新生代农民工的社会融入政策支持

李晗

【摘要】随着农民工群体由“老一代”转向“新生代”，要促进新生代农民工社会融入，应打破“碎片化”的政策调整，从整体上设计社会政策改革方案。社会政策改革应从突破福利属地化管理的制度模式；稳定并扩大新生代农民工就业；保护新生代农民工社会保障权益；促进新生代农民工的社区参与等方面入手促进新生代农民工的社会融入。

【关键词】社会政策 新生代农民工 社会融入

【中图分类号】C913.9 【文献标识码】A

农民工群体正经历着整体变迁，新生代农民工已逐步成为城市外来务工人员的主体。城镇对他们有更大的吸引力，他们希望获得与城市居民同等的公民权利，但是却难以跨越制度和文化的障碍。新生代农民工如果无法真正融入城市社会，他们会在城市中建构出一个有别于主流文化的亚文化圈子，城乡二元结构问题将在城市社会中再现。2010年中央一号文件指出新生代农民工城镇化问题的重要性，这一群体融入城镇问题迫切需要研究。新生代农民工融入城市社会的进程受到以户籍制度为基础的城乡二元结构的重要影响，而就业制度、社会保障制度、教育制度等一系列相关制度则进一步制约了他们融入城市的进程。作为城乡居民的身份建构机制，户籍制度决定了城乡居民享有的相关权利的差异，这一差异并没有随着农民流入城市而变化。虽然户籍制度已经松动，但是政策文本和实践策略之间严重错位，仍然没有从根本上破除新生代农民工融入城市的制度障碍。而新生代农民工的基本公共服务和社会福利仍然没有与户籍脱钩，这不仅意味着城市没有给予他们与城市居民同等的机会，也表明政策本身成为他们在城市生存、发展及融入的障碍。2014年，我们在上海市以“新生代农民工社会政策及社会融入效果”为主题展开调查，从社会政策的视角对新生代农民工的社会融入问题进行研究。

新生代农民工的群体特征

女性农民工多于男性，婚姻状况以未婚为主。本次调查表明，上海女性农民工的比例较高，女性占58.8%，性别比为70.2，这一结果在其他学者的调查中也得到了印证。朱永安对南京市建邺区、下关区、玄武区和鼓楼区华侨街道的实地调查数据表明，新生代农民工的女性比例为48.5%，略高于第一代农民工的44.1%。①2006年中山大学课题组对珠三角农民工的调查数据表明，女性农民工的数量超过男性，占55.6%，性别比仅为79.86，比第一代农民工的168.82低88.96②。出现这一现象的原因是：第一，产业结构对流动人口的性别构成有重要影响，广东劳动密集型行业比例大，吸引更多年轻女性农民工就业；第二，女性中、高等学校的在校率较低，更多的年轻女性选择进城打工。从我们的调查结果来看，上海新生代农民工以未婚为主，已婚的新生代农民工仅占39%。朱永安的调查也得到了类似的结论，南京的新生代农民工绝大多数未婚，占70.7%，而第一代农民工绝大多数已婚，占75%。武汉大学2008年的调查数据表明，已婚的新生代农民工仅占35.3%， 远低于第一代农民工94.1%的已婚比例③。未婚的新生代农民工比例较高，主要是因为他们受城市婚恋观念的影响，不急于结婚，同时沉重的经济负担也使他们对婚姻望而却步。

受教育程度大幅度提高。《中国农民工调研报告》显示，从20世纪90年代起，农村外出打工的劳动力初中教育水平所占比例不断提高，90年代中后期，初中教育水平的比例已达到50%以上，而且还会逐步提高。这一趋势在对上海新生代农民工的调查中得到了印证，初中及以上学历的新生代农民工占87%，高中或中专的占33%，大专及以上的占25%。吴红宇等采用“五普”数据与他们2005年的调查数据对比发现，相比于2000年，农民工初中及以上学历的比例从78%提高到了93%，这是由新生代农民工的加入造成的④。上述数据均表明与第一代农民工相比，新生代农民工的受教育程度更高。

收入水平显著提高。2014年上海的最低工资标准为1820元，本次调查表明，绝大多数农民工的月收入都在最低工资标准之上。新生代农民工的月收入在“3001～4000元”的比例最高，为38.75%，收入在“2001～3000元”的占36.25%，而收入在“5001元以上”和“1700以下”的新生代农民工均为1.25%，可见只有少部分的新生代农民工收入偏高和偏低。调查数据还表明，新生代农民工的工资呈增长趋势。2010年新生代农民工的月平均收入为1690元，2011年增加到了2015元，2012年增加到2302元。另据调查数据表明，新生代农民工平均家庭年收入为24657.33元，比第一代农民工增加了3454.59元。

主要就职于第二产业。从本次调查的结果来看，第二产业是上海新生代农民工就职的主要产业，占71.2%，其中从事化工、机械制造业的为48.8%，建筑施工行业的为16.2%，而从事第三产业的新生代农民工仅占28.8%。成艾华等人的研究表明，新生代农民工正逐步成为产业工人的主体。武汉大学2008年的调查发现，新生代农民工在包工队、个体经营户和民营企业中就业的比例依次为32.8%、33.1%和19.3%。这表明更多的新生代农民工选择创业，或者就职于民营企业⑤。

