持是指留守老人在个人生活照料和日常生活中获得的帮助。贺聪志认为，子女外出打工影响了留守老人照料资源的获得，降低了照料质量。[27]在农村留守老人日常生活支持中，非正式支持主要包括配偶支持、子女支持和邻里支持，正式支持功能则主要由村委会提供。受访者中大多都是有配偶的老人，他们都表示配偶是最主要的日常生活照料者，子女是配偶之外的主要日常生活照料者。平时洗衣做饭都是妻子负责，和子女经常电话联系，小女儿回来都会帮忙洗洗衣服（受访者E）。

儿子在外地打工，女儿住在县城，离我们也不远。女儿每次来都会买些菜，给我们做好吃的。儿子年底回来，扫屋、采办年货这些事情，每年都等着他回来办。（受访者F）

邻里支持是留守老人日常生活照料的另一个重要方面，中国自古就有“远亲不如近邻”的说法。乡村邻里之间相互提供重要的社会支持和资源交换功能，这得益于乡村居住空间的开放性及村民较多的闲暇时间，“串门”“搭把手”等互助形式已经成为邻里关系提供联系纽带和团结功能的重要途径。在子女缺場的情况下，邻居的照料对于农村留守老人群体尤其重要。

我人老了，耳朵不灵了，邻居有空就过来和我聊天，赶集时遇到需要代办的事情，他们都能帮忙。（受访者B）

农村留守老人日常生活照料的正式支持主要由村委会提供。这种照料严格来说并非“日常”行为，但村委会仍然会在老人日常生活出现困难时提供支持和照料。

村里对我挺照顾的，给我办了低保。村里的党员给我留了电话号码，有困难可以给他们打电话，也有人时常来看我们，年底会送些油和米。（受访者O）

4.情感支持困境：人格受尊重，但精神慰藉偏少

在现代社会，老年人精神需求更强烈。子女对农村留守老人的支持，普遍存在经济赡养多而精神支持少的问题。[28]对农村留守老人的精神支持，可以从人格尊重和情感慰藉等维度来把握。[29]农村留守老人认为，孤苦伶仃“没人在身边”是一件很令人面子“挂不住”的事情。留守老人感受到的人格受尊重程度，依照留守的成因不同而有所差别。主观上支持子女外出打工的留守老人较少感受到不被尊重，而被动留守的老人则更容易感受到不被尊重。

儿子电话里经常讲，家里没有钱了就给我们寄钱用。我农闲时，在外头做点工，他们的负担就会少一些。（受访者K）

家里的大事，子女都会征求我们的意见。比如，看病的事情，去哪里看、怎么看，都会大家一起商量。他们遇到事情，也会和我们商量着办。（受访者A）

四、农村留守老人福利多元供给存在的困境

（一）福利供给主体过于单一

政府对农村留守老人福利的全权负责，使其成为单一的福利供给主体。受相关法律法规尤其是复杂的供给准入制度影响，市场和社会力量尽管拥有资本、技术等优势资源，却难以进入农村留守老人福利供给场域。过度依赖政府单一提供的福利资源，容易造成福利依赖、寻租行为和政府失灵等问题。调研中就有村民提到，曾经发生过违规办理新农合、新农保和农村低保金等现象，这使基层政府面临管理和信任的双重危机。在社会治理多元一体格局之下，政府要转变观念，从原来的福利生产、福利传递职能向福利规划、福利购买和福利监督职能转变，通过与市场、社会力量、志愿组织等多元主体合作，共同完成福利供给。

由于我国长期存在的城乡二元结构[30]，农村的医疗、教育、社会保障水平普遍偏低。农村养老保障制度碎片化，各政策之间缺乏衔接。农村的社会保险、最低生活保障、医疗保险、教育救助分别由人社、民政、卫生等部门来管理，财政部门负责各个项目预算和决算。各部门之间信息共享不足，容易导致各项目覆盖人群重叠和福利待遇分配不均等问题。农村社会保障一体化程度低，从新农合和新农保过渡到当前的城乡居民基本医疗和养老保险，存在新旧项目交叉、政策衔接不上的问题。在应对农村留守老人养老问题时，相关社会政策相对滞后，容易出现政策真空。新农合的支持力度还不足，农村留守老人往往会因为突患大病而陷入更加困难的境地。新农合的覆盖面有限，起付线太高，封顶线较低。农村留守老人患常见疾病后报销的比例较低，很多老人就懒得走程序报销;患重大疾病后，报销封顶线较低，医疗费用负担重，甚至有些老人因病致贫或因病返贫。新农合管理不到位，还存在看病就医收费偏高、小病大医、医患关系紧张等现象。

