特大城市智慧化建设的困境与创新路径

●张 静 李淑芳

国家统计局第七次全国人口统计数据显示，目前中国特大城市已经达到14个，超大城市达到7个。在信息时代，困扰特大城市的拥挤、污染、能源紧缺等“城市病”问题日益严重，而智慧城市建设将助力特大城市应对这些挑战。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出要“分级分类推进新型智慧城市建设”，建设智慧城市已经成为提升城市治理水平、破解大城市病、提高公共服务质量、发展数字经济的战略选择。

一、智慧城市建设“智慧”初显

（一）新冠肺炎疫情激发智慧城市潜能

2020年新冠肺炎疫情暴发后，“凭码出行”“不见面审批”“线上办公”等智慧化的生活和工作场景成为有效应对疫情的行为方式。以武汉市为例，“数字抗疫”的武汉样板为疫情防控和复工复产提供了支撑。一是迅速启用多款智能应用。“武汉战疫”健康码助力市民生活和政府科学决策，“汉融通”企业服务平台为企业与金融机构搭建“融资服务+信用评价+持续经营能力评估”的“互联网+政务+金融+大数据”融资服务链，“微邻里”为基层社区治理赋能。二是搭建政务视频指挥调度平台。疫情暴发后，武汉市依托智慧城市既有网络，建立疫情应急指挥和多点触发防控机制，有效助力抗击疫情指挥决策。三是以“智慧”驱动武汉高质量发展。疫情防控进入常态化阶段后，武汉将智慧城市建设作为经济回暖、城市高速发展的核心引擎。武汉GDP强势复苏，呈现全面恢复、快速增长、质效提升的良好态势；武汉市数字经济增加值占全市GDP比重近40%，远高于2020年全国18.8%的平均水平。

（二）智慧城市建设初显成效

从2012年住建部印发《国家智慧城市试点暂行管理办法》以来，智慧城市建设成为大城市抢占信息技术制高点、促进新兴产业发展和应对“城市病”的重大机遇，目前已经初显成效。一是基础网络建设不断完善。我国已建成全球最大5G网络，截至2020年底，开通5G基站超过71.8万个，实现所有地级以上城市5G网络全覆盖，5G终端连接数超过2亿；全国行政村通光纤和通4G的比例超过98%，农村宽带接入用户数达到1.39亿户。二是智慧政务初见成效。全国一体化政务服务平台注册用户达3.39亿，“一网通办”“一证通办”“多事联办”等移动政务服务受到群众认可。“减证便民”行动、情景式审批、自助办理等改革进一步推动智慧政务落地生效。三是智慧治理平台不断涌现，智慧交通、智慧监管、智慧公安、智慧城管等一系列智慧治理平台开始运转并取得一定成效。四是智慧民生惠民暖心，智慧教育、智慧医疗、智慧人社、智慧民政、智慧文旅等智慧应用惠及万千市民。

二、推进特大城市智慧化建设的困境

（一）技术与价值：高新技术设备引进多，既有人文资源利用少

智慧城市建设的重点不仅在“智慧”，更在于把智慧融入“城市”发展。尽管具有较好的智慧城市建设基础，但目前特大城市的智慧化建设仍然以引进先进技术、投入先进设备、创造先进体验为重点，较少将智慧城市建设作为发挥特大城市在国家战略中的重要地位的放大器，也鲜少将智慧城市建设作为助推人文资源和人文精神融合发展的催化剂。

（二）局部与整体：纵向垂直建设多，横向融通开发少

智慧城市是一个系统工程，各子系统的“智慧”简单加总并不能实现整个城市的“智慧”。但目前我国智慧城市建设由于缺乏顶层设计的制度支持，仍然无法形成智慧合力。各委办局往往从纵向着手分行业建设智慧项目，导致重复建设、信息孤岛等困境，出现APP林立、各委办局业务场景独立等情况，甚至出现“纵向垂直建设阻碍横向融通开发”的难题。

（三）投入与效用：基础设施投入多，服务治理实效少

当前特大城市的智慧化建设存在投入与产出不平衡的困境。一是规划建设过程中公众参与不足，导致当前的应用系统或难以满足民众与企业需求，或操作使用体验不佳。二是智慧城市建设目标导向不凸出，导致部分新基建“建成即落后”，或仅有投入，不能产生治理实效。三是部分应用系统宣传推广不够，群众知晓度不高。

三、特大城市智慧化建设的创新路径

（一）以人为本，谋划城市文化与智慧城市深度融合布局

2021年10月15日，武汉以“智慧城市赋能疫后重振，推动超大城市治理创新”为主题，从全国47个省市申报的117个项目中脱颖而出，荣获2021世界智慧城市大奖中国区最高殊荣——城市大奖，将代表中国区参加全球智慧城市大奖的角逐。武汉市能够获得2021世界智慧城市大奖中国区城市大奖，最根本的原因在于抗击疫情中武汉市利用智慧技术展现出的历史人文精神和地域文化，这才是智慧城市建设的灵魂和基础。因此，智慧城市建设要转变思路，充分挖掘城市文化，谋划城市文化与智慧城市深度融合的布局。

