社会政策问题的情境主义框架:政治性、情境互动与元治理

李兵 昌硕

摘要：情境性是政策科学三大基本属性之一，它关注变化着的社会现实对决策模式的影响。情境主义框架的政治性特征影响着政策主体对政策问题的判断与界定，并决定着问题本身成为政策议程并加以讨论的根本可能性;情境行动理论重点关注政策议程设置及政策演进过程中的主要问题;情境互动理论涉及政策执行层面的多元主体互动关系，以及主体之间在资源、信息等方面存在的差异;情境治理则强调政府部门在政策工具选择以及解决政策问题过程中的基本能力。将情境主义分析框架应用于基层治理等关键领域，可以识别政策过程的根本政治属性，判断多元参与主体之间的互动关系，并提出优化政策工具应用模式的具体方式。

关键词：社会政策;情境主义;政治性;情境互动;元治理

中图分类号：C916 文献标识码：A

情境（context）指的是某物或事情存在或发生的境况，是一个复杂的环境。它是帮助政府机构将 知识与社会政策联系起来的框架，影响着社会政策活动的发生模式。[1]情境主义（contextualism）则根据 情境的复杂性和相互关联性来解释世界。基于对短 暂历史状况的说明性隐喻，其观点的核心是将社会现实视为活跃、持续和变化的事物的概念。[2]在分析角度方面，情境主义认为从接近当前问题的角度 对特定问题进行细粒度分析，可能会比从远处反思 产生更好的见解，甚至更实用的解决方案。[3]拉斯 韦尔开创的政策科学始终倡导情境主义方法。他强 调，政策科学具有独特的情境性视角，情境性是政策科学必须贯彻的三大基本属性之一[4]“拉斯韦 尔设想的情境导向研究是非常雄心勃勃的，因为他寻求对整体的了解。同时，他相当谦虚，因为他不期 望完全成功。[5]”对于政策过程而言，政策问题及解决办法总是出现于情境之中的[6]，采用情境主义视 角来探索社会政策运行和解决社会政策问题，无论是在理论上还是应用上都具有重要意义。要理解并应用情境主义分析框架，需要对社会政策导向的情境主义理解框架作出基本判断，并从政治性角度理解政策问题，从情境治理、互动、行动等维度寻找政策主体整合与工具应用的合理模式。

一、社会政策导向的情境主义理解框架

理解社会政策的情境主义观点和设想是：第一，根据情境主义方法，对情境的关注在规范的社会政策论证中至关重要。第二，当社会政策问题被 认为与情境相关联并且在它所属的情境中时，情境 性思维的重要性被突出或变得重要。第三，情境主义探究的核心前提是去找社会政策制定者、政策执 行者和政策对象以及利益相关者，观察他们的行为模式，并通过话语分析识别其行动理念。第四，要寻 找情境主义在社会政策行动、治理和变迁过程中起 效应的因素和机制。第五，情境主义作为一种规范的解释方法，可以使用基于经验的概念、所有材料、因素和规则来预测和影响事件发展，增强社会政策的科学性、准确性和预见性。[7]第六，在社会政策情境性分析中，需要探索特定情境下的社会政策活动事实如何能够为有关情境下的政策活动实例的规 范性判断提供信息。同时，需要注意的是用何种和如何运用方法论描述和建立政策规范和规范性，以及如何证明政策规范和规范性的正当性。

由于情境主义只是各种理论的总称[8]，所以，本文用“框架”这一术语将需要使用的几个理论整合起来。“框架是一组特定的规则、想法或信念，用 来处理问题或决定做什么。一个框架也可以被看作是一系列用来超越现象描述的策略。”[9]无论采取 何种策略，社会政策理论建设都需要注意建立研究 框架/分析框架。框架本质上是一个方法论生态系 统，旨在指导和促进意义的形成和理解[10]。当然，研 究者对框架的选择不是任意的，而是反映了重要的个人信念和对知识本质的理解[11]。本文之所以使用“理解”这个术语将框架确定为理解框架，是因为除了框架本身的要求，还因为情境是理解的一个来源，理解是在一定情境下的理解，理解是一个情境 化的实用概念。通过对归因理论中双重要素的观察，可以证明情境主义的理解方法是合理的：它的渐进性和它与解释概念的紧密联系。[12]

