合作型信任：政府购买助残服务中主体间关系重构——基于W社工机构的个案研究

董航宇， 周艳玲

(北京化工大学 文法学院，北京 100029)

根据《第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报》显示，我国残疾人总数为 8 296万，占全国人口总数的 6.34%。2021年政府工作报告更是突出强调了助残工作的重要性，提出“要健全帮扶残疾人、孤儿等社会福利制度，提升残疾康复服务质量”。为创新社会治理新格局，北京市政府推出温馨家园项目，作为基层残疾人服务体系的支撑平台，现已成为北京市政府购买助残服务的品牌工程。本文选取区级示范温馨家园——朝阳区小红门乡鸿博温馨家园为研究案例，通过对承接方W社工机构的实证研究，发现目前机构与各治理主体间形成的是一种基于项目制的契约型信任关系。为此，为了构建长效政购助残模式，完善以人民为中心的政府购买助残服务体系，需要探索社会组织与各主体间由契约型信任走向合作型信任的行动路径。

一、文献综述

社会组织承接政府购买服务的研究，隐含着政社关系的构建和各主体间信任关系的探讨。项目申请制是社会组织承接政府购买的主要形式，基于项目建立起的契约型信任是学者们关注的焦点。首先，契约型信任中暗含的制度约束有利于信息的传递和共享，能够起到规范合作双方行为的作用[1]。契约型信任是合同治理的构成要素之一[2]，规范性的合同有助于维系长期的信任关系，良好的信任不仅可以应对不确定性因素，促进交易的正常进行，还可以降低交易成本、提高合作伙伴关系的竞争优势、促进合作。其次，政府购买服务中也存在着契约责任失效的问题，进而引发契约型信任的失败[3]。由于政社的不对等以及社会组织能力体系建设的不足，容易导致政府无法对社会组织的能力产生信任，出现职能越权及过多的行政干预，也导致社会组织由面向社会公众需求转而面向“政府需求”[4-5]。正是因为社会组织与政府之间存在依附性信任关系，造成社会组织的“内卷化”，进一步限制了政购服务和社会组织自身的发展[6]。最后，政府购买行为也存在政社间对立与共生的信任关系，主要表现为社会组织对政府权威既认可又质疑、对政府资源既依赖又追求独立、与政府沟通既理性又审慎；政府对社会组织自主空间既给予又监控、对社会组织优惠政策既多样化又存在限制、对社会组织活动开展既支持又干预。政社的信任关系处于一种矛盾状态，不仅社会组织的能力影响政府对其的信任，社会组织也重视政府的声誉和能力[7]。正是缺乏良好的合作型信任，才产生了“政府购买服务断流、服务对象体验较差、社会组织优势发挥不足”[8]等。

购买服务中合作型信任关系的构建成为学者们关注的话题。由于国家的作用逐渐凸显，社会组织在公共服务供给方面的作用不突出。国家应与其进行合作供给，以便更好满足公众需求[9]。而政府购买中的合作应该是相互信任、合同灵活可变、可以弥补正式规则的潜在不足[10]。在这种情况下，政府与社会组织的关系不再是单一控制模式，而是形成走向合作的工作伙伴关系，即走向合作治理。合作治理区分于其他治理方式的最大特征，即逐渐淡化政府主体的中心地位，强调各治理主体的平等地位[11]。社会治理体系应聚焦于多元治理主体间的合作关系[12]，而合作关系建立在主体间信任关系的基础上；同时必须重视道德规范因素的作用，以便在行为主体间建立起真正的信任关系，进而促进合作的有机性[13]。因此，合作型信任是合作治理的关键要素，而社会组织承接政府购买的行为，存在着促进合作治理的天然机制，购买服务衍生出政府与社会组织的合作型信任关系，可以增强购买可持续性，为合作治理奠定组织基础[14]。

综上所述，从研究主体间信任关系上看，一方面，契约型信任是合作型信任的基础，可将契约型信任划分为制度信任、能力信任和关系信任3种类型[15]。根据社会组织承接温馨家园助残服务的不同参与主体性质，政府与社会组织之间基于制度信任形成规范约束，社区与社会组织之间基于能力信任完成行政任务，受益对象与社会组织之间基于关系信任保障服务。另一方面，合作型信任是对契约型信任的超越，社会组织的角色转变为政府平等的支持对象、社区互动的工作伙伴、受益对象情感的增能助手。因此，提升购买服务效果，需要构建新型信任关系，搭建合作助残模式。

