武汉市街道综合执法改革的实践探索

●冯 玥

近年来，湖北省武汉市积极推进行政执法领域改革创新，从聚焦综合行政执法逐步向基层执法有序拓展，以期实现执法事项有序下放、执法力量应下尽下。尤其是在2020年，武汉市启动新一轮街道管理体制改革并陆续成立街道综合执法中心，搭建起权责明晰、运行高效、执法有力、保障到位的综合执法平台，竭力畅通综合行政执法的“最后一公里”，破解基层违法问题面临的街道“看得到、管不了”和上级部门“管得了、看不到”的窘境。然而，调研发现，在街道综合执法改革初见成效的同时，一些基层面临的突出问题也逐步暴露出来，亟待解决。

一、武汉市街道综合执法改革的进展及成效

整合执法力量，下移管理重心。根据市区统一部署，武汉市在街道层面建立综合执法中心，整合城管执法、市场监督执法、司法所等力量，推进全街重点领域综合执法、联动执法。综合执法中心的人、财、物管理权全部下放到街道，使街道能够有效统筹执法资源，有利于实现管理重心下移，打造权威高效的综合执法管理模式。

建立管理制度，促进有效履职。进一步理顺执法主体责任，完善权责清单，针对执法中心人员管理以及各项工作规范出台系列制度。在街道统筹下，推行执法科学化、规范化、人性化，较好解决了多头执法、推诿扯皮等问题，形成了前端管理以预防、引导和劝阻为主，后端综合运用行政执法手段的治理模式，使得大部分执法矛盾在萌芽状态化解，从而简化执法程序，提升执法效率，节约执法成本。

推动多元共治，形成良性互动。在区级层面，“街道吹哨、部门报到”推动街道赋权扩能，与相关职能部门建立联席制度，完善服务群众、管理社区体系机制；在街道层面，定期与各内设科室、社区相关人员分析研判、沟通交流当前基层存在的执法问题，共商共计，推动街道内资源整合；在社区层面，通过加大法治宣传力度、公开公平公正执法，使人民群众认同和尊重执法成果，从治理成果的被动接受者转变为治理成果的客观享受者，再自觉转化为治理成果的主动参与者，不断推动形成自治共治的治理新格局。

二、当前街道综合执法改革中存在的问题

综合执法相关规定仍然较为模糊。例如新修订的《行政处罚法》虽然规定“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估”，但立法中尚未明确以下几方面问题：一是决定主体是省级人大及其常委会还是省级政府，或是二者均可；二是何谓基层管理迫切需要的行政处罚权，是为推动行政执法权向基层延伸做“扩大解释”，还是为基层行政执法“减负”做“限缩解释”；三是如何理解“能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处”，有效承接应当具备怎样的法定要件；四是当出现重大案件执法时，职能部门与街道之间的关系如何协调统筹。由于上述内容缺位，很容易导致上级随意下放、推脱塞责，基层承接不住、胡乱执法等情况发生。

执法力量还不能完全适应新要求。街道综合执法改革启动后，对治理能力有了更高的要求。一是执法人员配备有待进一步完善。根据《行政处罚法》的规定，行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家司法考试取得法律职业资格，而当前人员配备显然难以达到上述要求。二是执法人员综合素质有待进一步提升。基层执法内容广泛而又庞杂，对接执行涉及各领域各部门法律法规规定、违法行为的认定、执法权限的行使、处罚的自由裁量权等均需要较高的法治素养。即使此前已经开展了各类执法专业培训，但受职能变动调整、工作任务繁重等多重因素影响，培训的实效性难以充分发挥。三是执法保障有待进一步完善。目前对街道综合执法中心的软硬件建设标准还不明确，如综合执法的办公用房、公车使用、经费保障等事项缺乏规定。且我们在调研中还发现，编制及晋升的供需矛盾导致很多执法人员还存在顾虑。

执法管理还存在一定真空。执法力量以及执法事项下沉后，会造成人少事多的困境，极易出现选择性执法。在调研过程中就有人指出，在过多的执法事项与有限的执法能力相冲突的情况下，街道综合执法中心会着重选择其中较为重要的领域比如涉及群众生命安全的领域开展监管和执法，对群众反映的其他问题则往往会采取出了状况再去查处和补救的策略，容易形成执法管理真空。加上目前许多老旧小区还存在诸多历史遗留问题，超出了执法范围和权限，执法人员也往往选择回避，或是心有余而力不足。