社会政策对新生代农民工社会融入的影响

本文从身份融入、经济融入、民生融入和社区融入五个方面分析社会政策促进新生代农民工社会融入的效果。

新生代农民工的身份融入。身份融入是指新生代农民工享有与市民的同等权益，是新生代农民工融入城市的关键。户籍制度增加了新生代农民工成为城市居民的难度，限制了他们获得平等待遇和权益保障的机会，使城镇化无法向前推进，是影响新生代农民工身份融入的主要障碍。复旦大学2006年的调查表明，农民工边缘人的认同非常明显，认为自己是“城乡边缘人”的农民工占33.6%。全国已有20多个省份推行户籍制度改革，各试点地区规定满足一定条件的农民工可以落户城镇并获得同等的市民权益，但在实践中还有很多限制条件，只有少部分农民工能获得城镇户口。设区市规定只有农民工放弃土地权利，才能换取城镇户口。而且现阶段的户籍改革并没有从根本上解决福利制度与户籍紧密相连的问题，城乡居民在各项公共服务和福利待遇上的差别依然存在。中等规模以上城市的户籍改革还需要落地实施。

新生代农民工的经济融入。经济融入是指新生代农民工在职业机会获得、职业稳定度、劳动环境改善、劳动合同签订、职业技能培训等方面享有与城市居民同等待遇。第一，新生代农民工找工作主要倚赖社会网络，政府就业促进措施的支持没有明显体现。复旦大学的调查表明，42%的农民工通过亲友和老乡找工作，而通过职业介绍所、企业招聘和街头劳务市场找工作的比例分别为25.9%、15%和6.2%。⑥第二，新生代农民工职业更换频繁。数据表明，超过50%的新生代农民工在两年内换过工作，更换3次以上的占32%。吴红宇等人的调查也发现新生代农民工的职业变化频繁⑦。这反映出他们对于工资收入和职业晋升缺乏正面预期，对于融入城市没有强烈期待。第三，新生代农民工的劳动合同签订率较高。复旦大学的调查表明，64.6%的用工单位能与被调查者签订合同，2/3的用工单位能基本执行合同，大部分用工单位采取的劳动保护措施比较到位。⑧第四，新生代农民工的职业培训率较高。本次调查表明，上海新生代农民工有职业培训经历的比例达到72.5%，没有职业培训的主要是一些自雇职业者。不过政府在职业培训中的作用较小，仅占5%，这说明政府的职业培训措施还未有效落实。⑨

新生代农民工的民生融入。民生融入是指新生代农民工在社会保险和居住条件等方面获取的市民待遇。首先，新生代农民工社会保险的参保率不高。据人力资源和社会保障部及国家统计局的调查数据表明，2009年农民工参加养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的比例分别为18.2%、29.8%、38.4%和11.3%。他们的工作流动性大、用人单位不愿增加成本、地方政府担心投资环境受到影响，以及现行社会保障制度设计不符合新生代农民工需求等都是导致新生代农民工参保率过低的重要原因。其次，新生代农民工的居住环境与市民差异较大。绝大多数人在城市没有自己的住房，居住在出租房和集体宿舍。2011年对浙江省外来务工人员的调查表明，有自己住房的占4.43%，单独租房子的为48.14%，合伙租房的占21.43%，住工厂宿舍的占15.57%，无固定住所的占4.86%，借住的占4.00%。⑩同时，由于户籍和工作的不稳定性，新生代农民工不能享受当地的公租房和住房补贴。

新生代农民工的社区融入。社区融入是指新生代农民工积极与本地居民交往，参与城市社区活动。新生代农民工与城市居民交往的意义在于在更高层次上适应城市生活。本次调查发现，上海新生代农民工社会交往的同质性较高，迁移并未彻底改变他们以血缘、亲缘和地缘关系为主的社会网络，这占他们日常交往的65%。不过有些研究认为新生代农民工与市民的交往有所增加。陈旭峰、田志锋和钱民辉的调查发现，经常与城市居民打交道的农民工占28.9%，偶尔交往的占56.6%，从来没有打过交道的仅占12.1%。当遇到困难需要求助时，他们也会首先求助于血缘、亲缘和地缘关系，61.5%的农民工会选择向亲友和老乡求助，选择本地居民的仅占6.3%。

新生代农民工的社区融入状况体现在是否参与城市社区的集体活动。他们需要在集体活动中与城市居民交流、互动、合作，这样才能真正融入社区。关信平和刘建娥2005年在天津开展的个案研究发现，农民工的休闲时间大多只是在家看电视、做家务、读二手报纸，半数以上的农民工未参加过社区组织的活动，超过1/3的农民工不清楚社区何时举办活动。王春光在温州、杭州和深圳三个城市的调查发现，只有2.9%的新生代农民工经常参加当地社会组织的集体活动，28.1%的人偶尔参加，46.8%的人从来没有参加过任何活动。相比于他们与当地居民的交往状况，他们更少地参与当地社区的集体活动。这说明政府并没有为新生代农民工提供积极参与社区活动的平台，以及相应的制度保障。