考慮到社会政策研究需要多种学科的知识，所以本文研究采用交叉学科的方法。因为“交叉学科是一种回答问题和解决问题的方法，这些问题不能 用单一的方法或途径令人满意地解决”[13]。交叉学科的方法不仅能够反映不同知识领域之间不同程 度的互动和整合，而且情境化作为交叉学科的一种策略，是一种将学科材料嵌人到时间、文化和个人经历的方法。[14]此外，在采用交叉学科方法的研究 过程中，本文不仅借用了相关学科的理论，因为恰 当的借用是理论上层建筑、科学类型和社会情境和谐一致的结果，[15]而且还提出新的理论方法来加深对社会政策的理解。

可用于理解和分析社会政策的情境要素很多，鉴于情境主义设想事件的整体性及其特征的相互渗透[6]，本文提出的“社会政策导向的情境主义理解框架”聚焦于社会政策的政治性、情境行动理论、情境互动理论和情境主义元治理方法等四个观点、理论和方法。政治性主要分析政治要素对社会政策问题的影响力，情境行动理论主要探讨社会政策问 题确定和解决社会政策制定中的问题，情境互动理论主要分析和解决社会政策贯彻落实过程中的问 题，情境主义元治理方法主要分析社会政策问题再 解决和再治理的议题。

二、政治性和理解社会政策问题

政策科学强调问题导向，要求从政策制定者所 面临的复杂的社会问题人手，用多学科方法克服科 学的碎片化特征来探究和解决实际问题，[16]因为政府从事社会政策活动起始于社会政策问题的界定和设置。社会政策问题可以用不同的方式来定义，不同的定义往往会争夺政策制定者的注意力和政府议程中的特权地位。[17]情境显然是问题和问题定 义不可分割的一部分。—方面情境和情境效应有助于系统地描述和解释，因此对它们的正确理解有助于发现政治过程中的真实规律[19];另一方面“问 题发生的情境不仅有助于决定决策者对事实和价值的看法，而且有助于寻找、接收和评估这些信息的方式。社会问题随着经济和环境因素而变化，这些变化也因社会结构和国家政策而异。[21]

作为政策科学分支的社会政策从广义上说是一门包容性学科，就是要提供解决社会问题的方案 来满足社会各阶层的问题和基本生活需求，如健康问题、教育问题、就业问题、收人分配和再分配问题以及残疾人、老年人和儿童等社会各阶层的社会服务问题。但社会政策问题定义绝不仅仅是认识客观压力的问题[22]，更重要的是，要注意认识和解决社会政策问题的概念和方法不能歪曲政策制定的政治本质，因为政治力量、意识形态和制度等政治性被认为是社会政策过程的关键要素。[23]政治性不仅揭示了社会政策背后最根深蒂固的动态的政治信 念[24]，而且以历史制度、政治为中心的方法来理解社会政策制定的政治学，鼓励我们考虑宏观情境、时期效应以及专业“政策领域”之间的相互联系。[25]在政治性中，制度是一个重要的情境要素。制度结构、安排和程序往往对社会政策的采纳和内容产生重要影响。虽然制度为政策制定提供了部分情境，但制度本身只能对社会政策提供部分解释。在理解社会政策的过程中必须把制度与政治中更具活力的方面结合起来考虑，如智库和公众意见等，效果 才会更好。[26]社会政策的政治性主要体现在7个方面。