三、深化街道综合执法改革的经验模式

北京模式。从2021年7月1日起，北京市陆续将431项行政执法职权下放至街道办事处和乡镇人民政府，并由其依法行使与之相关的行政检查权，实行综合执法。为保证持续向基层放权赋能，确保权力“放得下、接得住、用得好”，北京市明确了市级主管部门及其职责，健全了街道乡镇法制机构，建立了执法信息共享机制；各职能部门加大业务指导力度，保证执法者能够依法、规范行使职权，切实提升工作实效；及时补充基层综合执法队伍人员力量，严禁随意抽调、借调基层执法人员。

上海模式。上海善于借助“城市大脑”搭建“智慧城管”平台，以动态数据支撑实现城市精准精细治理。将华为云、大数据、人工智能、边缘计算、5G等多种技术与社区治理相结合，使城市的神经末梢和中枢大脑的连接畅通无阻，探索创新小区环境治理智能化；通过“智慧城管”平台24小时不间断运行，确保执法力量与资源向小区综合治理倾斜下沉，有效弥补管理人员力量不足的短板，着力破解执法部门发现难、协作难、取证难、执行难等难题，显著提高了小区内违停、高空抛物、违规装修、违法搭建、楼道堆物等问题的快速发现率和及时处置率。

深圳模式。早在2006年，深圳市宝安区就开始探索行使基层综合执法权，在每个街道设立一个综合执法队，分别配备执法人员和协管员。2021年9月，深圳市进一步扩大了街道综合行政执法的范围，共涉及18项行政执法权、475项执法事项被纳入街道综合行政执法的范畴，全市74个街道办事处全部承担起本街道综合行政执法的主体责任。深圳市非常注重执法队伍规范化的建设，通过加大对一线执法力量的培训力度，优化培训内容，建立分级分类培训体系，提升培训的针对性和实效性；同时还通过军事化队列训练、模拟执法现场演练、廉政教育等方面的训练学习，切实推进街道综合执法法治化、规范化。

四、加快推进武汉市街道综合执法改革的对策建议

健全完善街道综合执法的制度设计。新修订的《行政处罚法》虽然对基层综合执法做出了原则性规定，但是还未出台相应配套的实施细则。有鉴于此，应深入研究全市街道综合执法改革中存在的突出问题，依据《宪法》《地方组织法》《行政处罚法》等法律法规，结合实际情况，尽快在法规规章和规范性文件中对街道综合执法的法律地位、主体责任、运行机制等问题作出明确规定，并适当对执法人员进行薪酬倾斜，提供晋升通道，从而有效加强基层公共法律服务机构设施和能力建设。

尽快出台街道综合执法的“权力清单”。一是以城市管理执法为核心，适当集中其他方面的职权，逐步完善司法所、派出所、环保所等机关部门与办事处的信息共享机制，整合资源，实现多部门合作，并向社会公开。二是纳入街道执法范围的事项之间关联要紧密，避免横向执法跨度过大。三是执法行为应易于操作，避免将专门检测等专业技术性较强的业务和监测设备过于集中，并可逐步实现社会化、项目化。四是进一步规范明确业务主管部门与综合执法机构的职责权限，建立沟通协作机制，提高工作质量。

将“智慧执法”纳入“武汉云”整体建设。在原有的“智慧城管”系统构架基础上，打造全新的“智慧执法”平台，并将其纳入“武汉云”信息基础设施集约化建设体系。一是推进大数据中心、超算中心、物联网、工业互联网、卫星互联网等新型基础设施建设，促进行政执法信息资源共享、协作和高效利用。二是全面推进智能服务普惠应用，加快实现城市运行“一网统管”、政务服务“一网通办”和社会诉求“一键回应”。三是在街道辖区内安装违停地磁、智能烟感、智能消防栓、智能摄像头、智能电梯、智能水表等设备，对群众反映强烈的如公共空间乱堆杂物、高空抛物、电动车上楼等安全隐患问题，及时调查取证并处理解决。

打造街道综合执法队伍的“金标准”。一是要严把“录用关”，对于专门执法人员应该建立资格准入制度，通过公开考试择优录用，经培训后上岗并实行轮岗制度，鼓励通过国家司法资格考试的毕业生积极进入基层工作。二是要严把“执法关”，加强执法程序制度建设，结合武汉市“八五”普法部署，深入落实“谁执法谁普法”责任制，使执法者能够严格规范公正文明执法：既要注重执法程序规范，采用以理服人、批评教育、制止劝导等人民群众愿意接受的方式；又要避免野蛮执法、粗暴执法或者执法随意性大、处置不规范的现象，尤其是要坚决杜绝“执法外包”损害法治尊严和权威的情况。三是要严把“专业关”，可采取党校集中培训、线上学习、现场教学等多种方式，加强对执法人员的思想教育和业务培训，提高其政治素质和执法水平，强化执法监督考核，增强其职业荣誉感，建设一支忠诚于党和人民、忠诚于社会主义法治，履职尽责、为民担当的高素质、专业化执法队伍。