三年前胃出血住院，医保可以报销60%，剩下的只好用自己的钱缴费，家里钱不够，还到外边借了。（受访者L）

（二）福利供给总量不足，结构失衡

非政府组织和民间组织等社会力量可以为留守老人提供有力帮助和支持，农村留守老人合作模式的建立有赖于各参与主体的能力提升。但是，一方面，乡镇政府部门不重视社会组织力量，人们自我组织能力有限，很多农村地区社会组织力量薄弱;另一方面，目前社会组织具有较强的行政依赖性，独立性差、服务水平有限，而且处于政府各个部门分散管理的情况下，每次参与活动都需要与众多部门协商，社会组织的主动性和积极性受到一定影响。本研究所调查的湖北恩施L村就没有老年协会等社会组织，据村民反映附近几个村也没有相关的社会组织。社会工作介入农村留守老人服务，具有成本低、效益高、费时短等优势。[31]社会工作者具备专业理论和工作技巧，能够激发农村留守老人的潜能，提高他们应对困难的能力。然而，能够为农村留守老人提供支持和服务的社会组织很少。农村家庭养老功能逐渐弱化，农村留守老人只能寻求自我支持。有研究认为农村自我养老甚至超过家庭养老，在养老保障中发挥主导作用。[32]个体自我养老支持非常重要，而且不少老人也认同这种观点。调研中发现，农村留守老人自我支持观念正在强化，大多数留守老人仍旧从事农业生产劳动，有的甚至在农闲时去工厂打工挣钱。但是，受年龄、体力和照顾孙辈的影响，自我支持的正向维度逐渐变弱。[33]

（三）福利供给的决策机制存在缺陷

由于受到基层政府垂直行政管理体制的限制，农村老人福利决策机制也基本上是由上而下形成的。基层政府在农村老人福利供给中处于主导地位，造成福利供给结构和需求结构不相匹配。农村留守老人多元化的福利诉求难以及时体现在农村福利供给中，留守老人只能被动接受客观机制所决定的农村福利安排。

（四）福利供给的监督机制缺失

尽管政府被赋予了福利监督者这一角色，但是在实际运行中却没有形成有效的监督机制，迫切需要通过听证会制度、信息沟通制度等方式加强社会监督体制建设，建立他律制约机制。调研发现，农村居民信息获取渠道少，很难对相关福利金的基本管理、缴纳和使用进行全面、有效监督。农村老人福利供给机制中独立的第三方评估机构缺位，无法对农村福利金的管理、使用等进行有效监督，也无法判断农村老人福利供给是否能满足其需求偏好。这就容易造成供给结构不合理、供给效率低下等问题。

五、合作治理视角下福利多元供给模式的实现途径

多元主体参与需要明确各参与主体的职责分工和能力，需要建立制度、信息、监督等要素保障机制，确保多元主体模式的运行。农村留守老人社会支持网络包括多个主体，各主体发挥的优势各有不同，同时农村人口数量大、分布广、经济社会文化差异大，需要政策支持、制度约束、信息交流、协调机制、监督评估、多元主体能力建设等相关保障。

（一）坚持政府的重要供给地位，发挥政府服务性功能

政府需要制定政策激励各主体积极参与，为农村留守老人提供足够的福利资源供给。政府是社会福利政策的主要制定者，要完善养老服务的法律法规，吸纳更多的主体参与进来。专门针对农村福利供给而制定的政策较少，而且许多政策也不够完善。现有的农村社会保障水平较低，且受到政策实行偏差的影响，政策实施效果不如预期。地方政府要出台扶持地方社会组织发展的政策法规，为社会组织发展营造良好的氛围，调动其积极性和主动性。政府要为市场和社会力量进入留守老人福利供给领域提供公平民主的客观环境，尤其是要建立以政府为主导的权利责任分配机制。在税收和土地政策方面，政府要对市场兴办的社会养老服务机构给予政策倾斜和资金扶持。政府要转变观念，将部分公共服务转移给市场和社会力量来共同分担，使农村留守老人的需求得到更大程度的满足。政府要提升战略领导能力，在合作治理思维之下，建立多元主体养老服务利益共同体。政府要提升沟通协调能力，优化治理结构，建立多样的沟通渠道，实现信息交流和提高合作主体间的信任度，妥善解决各方利益矛盾。