（1）为了理解政策的含义，重要的是要认识到 政治力量能够在多大程度上塑造和改变甚至扭曲 政策的性质[27]，如收人再分配政策和社会福利政策等。

（2）政策过程的政治性质是理解复杂政策系统的核心，即政治是公共政策和复杂系统（如卫生政策）中发生的所有事情的核心，它们有多个决策层，无数团体在进行权力游戏，以实现他们的目标。[28]

（3）政策的政治视角引导我们以一种真实的方式制定政策，在这种方式中，我们对决策者和政策分析者的角色有一个积极的概念。[29]

（4）认识到政策制定的政治性质可能有助于我们更好地理解國家政策必须服务的目标的多样性和似乎不一致性。这也可能有助于我们理解这些相互竞争的目标是通过强大但有时隐藏的力量来调和的，为什么这些逆流的推动和拉动有时被抑制或 模糊，为什么它们有时如此激烈地公开。甚至谈判和权力等“非理性”程序的作用也可能变得更加清晰。[30]

（5）社会政策是国家政权的产物，社会政策制 定受到国家组织结构和能力以及先前颁布的政策的政治后果的影响，即国家被重新定义为部分自主的行动者、相应的结构和政策的集合。[21]正是由于社会对国家应满足社会需求的期望增加，国家在解决社会问题方面有了新的干预主义和管制特征。[31]

（6）采取什么样的社会政策并不完全取决于它 们在促进经济增长方面的工具效率。如果认为某些 社会政策在政治上不可行，那么无论有多少证据表明这些政策具有工具性效力或内在价值，都不会导 致这些政策的通过。如果这种政策是由具有不同意识形态立场的不同社会行动者的价值观所驱动的，那么这种政策就是政治交易和冲突的结果，因为它 们触及到社会中权力的分配和不同政治行动者的可获得性。在任何社会中，国家显然都不会将从根 本上与主导经济体系和权力关系的原则相冲突的社会政策制度化。[32]

（7）政策分析是一门应用社会科学学科，它使用多种调查和论证方法来产生和转换与政策相关的信息，这些信息可以在政治环境中用来解决政策问题。[33]

总之，“政治”一词包括涉及权威或权力的社会关系、对政治单位的管理以及用于制定和实施社会政策的方法。[34]用情境主义视角来理解社会政策，能够让我们洞察到政治性的信息对社会政策的影 响和作用机制，有助于突破唯技术论的狭隘观点，形成整体思维和系统思维，整合多种理论来指导我们分析和解决社会政策问题。

三、情境互动理论、情境行动理论和社会政策过程中的问题

政治环境的概念化有助于描述不同的社会政策问题，这就需要考虑所描述的不同政治情境对社会政策制定和贯彻落实的影响，要将特定政策问题的确定、政策内容的制定、政策贯彻落实与政治情境相匹配。[35]

（一）情境行动理论和社会政策制定

情境行动理论是一种用于实践目的的综合概 念化方法。第一，情境行动理论基于这样一种认识，即行动是一种复杂的、多层面的现象，必须从多个角度和组织的多个层面来理解。第二，“情境行动理论认为，通过假设、归因或报告行为目标，可以将人类行为流分割成行动。这个过程很容易从人们如何观察他人、如何理解自己的行为以及如何组织自己的行为中被识别出来。”[6]第三，情境行动理论强 调行动的目标而不是原因，行动是嵌人在他们的情境中的，目标和目的定义了行动的实用性和我们对它的理解。第四，情境行动理论“可能不具备理论中命题所具备的某些特征，它不是由少数几个命题组成的。相反，它是一个由推理、基本陈述、明确假设、方法假设和实践规定组成的复杂系统”[37]。

