基于国内外经验构建青年发展型城市指标体系

徐振强，汪静如，马 效，房伯南，许 可

引言

青年和城市是国家发展中两个具有举足轻重的维度，两者彼此作用、互相促进，共同支持国家未来发展，城市高质量发展必须对青年友好并重视青年的发展。“十四五规划”提出要“深入实施青年发展规划，促进青年全面发展”。自2019年10月起，团中央面向全国开展“青年发展型城市”试点，目前有80个试点城市。聚焦“青年发展型城市”指标体系研究是服务城市试点能力建设的关键性内容，指标体系是推进试点落实、强考核、抓质量的关键性抓手。

1 新时期我国青年发展存在的问题

改革开放以来，我国青年发展工作取得了长足进步。截至2020年底，我国青年人口为4.01亿人（14—35岁），占全国总人口的28.42%，比2018年底我国青年人口下降了0.38%（约为4.15亿人，占全国总人口的29.8%）。在城镇化的背景下，青年呈现出新的特征，出现了数以千万计的“小镇青年”（2.3亿人）、“空巢青年”和“独居青年”（9.2千万人）、“斜杠青年”（8千万人）、“青年志愿者”（4千万人）等，由此反映了青年需求和青年问题的新走向。青年人群婚姻的质量和稳定性呈下降趋势，离婚率不断攀升，“闪婚”“闪离”现象突出，7万硕士生、21万大学生加入了“外卖小哥”“快递小哥”的队伍，这些与他们最初的职业规划和接受教育程度相去甚远。青少年违法犯罪被国际社会列为与走私、毒品犯罪并列的三大社会公害。越来越多的青年与父母及亲人分居，单身且独自居住。据统计，2018年就有超过7 700万独居状态的“空巢青年”，2021年“空巢青年”数量上升到9 200万人。

随着全民受教育程度的不断提高，我国受到高等教育的青年人越来越多。大学生数量快速增长、劳动力市场竞争日益激烈，让大学生压力倍增，容易产生不安和焦虑感，很容易受到极端政治思潮影响而形成学生运动。如2012年9月在我国青年学生中爆发的反日活动，2019年香港爆发的乱港事件等。

此外，长期以来由于资源、物质、教育、婚姻等不平等，容易让部分社会底层青年产生强烈的不满情绪。他们接触社会阴暗面较多，经常容易产生社会不公、不满个人现状、仇富等不平衡心理。这些青年长期以来累积的不满情绪，使他们需要寻找发泄的机会，一旦发生社会运动，他们一定是积极的参与者，也容易采用更暴力的方式解决问题，产生许多社会隐患，引发犯罪、治安等问题（表1）。

表1 关于青年发展问题的代表性研究

2 青年发展型城市相关指标体系的研究现状

“青年发展型城市”是概念创新，将概念付诸实践，以政府端为实施主体，需要围绕“青年发展型城市”开展指标体系设计。国内在城市层面开展青年指标体系的研究较少，有学者尝试构建农村青年发展指标体系。探讨适应青年发展的指标体系，有助于支持上位规划在地方精准、有效落地和高质量实施。本研究通过梳理、调研国内外已有的青年发展指标体系，为研究、设计符合我国地方需要的青年发展型城市指标体系提供基础支撑。

2.1 国际指标体系研究

一直以来，联合国及其与青年事务有关的组织，对青年发展工作高度重视，并多次在重要场合发布相关政策，引导各国注重青年发展。1995年联合国大会通过的《到2000年及其后世界青年行动纲领》，提出促进青年发展的10个优先领域：教育、药物滥用、就业、少年犯罪、环境、饥饿与贫穷、健康、女孩和青年妇女、闲暇活动、青年参与社会生活和决策机会。在《2003年世界青少年报告》中，青少年发展又扩充了5个新领域：国际化、信息化和通讯技术、艾滋病防控、青年引起的冲突防止和代际间关系。

英联邦秘书处、欧洲青年论坛和美国经济研究所（面向世界城市）、加拿大解码公司（面向加拿大和美国城市）和东盟秘书处（面向东盟城市）较早开展青年发展方面的评测；中国青少年研究中心等机构，于2020年发布《国际青年发展指数报告2021》开展青年发展的国别研究（表2）。