（二）引入市场机制，促进政府与市场的合作供给

从福利社会化到多元主体参与，市场主体在养老服务上的参与程度一直不高。[34]政府和市场属于合作伙伴，农村的福利提供不应该由政府全权负责，而是需要政府和市场共同参与，通过引入市场竞争机制提高农村福利供给效率。市场机制在农村养老服务责任共担、相辅相成的作用十分重要，可以把养老金和资本市场结合起来，发挥市场在资源配置方面的职能。政府要为市场进入农村老人福利领域创造规范环境，使市场公平有效地发挥作用。

（三）发挥专业社会工作和社会组织优势，多元主体提供专业服务

社会组织逐渐成为社会福利服务的重要载体。政府引入第三部门合作参与农村留守老人社会服务具有客观必要性和现实可行性。行政性强和专业性差是传统保障模式的缺点，这在一定程度上影响了政策实施的积极效果。社会组织具有社会性、公益性和专业性等属性，可以弥补主体意愿和客观服务需求不符合的机制缺陷。但是，大部分农村地区社会组织发展较为滞后，特别是针对农村留守老人的社会服务更是不多。政府要出台政策积极扶持和孵化农村公益社会组织，激发他们参与农村留守老人福利服务供给。政府可以通过购买社会工作服务的方式实现职能转变，社会工作通过制度、项目和服务三个层面的嵌入实现福利供给渠道多元化，满足农村留守老人多元化、个性化的需求。

（四）建立制度约束机制

在合作治理模式下，各参与主体拥有较大的共享裁量权利，可以在服务内容、服务输送方式、资源整合、共同目标等方面与政府协商。政府要赋予社会组织更大的发展空间，推动老人社会服务创新。行为受利益驱使，各主体的行为不可避免会偏向自身利益。福利多元供给模式的稳定运作需要制定制度和契约，控制和约束各主体的行为，具体包括：需要明确规定各主体参与福利供给的渠道和流程，需要建立责任机制来明确规定各主体的权利义务和行为准则，需要建立惩罚制度明确职责归属，避免各主体陷进集体行动的困境，需要建立制度来约束保障各主体有效合作。

（五）完善信息交流、协调监督机制

首先，要建立高效的需求表达渠道和反馈机制，维护农村留守老人的合法权益。村民可以通过合作社、协会和自组织等机构协商和表达利益诉求，实现农村社会福利事务的主体参与;并且可以通过多种途径及时向政府反映农村留守老人的福利需求，政府可以据此制定更加有针对性的农村社会福利政策。

其次，应该建立平等信任的协调机制，相互信任是多元主体合作治理的前提条件。政府、市场、社会等多元主体都需要改变观念，将自己放在治理中心的位置，发挥各自优势，通过协商合作提升农村留守老人福利供给水平。多元主体应该基于共同的互惠性目标，在自由和平等的基础上进行合作。[35]

合作过程中难免会产生竞争和矛盾，平等协商和沟通机制就显得非常重要。各方应该在相互信任的基础上，按照相關法律法规协商谈判，解决合作中产生的纠纷和问题。政府可以建立一个科学的信息化平台，为政府、市场、社会组织等多元主体谈判、协商提供便利。

最后，要建立有效的监督评估机制。完善社会监督和第三方评估是确保农村留守老人社会福利效果的重要手段，可以推选乡村精英能人和村民代表组成机构负责实施相关职能。这些机构需要对农村社会福利的供给情况进行监督，对农村留守老人的福利需求满足情况进行反馈。要充分发挥社会网络对农村福利供给的监督，网民、媒体和社会公众都是不可忽视的力量，都可以发挥重要的监督作用。