促进新生代农民工社会融入的建议

新生代农民工的社会融入不仅要实现从农民到市民的身份转变，而且要在社会福利与基本公共服务方面享有与城市居民同等的社会权利，并积极参与城市社会生活，认同城市的价值观念、工作和生活方式。促进新生代农民工社会融入建议如下：

突破福利属地化管理的制度模式。“十二五”期间，应逐步探索打破属地化福利模式的改革路径，为新生代农民工融入城市社会扫清制度障碍。第一，将获取城镇户籍与农民土地权利分离。不把放弃农村土地权利作为获取城市户籍的条件，还原户籍制度的人口登记功能。第二，尽快落实以稳定居住为目的的城市户籍准入制度。各地因地制宜，制定农民工在中小城市、小城镇的落户标准。第三，推进基本公共服务制度改革。各地区要逐步改变按照属地化原则配置公共服务资源的制度模式，以常住人口数量配置，提高公共服务资源的承载能力，分批、分步骤将公共服务项目扩大到符合条件的新生代农民工。

稳定并扩大新生代农民工就业。第一，增加新生代农民工的就业途径。产业结构布局调整要考虑到新生代农民工的就业需求。不同类型城市分工协作，增强农民工就业的总体吸纳能力。进一步发展人力资源市场，提高公共就业服务对农民工的覆盖程度。第二，增强对新生代农民工的劳动权益保护。各级政府应进一步推进最低工资制度改革，设立劳资沟通渠道，建立规范有序、公正合理、互利共赢的新型劳资关系。同时，加强对用人单位订立和履行劳动合同的监督，提高劳动争议的处理效率，保护新生代农民工的劳动权益不受损害。第三，加强新生代农民工的职业培训。新生代农民工的职业培训应作为国民教育教育体系的有机组成部分，并形成政府主导、企业和培训机构共同参与的农民工职业培训模式。不仅要对在岗农民工进行岗位技能培训，还要对农村剩余劳动力进行转岗培训，有效提高他们的文化素质和职业技能。

保护新生代农民工的社会保障权益。第一，尽快将工伤保险扩面至全体农民工。保障工伤或职业病患者享有与城镇职工的同等待遇。政府职能部门加强执法监督检查，改善劳动条件，减少安全事故的发生。第二，根据职业稳定性建立分类的农民工医疗保障制度。将农民工分为常年外出稳定就业、季节性外出就业、流动性较大三类，指导他们分别参加城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗保险、互助医疗保险制度或商业保险，以保障农民工的医疗权益。第三，扩大养老保险对农民工的覆盖面。根据流动性差异，对农民工分别纳入城镇职工基本养老保险和新型农村社会养老保险，探索建立“低费率、广覆盖、可转移”的过渡性养老保险。第四，建立临时性、应急性的社会救济。动员政府、社会和雇主为农民工建立社会救济制度，包括紧急救济、贫困救助、和法律援助等，真正保障农民工的基本生存权益。

促进新生代农民工的社区参与。第一，社区公共文体设施向新生代农民工开放。这样一方面可以增加他们参与社区活动的机会，丰富业余生活；另一方面可以增加与城市居民交流、沟通、了解的机会，在心理上打破与城市居民的隔离状态。第二，在制度上保证新生代农民工参与社区事务的平等权利。政府为新生代农民工参与社区事务提供制度支持，赋予他们与城市居民同等的参与权利。这可以强化新生代农民工对社区的归属感，有助于实现自我管理、自我教育和自我融入。第三，依托社区社会组织促进新生代农民工的社区参与。社区社会组织的介入可充分发展新生代农民工的社会资本，实现更广泛的社区参与。政府应为社区社会组织提供政策与制度支持，以保障其稳定运作和发展，加快新生代农民工融入城市的进程。

（作者为上海工程技术大学社会科学学院副教授、上海大学社会学系博士研究生；本文系上海市教委科研创新项目“新生代农民工社会融入政策研究”的阶段性成果，项目编号：12YS128）

【注释】

①朱永安：“新生代农民工研究”，南京师范大学硕士学位论文，2005年。

②蔡禾，刘林平等：《城市化进程中的农民工：来自珠江三角洲的研究》，北京：社会科学文献出版社，2009年。

③⑤刘传江：“新生代农民工的特点、挑战与市民化”，《人口研究》，2010年第2期。

④⑦吴红宇，谢国强：“新生代农民工的特征、利益诉求及角色变迁—基于东莞塘厦镇的调查分析”，《南方人口》，2006年第2期。

⑥⑧⑨王桂新，罗恩立：“上海市外来农民工社会融合现状调查研究”，《华东理工大学学报》（社会科学版），2007年第3期。

⑩国务院发展研究中心课题组：“农民工市民化进程的总体态势与战略取向”，《改革》，2011年第5期。

陈旭峰，田志锋，钱民辉：“农民工的社会融入何以可能—基于理论的分析和调研思考”，《理论探索》，2010年第3期。

关信平，刘建娥：“我国农民工社区融入的问题与政策研究”，《人口与经济》，2009年第3期。

责编/张晓