情境行动理论对于确定社会政策问题和解决 政策制定中的问题的意义在于：第一，提供了一个概念框架来解释目标导向的社会政策行动，尽管不一定是理性的解决社会政策问题的行动。第二，按照这种观点，社会政策问题识别和确定以及提上政策议事日程必须考虑政治性这一重要的情境因素，而且社会政策问题识别和建构被概念化为一系列目标导向的长期行动。第三，情境目标导向的行动方法提供了许多社会政策问题的解决方案，同时避免了其他问题的陷阱。第四，情境行动理论要求制 定社会政策来解决社会政策问题，应该采取渐进的社会改革的形式，而不是突然改革。第五，情境行动理论告诉我们成功解决社会问题必须涉及社会结 构的深远变化。直觉决策作为一种政策行动，情境行动理论指 导直觉决策的指南有三点[38]。第一，直觉决策受到 对手头情况的分析的影响，而分析又取决于情境。这意味着对当前形势的正确认识会产生社会政策问题适当的决定。第二，在研究中考虑情境影响有助于决策者解决社会政策问题所需要关注的各种关系，这反过来又有助于他们理解某些行动为什么以及如何在不同的组织环境中发生。第三，通过提出不同的解释和新的见解，在研究中考虑情境可以激发创新的观念，并为所确定的问题提供答案。

（二）情境互动理论和社会政策贯彻落实

社会政策贯彻落实是一个复杂的过程，受到许多情境因素的影响和制约，这些情境因素可能会决 定社会政策的成功和失灵。情境互动理论是20世纪 90年代后期在荷兰发展起来的一种贯彻落实理论，它利于理解社会政策贯彻落实过程中发生了什么以及为什么会发生。该理论提供了一个框架，强调了可能影响政策贯彻落实的情境因素。第一，它的基本假设是：[40]政策过程的过程和结果不仅取决于投入，而且更关键的是取决于所涉及的政策行动者和相互作用的特征、认知、动机、资源和权力、公共治理的设置和一致性，特别是他们的动机、信息和权力。第二，该理论并不否认各种其他可能因素的价值，但影响贯彻落实过程的所有其他因素可以通过评估它们对互动行动者的信息、动机和资源的影 响来最好地理解。[41]第三，该理论抓住了贯彻落实的核心，即目标和动机、资源、信息和权利，通过将 分析集中在执行者和目标的互动过程中来弥合自上而下和自下而上模型的鸿沟。[42]第四，该理论认为，政策贯彻落实过程不仅涉及实现贯彻落实，还涉及试图阻止执行或改变所执行内容的性质。这一过程涉及负责任的政府官员和目标群体成员之间的活动和互动。第五，政策情境中的微观互动主体具有差异化的生命历程，其关于不同情境的特殊经验影响着各主体的互动行为。因此，政策主体的互动行为受到历史、文化等要素的渗透。[43]

情境互动理论对于解决社会政策贯彻落实中的问题的指南有四个。第一，解决社会政策贯彻落实的结构问题。贯彻落实结构是指为实施一项政策而建立的正式组织安排[44]。在大多数国家中，社会政策贯彻落实主要由不同层级的政府承担，也涉及各种社会组织，机构的合作。第二，弥合二元贯彻落实的隔阂。社会政策有两个贯彻过程：一个是一套 被最初察觉、正式定义的、存在预期的因果联系，被 要求导致期望结果的贯彻过程。另一个是未预期的、在貫彻过程中实际演进的因果连接。正式的预 期来源于政策决策，但政策制定者不能预见所有的贯彻困难。所以社会政策贯彻要根据实际情境在政府和社会组织层面、在决策者与操作者之间加强互动，让执行者拥有更多的自由决定权。第三，解决社会政策贯彻落实过程中的管理问题。社会政策贯彻 落实问题的解决方案集中于创建更有效的方法来管理沟通交流、资源和官僚配置，有效的管理是解决贯彻落实问题的关键。第四，选择解决社会政策贯彻落实问题的工具;选择贯彻落实工具涉及广泛的治理工具，而治理工具依赖政府和非政府机构的人员使用来影响政策产出和政策过程变化;选择贯 彻落实工具分为实质性组织工具和程序性组织工具，实质性权威工具包括直接和间接政府管制，程 序性权威工具包括政策网络激活和动员工具。