六、对策建议

农村留守老人社会支持系统的构建，关键在于加大公共服务的供给，满足他们的物质、情感和社会交往等需求。以福利多元主义为视角，结合广大农村地区的实际情况，本研究提出了坚持党的领导、政府负责、社会力量协同参与的留守老人管理与服务新模式。在主体责任上，以政府为主导，建立包括社区、家庭、非政府组织、企业、志愿者等在内的多元主体负责机制;在资源提供上，整合政府公共资源、民间互助资源、家庭和社区资源，形成多层次资源供给;在服务输送机制上，制度化、社会化及市场化的机制相互整合。以此构建农村留守老人“多维一体”的福利供给机制，实现多元供给，精准满足农村留守老人养老需求。

（一）以政府制度支持为主导，加强福利保障制度建设

政府要完善顶层设计，着重完善养老保障、医疗保障、临时救助等相关政策，从制度上保护农村留守老人的权益。第一，完善农村最低生活保障、五保供养、新农保、新农合、社会救助等社会保障体系，提高农村留守老人纳入农村低保和五保范围的比例;对生活困难的留守老人实施临时救助并纳入医疗救助范围;提高患重大疾病和慢性病的农村留守老人的医疗费用报销比例和简化报销流程;对高龄留守老人建档立卡和发放养老补贴，发挥政府兜底职责;试点家庭医生制度，开展老年人健康管理。第二，发展留守老人自助产业，提高其自我保障能力;在结合农村实际情况和自愿原则基础上，政府可以组织低收入的留守老人从事生产活动，增加家庭经济收入;对于吸纳老年人就业的自助企业，政府优先给予技术、资金扶持和税收减免。第三，加大人力和物力投入，制定和完善相关法律政策，为社会化养老提供法律保障。第四，对留守老人服务进行监督管理，保证市场规范和提升服务质量。

（二）依托家庭和社区资源完善社区养老服务职能

在我国，家庭是重要的养老主体，可以弥补社会养老不足和提升老年人生活质量。[36]2017年《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》明确提出，支持成年子女和父母共同生活、履行赡养义务和承担日常生活照料职责。[37]具体来看，老人在与子女的交流互动中可以获得精神慰藉和日常照顾，这有利于老人的精神健康和增强其抵抗疾病和风险的能力。农村地区养老保险低水平运行，保障水平较低，难以满足农村留守老人日益增长的养老需求。子女提供的家庭养老供给，能够让农村留守老人获得子女的经济、情感和人际交往方面的支持，使农村留守老人生活有保障并产生获得感，实现老有所依、老有所乐。对于积极赡养老人的家庭，政府应该制定措施给予就业推荐和经济补贴等政策扶持。社区养老服务是以社区为依托开展的社会化服务，服务提供、资金、服务管理、队伍建设等都需要社会化和产业化。[38]应充分发挥社区在社会服务中的重要载体作用，为农村留守老人提供日间照料、短期照看、上门服务等;可以依托乡村敬老院等机构开展日常照料和短期托养服务项目，使其逐渐向社区养老中心转变;可以整合社区资源开展社区营造，利用闲置学校、厂房等资源推动乡镇建设社区医院、社区照料中心和老年活动之家等养老服务基础设施;扩大和完善社区养老职能，弥补家庭缺位的养老功能。[39]政府可以通过向社会组织购买居家养老服务等形式，以社区为载体为老人提供预防性、补救性和发展性服务;通过完善社区留守老人服务网络，对高龄老人、不能自理老人、独居老人等农村留守老人按需求开展全托、日托、临托等生活照料。

（三）鼓励非政府组织积极参与，依靠市场推动养老产业化

社会福利输送多元化关键在于多元主体内部的协同配合，共同组成惠及农村留守老人的社会支持体系。社会组织、民间组织和志愿者是政府支持的重要补充，社会组织对老年人的人格尊严、社会交往和自我实现等精神支持发挥主要作用。社会组织要创新服务方式，根据农村留守老人的现实需求开展个性化服务。社会组织要提升服务水平和质量，完善各项规章制度和加强人才队伍建设，提高组织公信力和民众信任感。近年来，许多农村社区建立了老年人协会、农村留守老人互助小组等组织，在保障留守老人权益、开展帮扶救助、提供精神慰藉、结对生产互助等方面发挥着无可替代的作用。针对现有农村老年人服务公共产品供给不足的情况，可以组织大学生、党员、律师、心理咨询师、社会工作者和社会公益人士组成爱心志愿服务队，为留守老人提供生活照顾、心理辅导、法律援助等服务。留守老人也可以作为志愿者发挥各自优势，形成互助网络，低龄老人照顾高龄老人，健康老人照顾生病老人等。社会工作者可以发挥自身专业优势，通过个案、小组、社区等专业方法为农村留守老人开展相应服务，构建农村留守老人自助互助网络、舒缓身心压力、激发自身潜能，提高留守老人抗逆力水平。