二、政府购买服务中主体间信任关系的建立——W社工机构的实践

小红门乡地处北京市朝阳区，辖区内共有持证残疾人1 311人，占总人口的4.7%，助残服务压力大。2018年起北京市在六城区全面展开温馨家园建设工作，W社工机构以专业的医养康复服务成为鸿博温馨家园助残项目的承接方，经两年运行，初步探索出“协同—增能—发展”的嵌入式服务模式，被区残联评为示范级温馨家园，促进了基层助残常态化服务机制的形成。

(一)研究设计

本研究采取问卷调查法和访谈法，调查对象为机构的8名工作人员、615名服务对象、小红门乡残联理事长、鸿博社区居委会主任、温馨家园园长、第三方评估组织的3名工作人员。其中，对购买方、承接方、评估方共计访谈28次，同时以30%的抽样比例选取185名服务对象进行问卷调查。实发问卷185份，回收185份，其中有效问卷178份，有效回收率为96.22%。由调查结果可知，该机构的服务对象多为男性，以中老年为主，残疾种类多样化，以肢体残疾人为主。

(二)W社工机构承接温馨家园助残项目的服务进程

1.第一阶段：与社区协同

机构在服务初期积极探索与社区的协同方式，通过与相关主体沟通及发挥专业优势，初步与政府部门建立起基于专业性的能力信任。一方面，积极倾听相关主体工作思路。由于缺乏社区群众基础，W机构需主动与社区工作人员建立一种适度的平衡关系，通过行动表明自身需要社区提供本土化支持，以降低社区残疾人的“排异情绪”。因此，W社工机构积极参与社区助残工作会、研讨会，倾听与会各方对于助残服务的认识，弥补自身不足。另一方面，动态传递己方专业服务。机构与居委会协作，推动助残服务下社区，通过集中自身和外部医疗资源，开展社区义诊活动；借助温馨家园平台，举办各类健康知识讲座，现场发放健康手册和礼品，提高社区对机构的知晓度及认可度。机构通过参与倾听及动态传递，逐渐与社区形成联动协作关系，为助残服务的进一步展开奠定基础。

2.第二阶段：为残疾人增能

机构在服务中期不断改进服务方式，通过搭建熟人关系对残疾人进行外部增能，初步与其建立起基于情感的关系信任。一方面，唤醒团体情感认同。机构与残联、居委会及温馨家园工作人员一同入户，调研残疾人需求，并将其分类汇总(见表1)，通过制作宣传海报及服务logo的方式增强残疾人的团体意识，凸显家园概念，促进其融入集体。另一方面，提供陪伴递进式服务。首先，保证服务时长，机构实行工作排班制，保证温馨家园24小时营业服务；其次，改善服务态度，部分残疾人会向机构提出服务职责外的要求，如办理残疾人证、家庭物业维修等，机构并不直接拒绝，而是对此给予耐心引导和帮助；最后，丰富服务内容，机构总结出递进式服务内容(见表2)，并在此过程中培育残疾人志愿者领袖，促进以残助残、助人自助。机构通过营造情感文化及提供柔性服务，实现了对残疾人的动员增能，推动服务不断深化。

表1 部分残疾人家庭服务需求

表2 递进式服务内容

3.第三阶段：谋求自身发展

机构在服务后期着力于追求自身发展，通过提升服务质量，打造服务品牌，不断巩固与残联间基于合约的制度信任。一方面，对接社会资源，注入新鲜活力。机构通过残联牵头链接高校专家资源，为工作人员提供技能培训，提高自身专业能力；与周边公司签订志愿服务协议，吸纳企业员工加入助残工作中，壮大服务队伍；创办抖音视频号，通过直播各类助残主题活动，吸引社会公众关注，扩大社会影响力。另一方面，积极配合评估，探索服务品牌。评估过程中，第三方组织会向机构提出改进要求及建议，同时，机构也向评估方提出运行困惑、请教服务方案。通过主动学习，机构的服务目标逐渐由追求公益情怀转变为追求质量提升，服务形式逐渐由碎片化活动转变为常态化模块。机构通过对接社会资源及挖掘服务品牌，不断提高自身的可持续发展能力。