四、情境主义元治理理论和解决 社会政策问题

针对国家在社会发展中不断出现的社会问题的治理任务要求政策制定者/政府部门以新的方式对社会政策进行治理。元治理为研究社会政策问题的治理议题提供了一种有用的方法。第一，元治理及其强大的解释力本质上是由批判的现实主义认识论支撑和支持的。[45]第二，元治理试图在治理分析中凸显国家的中心地位，展示出当代治理的替代 方式，这种方式尤其对权力关系和治理的互动模式感兴趣。元治理明确侧重于确保政府在治理制度中的影响力、指挥权和控制权。[46]第三，“它承认政府的能力以及机构和结构发挥的制约作用，同时允许 网络行为者发挥作用。”[47]也就是说以国家为中心的元治理强调国家行动者在网络控制中发挥相对主导作用。治理倡导的混合治理形式有助于打破政府和治理之间的任意分割。第四，“元治理并不等于设置了单一的治理模式。相反，它涉及对复杂性和多元性的管理。”[48]元治理是在一个基于多个自治网络和机构高度自治的政治体系中加强协调治理的一种方式。[49]总之，社会政策问题的元治理是政府机构在充分发挥福利作用的同时，引导、参与或 控制治理网络的过程，无论这些网络的运行规模如何，都以推进全体利益作为政策目标。

为了使元治理更适合解决社会政策问题，本文将情境要素纳人元治理中，提出社会政策问题的情境主义元治理方法。情境主义元治理方法努力寻找在社会政策行动、治理和变迁过程中起效应的情境 因素和机制，主要有五个观点：第一，情境主义元治 理涉及关于价值、规范和原则如何支撑治理系统和治理方法的问题。[50]第二，要理解制度安排，即国家 政治体制、国家目标、经济发展状况以及国际组织 影响等对解决社会政策的影响。情境主义元治理方法让我们意识到解决社会政策问题会受到治理情境的限制，使与治理相关的社会政策问题置于不断变化的国家权力、战略和干预模式的情境下。第三，情境主义元治理要求国家不断对其角色重新概念 化，以应对不断变化的治理环境。第四，情境主义元治理是一个对情境具有反射性和响应性的过程，通过这一过程，政府行动者旨在根据特定规则、程序和标准来组合、促进、塑造和指导特定形式的社会政策问题的治理。第五，社会政策问题治理可以通过构建自治机构和网络，可以通过塑造自治的政治 情境、金融情境和组织情境来实现。

社会政策问题的情境主义元治理途径有五条。第一，政府是社会政策的制定者和社会政策问题的元治理者，所以提高社会政策问题元治理者的治理能力和监督能力，是一条解决社会政策问题的重中之重的措施。尤其是政府在社会政策运行中针对问 题治理的再治理，如医疗保险改革政策。第二，社会政策元治理者必须拥有一系列战略和协作能力，以便以对情境敏感的方式制定、执行和修订其元治理战略[54]。如政府部门之间协作关系的建立。第三，嵌人在元治理中的价值观、规范和原理既涉及实质性解决社会政策问题的工具选择，如整合卫生和社会服务的照料、收人不平等和收人再分配、贫困治理，也涉及社会政策的治理体系问题，如卫生服务体系 建设、基本养老服务制度建设议题。第四，情境主义 元治理使政治家和公共管理者能够在现行的政体中行使国家权力，并将来自不同层面和政策领域的公共和私人行动者聚集在一起，采用整合的治理工具，共同解决社会政策问题。如中小学生“减负”政策，国家发挥控制作用的同时，也动员社会资源提升学校课后服务水平，满足学生多样化需求。第五，将情境主义元治理操作化，最好形成一套可以测量社会政策问题解决的治理指标，治理指标包括过程 指标、结果指标和影响力指标等，并把它看作是社会政策行动的组成部分。