表2 国际青年发展型城市指标体系

2.2 国内指标体系研究

国务院印发的《中长期青年发展规划（2016—2025年）规划》（以下简称《规划》），作为上位规划，指导全国地方青年发展工作，并确定了10个领域：思想道德、教育、健康、婚恋、就业创业、文化、社会融入与社会参与、维护合法权益、预防违法犯罪、社会保障，基本涵盖了青年发展的主要方面，对国内外青年发展指标体系有较好的归纳。港澳台对青年发展指标体系研究起步较早，上海学者在港澳台研究的基础上，开展了本地化指标体系的构建。总体上，他们所涉及的领域基本在《规划》的10个领域之内（6—10个），指标65—200项，相关数据主要来自统计报告（表3）。

表3 国内青年发展型城市指标体系

2.3 国内外指标对比研究

英联邦秘书处、欧洲青年论坛、美国和加拿大等，较早就开始建立青少年发展的指标体系，运行至今并经过多轮调整，已经较为成熟，参考价值高。综合上述指标体系，从维度共性上看，大多涉及家庭、教育、健康、社会参与和社会融入、就业、犯罪与预防、人口特征、文化8个方面（频次10次及以上）；除此之外，还包括就业、社会保障、政策、维护青少年合法权益4个方面（频次10次以下）；另外，还有6个指标维度出现频率仅一次。因此，在构建指标体系时，尽可能涵盖国内外青年指标体系涉及的维度领域，表4、表5通过对比3个国际上衡量青年发展水平的主要指标，识别出我国在青年发展方面的国际差距，主要体现在就业、公平、政治和公共参与、教育等。

表4 国内外青年城市指标体系评价维度统计表

表5 国际主要的青年发展指标中中国所处的位置

结合我国实际，从指标体系的维度特性上看，本研究的指标体系维度还应考虑两个方面：一是青年政策和机制保障。主要体现在青年对国家、地方有关青年发展政策的不了解，当代青年对青年发展政策认知了解的意愿不高，对政策认知有局限性和偏差，了解政策不全面，运用能力弱。二是青年人口问题，主要从人口规模和性别比例两方面进行分析：（1）青年人口总量趋减。根据第七次人口普查结果，18—35岁年龄段青年人口呈减少趋势，有专家指出，2020年以后青年人口减少的形势将更为严峻。与此同时，地方城市在争取青年流动上也着力制定利于青年发展的政策措施，出现“抢人”现象。2017年以来，75%的一线城市出现青年人口流失，而深圳则体现出对青年人强大的吸引力，实现青年人口净流入。

（2）青年性别比例失衡。2019年《中国统计年鉴》对全国人口变动情况抽样调查数据显示，男青年比例高于女青年。性别结构不仅反映人口的基本状况，也影响到社会经济系统的正常运转。由于大量乡村青年流向城市，导致城市中青年数量剧增，乡村青年人口减少，乡村地区老龄化加剧。近年来，由于青年男女比例不协调，青年人口结构不平衡，发生婚姻挤压。男性或女性的相对减少，都会导致某一年龄段内人口的婚姻挤压，进而影响人口的家庭构成与养老资源构成。

因此，鉴于政策机制保障和人口管理的重要性，本研究在《规划》确定的10个领域（思想道德、教育、健康、婚恋、就业创业、文化、社会融入与社会参与、维护合法权益、预防违法犯罪、社会保障）的基础上，兼顾青年政策和保障机制、青年人口信息。

3 构建青年发展型城市指标体系

3.1 指标体系框架搭建思路

框架体系突出地方城市指标体系应用的可操作性、代表性和有效性，遴选指标，具体包括：（1）坚持决策咨询导向。按照“复合研究体系—多维评测方法—多地同步落地测试—反馈完善体系”的技术路径，为推动市（县）层面试点示范提供方法论参考。（2）实施知识集成再创新。基于开放共享、集成创新，围绕“青年发展”构建5个资源库，这些库不定期更新，建立能够持续支撑“青年发展型”城市指标研究的资源，集成国内外关于“青年发展”的前沿学术成果，有效指导指标体系设计。（3）加强部门内外协同。以促进“青年发展”为核心，针对开发的指标体系，在实施层面，考虑共青团系统下属职能部门协同推进落实的同时，强调从政府各职能部门协同联动机制出发进行研究性设计，以提高指标体系的运行效能。