总体而言，W社工机构的嵌入式服务模式取得了阶段性成果。康复服务的专业优势使得“残有所医”，助残志愿者的培育使得“残有所助”，就业培训及技术支持使得“残有所为”，日常娱乐活动的多样化使得“残有所乐”。根据残疾人满意度问卷调查结果显示，残疾人满意度均值为3.86，由此可见，机构的服务质量较高，初步与各方主体建立起基于项目制的契约型信任。

三、嵌入困境：契约型信任障碍

W 社工机构承接政府购买温馨家园助残服务是扩充服务供给主体、整合社会助残资源的有效途径。而经调查发现，机构在嵌入式服务模式的运行过程中，与各主体间存在契约型信任障碍，具体表现为能力信任基础薄弱、关系信任传递受阻、制度信任深化有限，阻碍了多元主体合作助残效应的发挥。

(一)共同利益点未挖掘，能力信任基础薄弱

组织间信任来源于社会关系网络，包括前期社会关系基础及组织间共同利益两部分[16]。一方面， W社工机构作为温馨家园助残项目的承接方，缺失与社区的关系基础，很难使社区充分信任机构的专业能力。另一方面，在购买合同签订过程中，居委会及温馨家园并未参与进来，因此无法实现主体利益的协调一致。这就使得：社区居委会质疑机构的专业能力，甚至认为其会加重已有工作负担及考核压力；乡残联受居委会抵触心理的影响，也开始对机构嵌入的有效性产生疑虑，开始思考机构是否具备承担起“转移职能提升效率”的能力，并为此加大对机构的隐性监管和考核力度；温馨家园质疑机构的工作经验及业务开展能力，担忧其无法精准满足残疾人的多样化需求。主体间各有考量，纷纷对机构的专业能力产生顾虑，很难基于共同利益产生信任。

(二)信息流动存在壁垒，关系信任传递受阻

精准识别并满足残疾人需求是W社工机构承接温馨家园助残项目的关键目标，然而，残疾人却呈现出参与积极性较低及末位参与的状况，不利于机构与残疾人的互动沟通。而这主要是由于助残服务信息的流动不畅导致，阻碍了机构与残疾人关系信任的深化。各主体由于在购买流程中所处位置的不同，对相关信息的获取有重大区别。首先，乡残联作为购买方，能在第一时间获取政策及机构信息，在信息传递过程中掌握主动权，是首位参与者；其次，W社工机构作为承接方，能够充分了解自身的助残能力及项目方案，具有相对完善和固定的渠道与残联进行信息沟通，是次位参与者；最后，残疾人作为服务接受者，并未参与到前期购买流程中，无法较早、较全面地掌握机构的服务信息，是末位参与者。因此，信息流动壁垒造成信息传递的不对称，使得残疾人与机构间的关系信任难以延伸。

(三)体系限制管控思维，制度信任深化有限

社会组织公信力低，使得残联不得不对其加强监管控制，以减少社会组织失信带来的潜在风险，更好地实现公共利益。而在此过程中，机构逐渐对残联产生一种被动依赖心理，通过迎合残联偏好获取更多发展资源和发展空间，这使得其独特性服务理念发挥受限，基于项目合约建立起的制度信任难以深化。一方面，助残项目的政策、资金来源于残联，社会组织为持续性获得这些关键资源不得不依附于政府。另一方面，残联通过隐性管控社会组织来增强自身权威。购买服务的关键目标是“买得值”，为保证机构运行的规范性和公益性，残联除自身监管外，还聘请第三方评估组织加强对机构的督导及问责。因此，双方的制度信任建立在机构被动依附残联的基础上，是一种短期、脆弱且不平等的信任。

四、行动路径：合作型信任构建

政府购买助残服务的理想图景，是搭建多元合作助残模式，提供多样化助残服务，增强残疾人获得感。因此，应通过保障互动利益、搭建信息网络、完善系统环境，夯实能力信任基础、畅通关系信任渠道、拓宽制度信任空间，突破契约型信任障碍，走向合作型信任道路，使政府购买助残服务逐渐实现社会化、持续性和结果导向。

(一)保障互动利益，夯实能力信任基础

夯实机构与社区间的能力信任是重塑主体间信任关系的基础，为此，需扩宽横向互动，挖掘机构与社区间的共同利益，夯实能力信任基础。

第一，增强协作沟通，在对话中表达主体利益。一方面，社区需摒弃竞争思维，自觉转变为购买服务的积极响应者。可借助相关优惠政策，为原本陌生的各主体搭建合作平台，提供必要、充分、可信的信息服务支持。另一方面，建立社区平等协商机制，提供多元主体利益表达渠道。社区可通过定期组织工作例会、助残互助交流坊，邀请各主体共同梳理助残工作的关键问题及阶段目标，鼓励其提出利益诉求，根据机构专业能力研讨助残方案。