五、情境主义政策分析框架的应用

如图1所示，政治属性主要影响着政策主体对政策问题的判断与界定，并决定着问题本身成为政策议程并加以讨论的根本可能性;情境行动理论重 点关注政策议程设置及政策演进过程中的主要问 题;情境互动理论涉及政策执行层面的多元主体互动关系，主要指公共部门与私人行动者之间的权力与资源分配形式等等。情境治理则强调政府部门在政策工具选择以及解决政策问题过程中的基本能力。以基层自治领域相关政策为例，我们可以运用 情境主义的政策分析框架开展全流程式的政策分析，以识别其根本政治属性，判断政策主体之间的互动关系，并提出强化政策执行能力的基本路径等等。下文以天津市基层自治领域相关政策为例，来说明情境主义政策分析框架的应用。

（—）“以人民为中心”是贯穿政策过程的根本政治属性

政治属性是影响政策主体判断社会问题的关键要素，而“以人民为中心”就是党领导社会事业不 断前进的根本出发点。习近平总书记强调：“人民就是江山，共产党打江山、守江山，守的是人民的心，为的是让人民过上好日子。我们党的百年奋斗史就是为人民谋幸福的历史”[51]、“社会管理主要是对人的服务和管理，说到底是做群众的工作”[52]。坚持以人民为中心的基本逻辑鲜明回答了“发展为了谁，依靠谁，由谁分享成果”这一根本问题，这是由我党“为人民服务”的初心与使命决定的。事实上，经济与社会建设成功与否，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，这超越了传统发展主义“重经济而轻社会”的基本模式，有助于真正实现经济与民生良性循环、相互促进。在社会治理领域，我国政府以现实情况变化为基准，结合国内外形势发展，以解决我国社会治理中的重大现实问题为基本方向，动员最广大人民群众参与社会治理，提出构建“共建、共治、共享”的社会治理新格局。习近平总书记指出，“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区”[53]，这为我们践行“发展依靠人民”理念指明了方向。在我国，以村居社区为单元的基层居民自治组织体系 既是国家基层政权建设的重要基础，也是做好基层 社会治理和服务广大居民群众的重要组织体系。最大限度吸纳基层社会力量做好基层治理，是尊重人民群众主体性、鼓励人民发挥主观能动性的重要体现。

• 情境行动理论认为，渐进的而非剧烈的变革是解决社会问题最有效的方式。同时，“目标导向的长 期行动”应作为计划设置于政策议程之中。在全面建成小康社会取得决定性成就、“两个一百年”宏伟目标持续推进的背景下，进一步加强和完善社会治 理的重点是加强基层治理工作，同时它具有自上而 下清晰的政策脉络。党的十九大报告强调，要“加强 社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”[54];党的十九届四中全会进一步指出，要“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层”[55];党的十九届五中全会将“社会治理特别是基层治理水平明显提高”作为“十四五”期间社会领域亟待實现的重要目标[56];《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，要“以加强基层党组织建设、增强基层党组织政治功能和组织力为关键，以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点”[57]。可以看到，党和国家对于基层治理的定义统合于“社会治理重 心转向”这一纵向的历史性目标之下，并对基层治 理能力提升的必要性及具体路径进行了详细分解。一方面，基层是人民群众生产生活的美好家园，是落实党和国家有关政策的“最后一公里”，也是社会矛盾突出显现并高度集中的领域;另一方面，基层 治理重点是在坚持党组织坚强领导的前提下调和多元主体关系，进一步做好民生保障工作。