2016年国务院发布的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若意见》明确要求，引导社会资本进入养老服务业，推动公办养老机构改革，充分发挥各类市场主体活力。[40]可见，政府积极出台各类政策法规，鼓励和引导企业通过公办民营、民办公营、民办公助等方式开展民办养老产业。[41]

可以采用公共物品私人化策略，形成公平良性竞争、养老服务统一市场，提升养老服务供给质量。[42]例如，南京、上海等地依托社区资源开展社区民营型养老院，既可以降低服务运营成本、提供灵活多样化服务，也有利于政府监督管理和拓展社区养老市场。同时，政府要倡导企业积极履行社会责任，通过社会捐赠、公益基金会、志愿服务项目等形式助力农村老人养老事业发展。

（四）建立邻里互助小组和爱心义工队，提供日常照料和情感支持

邻居作为非正式支持的一部分，在个人及家庭的社会支持网络中不可缺少。邻居和农村留守老人子女商量后可以协助照料老人，拓展老有所依的渠道。俗话说“远亲不如近邻”，通过日常生活中与邻里朋友交往聊天，可以丰富农村留守老人的闲暇生活，有益于其身心健康。农村社区可以在自愿、互帮互助、就近原则之上建立邻里互助小组，由两个以上家庭组成一个互助小组，在签订正式責任书之后轮流为生活不便、年迈多病的老人提供日常生活照料和精神慰藉。部分老人不愿意给别人添麻烦，对邻里支持采取保守态度。邻里互助小组在为留守老人提供支持时，要多交流、多谈心，以此打消老人的顾虑和愧疚。对于部分独居留守老人无人照料和缺乏精神慰藉等问题，地方政府要出台相关政策鼓励大学生村官、社区志愿者、社会工作者、心理咨询师等社会力量，组建专门的爱心义工队积极开展结对帮扶，提供探访、心理疏导、小组活动和日常生活照料等服务。地方政府也可以通过政府购买服务的形式，吸纳社会工作机构、公益组织等为留守老人开展有针对性的服务，满足农村留守老人的迫切需求。

（五）塑造老人的自我支持系统，增强自主性和自立能力

社会福利服务不能仅仅依靠国家和社会力量，还需要发挥个人自助的作用。[43]留守老人作为社会中的一个成员，他们具备自身的优势和创造力，享有公民应有的各种机会和资源权利，有追求美好生活和自身价值的权利。塑造老人的自我支持系统，要从减少其依赖心理、增強其自主和自立能力着手。农村留守老人要克服自卑感，培养自重和自强精神，主动寻求实现自己价值的途径。

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Diversified Supply of Welfare for the Left-Behind Rural Elderly from the Perspective of Cooperative Governance： Taking Enshi， Hubei as an Example

Fu Peng

（Zhou Enlai School of Government and Management， Nankai University， Tianjin， 300350， China）

Abstract： A large number ofyoung and middle-aged people in rural areas go out to work and migrate， resulting in the widespread trouble of left-behind rural elderly. Based on the analysis of survey data， it is found that the left-behind rural elderly are facing economic poverty， physical and mental vulnerability， obvious characteristics of the“differential pattern”of the life care network， and lack of spiritual comfort. It analyzes the dilemma of multiple welfare supply such as single supply subject， insufficient total welfare supply， structural imbalance， defects in the decision-making mechanism and short of supervision mechanism. Proposed measures include giving play to the government’s role in service， promoting supply cooperation between the government and the market， harnessing advantages of professional social work and social organizations， and establishing a sound supervision and coordination mechanism. Finally， with features of economic， cultural and social development in Wuling ethnic areas， a new model of management and service for the left-behind elders is put forward， which adheres to the Party’s leadership， holding the government responsible for， and the coordinated participation of social forces.

Key words： left-behind rural elderly; welfare diversification; cooperative governance