第二，组建助残联盟，在互动中挖掘共同利益。一方面，将各主体纳入以社区及W社工机构为中心的任务型组织架构。残联需弱化制度规则的控制作用，吸纳更多主体自愿加入助残服务中。另一方面，组建助残服务联盟，联盟内由社区做好任务分工。首先，残联可将社区工作与温馨家园助残工作的考核体系相挂钩，增强利益联结，推动社区与机构主动合作。其次，社区可为W机构提供场地设备支持，将下社区活动常态化，充分发挥机构的专业能力，扩大服务的辐射范围。最后，在社区内设置残疾人创业产品专柜，实现宣传增收、利益共赢。由此，构建机构与社区的横向互动信任。

(二)搭建信息网络，畅通关系信任渠道

畅通机构与残疾人间的关系信任是重塑主体间信任关系的关键，为此，需搭建信息网络，保证信息传递流畅。

第一，构建双向沟通机制，从源头确保残疾人参与积极性。一方面，实施广泛需求调研和意见征询。残联需在立项阶段通过举办听证会、开展民意调研等方式保证残疾人充分表达需求。另一方面，丰富信息共享途径。W社工机构可通过下社区及入户宣传，巩固与残疾人的熟人关系，举办座谈会、茶话会共享服务信息，增进情感交流。

第二，提供多元技术支持，在过程中保障残疾人参与顺畅。一方面，对残疾人进行网络技术培训。通过教授残疾人网上政策信息查询、线上运营微店、开设短视频账号，实现创业增收。另一方面，培育残疾人自组织并挖掘自组织领袖，营造残疾人共同体氛围，实现自组织的内部增能及信息交流。

第三，丰富意见反馈渠道，在末端鼓励残疾人做出评价。一方面，设立互联网终端意见反馈平台。机构可与信息服务公司合作，共同研发方便残疾人使用的意见反馈软件，方便残疾人居家打分。另一方面，建立定期回访制度。机构需在服务接受后与残疾人及时沟通，调查服务满意度及服务建议，以此作为改进服务项目的依据。由此，构建机构与残疾人的纵向情感信任。

(三)完善系统环境，拓宽制度信任空间

拓宽机构与残联间的制度信任是重塑主体间信任关系的保障，为此，需完善内外系统环境，减少W社工机构依赖性，提高机构自主性。

第一，扩充外部制度内涵，变管控思维为整体思维。残联需打破购买服务体系的中心—边缘结构，充分发挥机构自我管理、自我服务的社会功能。一方面，优化购买合同制度。可弹性引入信任合同，适当延长服务周期，给予信任委托，鼓励其连锁化运营。另一方面，残联需变管控性评估为支持性评估。合理划分自身与第三方的评估边界和考核内容[17]，实施差异化绩效评价，促进机构动态有机发展。

第二，增强机构自身项目承接能力，变依赖思维为独立思维。首先，提升机构管理能力。应适当借鉴目标管理、全面质量管理的合理成分，形成规范化的管理制度。合理评估购买资金的收支，及时申报财务状况。其次，提升项目管理能力。在人才培养方面，定期举办培训提升服务能力，增强团队意识及职业认同感。在项目运行方面，需拓宽服务广度及深度。在广度上可丰富助残服务类型，注意与社会环境和社会化活动的接轨。在深度上需做到分层分类提供，针对重度残疾人，需上门提供服务，发挥康复护理等核心优势，提高服务覆盖度。最后，提升自主发展能力。机构需主动链接社会资源，加强与同类助残社会组织的学习交流，借鉴服务经验，共同策划服务项目，实现社会助残服务资源的充分流动。由此，构建机构与残联的平等合作信任。

政府购买服务是实现国家治理能力现代化的重要路径，社会组织满足社会需求、解决社会问题、实现社会资源整合的优势使其成为政府选择的最佳代理方。W社工机构承接政府购买助残服务的实践，探索出嵌入式服务模式，而在服务过程中存在“能力信任基础薄弱、关系信任传递受阻、制度信任深化有限”等契约型信任危机问题。为此，拓宽横向互动信任，畅通纵向情感信任，保证平等合作信任，成为搭建社会组织与各主体间长效稳固的合作型信任关系的有效路径。