一是将智慧城市建设作为实施区域重大战略的助推器。以数字经济发展推动京津冀产业链与创新链深度融合，建成“京津冀智慧协同区”，打造城市协同发展样板。以上海、武汉、重庆等为重点，运用信息技术打破时空限制，带动长江经济带城市群建成“长江经济带智慧环保”“长江经济带智慧运输”等智慧平台，擦亮“智慧长江经济带”品牌。运用信息技术科学调配产业资源，打通“粤港澳”产业链，打造“智慧粤港澳”，最大限度便利创新要素跨境流动。

二是将智慧城市建设作为宣传城市地域文化的传播器。每座城市都有自身独特的地域特征，智慧城市建设需要充分利用信息技术放大自身优势。以武汉为例，作为“九省通衢”的“百湖之市”“历史名城”，武汉应重点打造“智慧机场”“智慧公交”“智慧地铁”“智慧高铁”等智慧交通品牌，以智慧技术让武汉成为中部地区交通最便利快捷的城市；加大对水资源的保护力度，完善武汉市生态环境智慧平台，对武汉全域水环境进行大数据分析及预警决策，扩大“百湖之市”知名度；以AR、VR等信息技术助推武汉旅游发展，以智慧技术提升武汉游客旅游感受，亮出“国家历史文化名城”名片。

三是将智慧城市建设作为彰显城市人文精神的助燃剂。将智慧技术运用于“四大发明”“中国圣贤”“中国戏曲”“大好河山”“红色文化”等中国历史文化的开发，以情景再现和沉浸式体验等方式再现中国历史和中华文明，感受中国的历史渊源，提振中华民族人文精神，提升中华民族凝聚力。

（二）以面带点，打造纵向垂直建设与横向融通开发系统工程

智慧城市建设是一项系统工程，“局部智慧”组合起来并不必然带来“整体智慧”，甚至“局部智慧”可能有损“整体智慧”。因此，必须坚持系统思维，从整体谋划智慧城市建设。

一是系统谋划，落实智慧城市整体规划责任。配强智慧城市建设领导小组队伍，领导小组组长和副组长应由城市主要领导担任，领导小组成员由市委组织部、市委宣传部、市委网信办、市委政法委、市政府办、市经信委、市发改委、市政务服务与大数据管理局、市综治办、市财政局等部门有关负责人组成。建立领导小组横向管理协调机制，打破行政壁垒，以解决问题为导向推进智慧城市整体规划，实现市级层面资金、项目、人才和运营方式的有效联动。

二是整合应用，建设“智慧整体政府”。确定城市政务服务和公共服务主窗口，严格限制城市政务服务与公共服务APP开发，整合当前种类繁多的应用，实现“应用综合受理”“结果一键可查”。打通各城市内部APP接口和城市间APP接口，避免重复建设，实现公众办事由统一接口进入，事件处置由“后台分流引导”。

三是倒逼整合，完善“智慧整体政府”。建立“投诉代办”机制，为群众提供兜底服务，为网上办理清单中无法办理、体验不好或超过时限等的事项提供投诉渠道和代办服务，倒逼智慧政府再造。以“情景构建”推动“情景式治理”，整合各委办局智慧治理项目，实现委办局“智慧项目”横向融通，助力科学决策。通过以上途径，建设“应用综合受理、后台分流引导、结果一键可查、决策科学准确”的“智慧整体政府”。

（三）以终为始，寻求建设运营投入与综合运行效能整体平衡

智慧城市建设和运营并不是目的，能不断提升公众获得感和城市治理能力，实现城市综合运行效能的提升才是智慧城市建设与运营的最终归宿。在有限的预算条件下，为最大限度提升城市综合运行效能，就需要寻求智慧城市建设运营投入与综合运行效能的整体平衡。

一是以增强人民获得感为终极目标，建立多元参与机制。建立公众、企业、政府、专家等多元主体合作参与机制，以政府统筹、专家测算等方式挖掘公众和企业的需求，扩大智慧城市建设参与主体范围。充分利用企业技术优势和人才优势，让更多企业参与到智慧城市建设过程中，成为智慧城市的建设者与受益者。建立智慧城市公众评价机制，让人民成为智慧城市的评价者，充分发挥人民主体作用。

二是以智慧城市运营效果为终极标准，建立激励评价机制。建立科学的智慧城市建设运营成效评估机制，对智慧城市发展整体水平进行评价，评价结果与智慧城市建设领导小组年度绩效考核挂钩；对智慧城市各领域发展水平、建设任务落实情况进行评估，评估结果与牵头单位年度绩效考核挂钩；对数据资源共享情况和信息化项目应用效果进行评估，评估结果与所在单位年度绩效考核挂钩。建立预算绩效问责机制，以效果为导向，对于无法按照预算绩效目标实现信息化项目效果的单位和领导要严肃问责。

三是以降低建设运营成本为终极追求，提高财政资金使用效率。以信息技术尽可能减少财政投资决策中的博弈行为，使得智慧城市投资决策更加科学合理。在预算执行过程中，通过实现对专项转移支付的实时追踪，保证对转移支付的关联支出做到追根溯源。以商业模式的创新实践提升新型智慧城市的可运营能力，通过运营积聚社会资源参与到智慧城市的建设中来，从而实现智慧城市的可持续发展。