3.2 指标体系框架搭建过程

（1）落实上位规划，搭建基本架构。青年发展型城市的指标标准以《规划》为指引，《规划》提出的十大发展目标是本指标体系搭建的主要依据，同时结合国内外指标体系的结构设计，特别是《徐汇区青少年发展“十四五”规划核心指标》《滦州市青年发展规划（2020—2025年）》《深圳宝安区促进青年发展》的实践成果。并结合政策落实情况和青年人口数据，经反复讨论和征求专家意见，最终确定12个领域，即：政策和机制保障、思想道德、教育、健康、婚恋、就业创业、文化、社会融入与社会参与、维护合法权益、预防违法犯罪、社会保障和人口信息。

（2）吸纳经验，反馈青年问题，完善具体指标。一是整合青年发展的相关政策纳入评价指标；二是通过研究“青年发展型城市”试点案例，归纳共性，总结普适性的经验做法，作为本研究提出的青年发展型城市指标体系的评价指标；三是聚焦当代青年的主要问题，对婚恋、就业、住房等方面提出评价指标；四是考虑国内各城市的差异和特点，在指标属性上进行层级分组，“底线指标”普遍适用并严格落实，“导向指标”则由各城市根据具体情况落实。

3.3 青年发展型城市指标体系

以地方城市政府为主体，本研究提出的青年发展型城市指标体系涉及青年政策与机制保障等12个领域，共40项指标，平均每个领域3—4项指标（表6）。在“（十一）青年社会保障”领域，涉及的指标最多为9项，包括社会保险、保障性租赁住房、房价收入比、大病医疗救助、儿科门（急）诊、托育机构、困境儿童帮扶、12355热线和青年大数据，强调通过强化保障来为青年发展提供基础性支撑，从个人保险、居住、医疗、子女、服务和数据等关键方面展开。

表6 本研究提出的“青年发展型城市”指标框架

在“（一）青年政策与机制保障”领域，强调对青年发展规划实施情况的评价，从行政管理出发，结合地方对青年发展工作的不同重视程度，引导地方政府从7个方面来具体落实青年发展规划。在“（十二）青年人

口信息”领域，突出对“常住人口中青少年的比例”和“青年男女性别比”的动态监测。

本研究提出的指标体系包括底线指标9项、导向指标31项。底线指标强调底线思维，结合青年发展的重要性、基础性和紧迫性设置，如思想政治理论课时占比、高中阶段毛入学率、编写青少年教育材料、青年体质达标率、青年心理健康问题发生率、青少年近3年犯罪率、青年社会保险参保率、受帮扶困境儿童占应帮扶困境儿童的比例等，突出对青年思想道德、教育、健康、就业、犯罪和保障的重视，引导地方城市在规划时要注重底线达标。通过底线指标的设置，有助于全国底线指标整体水平得到快速、显著的提升。导向指标作为发展的方向，引导地方城市结合实际量力而行，争取为青年发展创造更好的环境条件。

指标的参考来源均从11个方面考虑，所有指标参考来源在5个以上。这11个方面基本覆盖指标研究体系，能够确保指标在选取上有充分的代表性。数据来源同时综合考虑可获取性，基本来源于地方政府的相关业务部门、系统和第三方报告。

4 结语

本文主要围绕青年发展型城市指标体系展开，研究国外青年发展型城市指标体系和国内以往的指标体系，将《规划》作为上位要求，立足对接《规划》并支持地方政府能力建设，结合青年发展存在的问题及特征，提出青年发展的12项指标体系，为青年发展型城市试点在指标体系设计方面提供参考。

①Commonwealth of Nations，起源于1926年，1931年英国议会通过《威斯敏斯特法案》正式成立的国际组织，由53个独立主权国家（包括属地）所组成，成员大多为前英国殖民地或者保护国，现任英联邦元首为伊丽莎白二世女王。1965年，各成员国政府首脑决议在伦敦设立秘书处。英联邦秘书处是英联邦的行政机构，承担各成员国间交流和协商的工作。

② 对于如下做法给予补贴：（1）举办体育赛事、电竞比赛、颁奖晚会、影视节、演唱会等文体活动。（2）发展线上线下融合店、室内主题乐园、休闲运动、手作文创、文化娱乐和高端培训等受青年欢迎的新兴业态。（3）青年组织开展服务社会的活动。