在情境行动理论框架下，渐进式决策有助于解决决策成本过高的问题，并降低政策变迁过程中的不确定风险。具体到地方，相关政策以宏观政策作为导向，根据基层实际情况进行了不同程度的渐进 式探索。以天津市为例，具体目标的不断细化是自上而下渐进探索的主要表现。天津市委十一届七中全会提出，要“把基层作为重点重心，全面提高社会主义现代化大都市治理能力和水平”、“推动基层治 理机制不断完善，治理能力不断提升”，要求“推动社会治理和服务重心向基层下移，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。[58]2021年，天津市政府工作报告将“建设平安天津”纳人基层治理体系中，提出“防范化解各类重大风险，保障人民生命安全，维护社会安全稳定，加强和创新基层社会治理”[59]，特别将“筑牢首都‘政治护城河’ ”作为目标之一进行了专门化论述。在政策手段 方面，天津市提出要加强基层队伍建设和基层力量配置，构建基层社会治理服务平台等等，基层治理的理念、目标、手段随着社会形势变化也不断细化。

（三）“主体多元、体系灵活”是政策执行主体发挥职能的基本模式

情境互动理论认为，政策前期投入并非影响政策效应的决定性因素，政策执行的关键在于政策行 动者本身所拥有的权力、信息、资源等等，以及行动者之间的互动模式，尤其要“根据实际情境让执行 者拥有更多的自由决定权”。同时，政府直接管制与激活、动员等政策工具均可作为政策落实的备选手段。当前社会治理重心向基层转移伴随着政府“简政放权”，其基本目标是通过公共权力的下放释放基层主体活力，动员更多主体参与治理，灵活化解基层风险，处理群众矛盾。

在情境互动理论框架下，基层自治领域政策行 动者的能力强化有两个重点方向：一方面是放宽其作为政策主体进入政策场域的条件限制，另一方面是增加其担负政策执行“自由决定权”的信息、权力等。当前，基层治理领域存在对传统行政力量主导 政社关系的路径依赖，束缚并制约着各类基层自治 组织的可持续发展，针对这一问题，天津市在激励多主体参与基层治理过程中进行了一系列政策探 索。如2019年出台的《关于进一步开展社区减负工作，依法厘清居民委员会职责提升为民服务效能的意见》提出了“推动形成党委领导、政府主导、有关部门和群团组织密切配合、社会力量协同、居民广 泛参与的社区治理工作体系，[60]的总要求，并对社区工作事项准人制度、社区组织机构准人标准、社区台账等关系到社会力量参与社区治理的重要问 题进行了明确。同时，将具体服务事项进行归类，通过委托、承包等方式由政府部门向社会力量进行购 买，并鼓励其他单位和个人通过自愿捐赠的方式另 外设立服务项目，针对性地给予财政补贴与税费减 免。由此，专业化绩效评估、准人、退出机制的建立为社会力量作为政策主体进入政策场域打通了渠道。

资源、信息及执行能力是非公共部门承接公共部门职能转移的基础前提。随着传统“单位办社会” 模式的逐渐弱化，机关企事业单位承担的社会职能 逐步剥离。非公有制经济组织规模持续壮大，第三方社会组织不断增加，但“数量多、能力弱”仍是社会组织有效参与基层治理的阻碍因素。天津市始终注重将权力下放与承接方能力提升相结合，多渠道 推动社会组织能力培育，以讲座、进修、岗位激励等 方式推进社会工作者“年轻化、知识化和专业化”。在中央财政支持下，天津市近年来多次举办“社会组织建设与管理工作培训班、市属社会团体领军人物高级研修班、街镇枢纽型社会组织负责人研修 班、基金会负责人高级研修班”等，从内部管理、项目设计、社会参与等多角度增强社工机构等社会组织的风险应对能力、组织动员能力、贯彻执行能力、矛盾化解能力等等。经过努力，天津市建立了约2000余家社区社会组织，这些组织开展的个性化社区服务吸进大批基层群众参与社区治理与社区服务;通过政府购买服务机制优化，预先设立了鼓励社会组织参与的任务清单，涵盖社区公共服务、特色文化 建设、外来人口融人、社区养老助残等多个领域，鼓 励专业社会组织积极参与竞标。目前，天津市已基本形成了以各社区“两委班子”作为引领，社区社会组织、业主委员会、工青妇残等群团组织、社工机构等社会力量为参与主体的多元治理格局，并借助政府购买机制革新等手段推动各主体之间实现良性互动。

（四）“种类多样、职能完善”是政策工具应用的具体特征

在政策工具丰富性层面，治理理论将使用主体划分为公共部门和非公共部门，以行政力量直接管 制作为实质性工具，以激励与动员作为程序性工具，并以此影响政策过程与政策效应。天津市将直 接行政干预与激励类政策相结合，初步建立了兼具灵活性与规制性的政策体系。在实质性规制层面，天津市委印发的《关于全面加强城市基层党建工作的意见》[61]提出要强化街道社区党组织领导核 心地位，并建立社区（村）各类组织负责人向党组织 述职制度，保证了基层党组织的引领作用。在此基础上，《社区应取消和禁人的事项清单（2019年版）》《居民委员会群众自治工作职责清单（2019年版）》[60]等多个清单厘清了相关组织的职责边界，针对社区社会组织以往面临的“文山会海”难题进行减负，给 予了相关组织较大的灵活空间，使社会组织解决实际问题的灵活性与适应性得到了较大程度提升。《加强全市基层居民组织自治能力建设的12条措施》[62]将基层组织“4+N”模式确立下来，为基层治理骨干 力量的参与打牢制度基础。同时，确立“谁执法谁普 法”的普法责任制，依托“专业说法”“百姓说事”“五 老说理”等平台，引导群众依法参与社区治理、依法维护自身权益，利用规制性工具巩固了基层治理的法理基础。

公共部门利用激勵类政策引导鼓励基层自治是政策创新实践的突出特征。如天津市河东区以数字技术赋能社区治理，开通一站式社区治理云平台“社区通”，将物理空间中的社区、街道以数字模型的方式进行立体呈现，为社区居民、社区党组织、居 委会和各级政府组织提供了实时沟通渠道。依靠数字平台，社区工作人员与居民实现了服务传递与问 题反馈的双向互动，社区“吹哨权”被真正下放至社区群众手中。天津市贯彻《加强全市基层居民组织自治能力建设的12条措施》对健全“全科”网格体系的要求，自2019年起在基层探索网格员专职化管 理模式，通过建立专业化的绩效评价模式与职业上 升渠道，扭转了网格员兼职严重、技能欠缺、人才留 不住的问题。在此基础上，通过建立“红网格服务队”，天津市创新性地将党建引领与网格化管理结 合起来，区、街党员干部进网格、访民情，使基层治 理工作有了强力“主心骨”。可见，通过多种政策工具的应用并以激励引导释放基层活力、为基层治理多元参与主体“松绑”，是探索基层治理的新模式与新经验的可行之策。

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（文字编辑：邹红责任校对：王香丽）

Contextualism Framework of Social Policy Issues： Politics， Situational Interaction and Meta Governance

LI Bing， CHANG Shuo

（Beijing Population Development Research

Center， Beijing Municipal Party Committee School， Beijing，100044， China）

Abstract： Contextuality is one of the three basic attributes of policy sciences， paying attention to the influence of changing social reality on the decision-making model.Political characteristics of contextualism have an impact on policy subjects' judgment and definition of policy issues.They also determine the fundamental possibility that the issue itself will be a policy agenda to be discussed.Contextual action theory focuses on the setting of policy agenda and major problems in policy evolution.While contextual interaction theory involves the interaction of multiple subjects at the level of policy implementation and differences among subjects in resources and information.Besides， contextual governance emphasizes the basic ability of government departments to select policy tools and solve policy problems.Contextual analysis will be applied to grassroots governance and other key areas，which helps identify fundamental political attributes in the policy process and analyze the interactive relationship among multiple participants.In these ways， specific methods can be put forward to optimize policy tools application.

Key words： social policy; contextualism; politics; situational interaction; meta governance