沿海地区基层治理问题简析

摘 要：基层治理的目的是为了让老百姓有更多的获得感、幸福感、安全感。沿海地区由于海洋的不可分割性，使之没有进行全国统一确权，在规范用海中存在部门权责不清、规范标准缺乏、专业化程度不高、群众相对抵触等问题。为了有效解决这些问题，三都镇积极进行了实践探索，取得了一定成效，对沿海基层治理有一定的借鉴意义。在规范用海的实践中，三都镇通过政策先行依法治理、有针对性地进行宣传、多方协同治理、改革创新治理等方式，实现了沿海基层的有效治理。

关键词：沿海;违规养殖;基层治理;蓝色海洋;环境保护

中图分类号：D669.8

文献标识码：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.02.014

收稿日期：2022-02-12

作者简介：郑丽庄（1982-），女，福建福安人，副教授，主要从事地方政府管理与基层治理研究。

A Brief Analysis of the Problems of Grassroots Governance in Coastal Areas

——Take the Standard Use of the Ocean in Sandu Town as an Example

ZHENG Li-zhuang

（Department of Scientific Socialism and Politics，Party School of Ningde

Municipal Committee of CPC， Ningde 352100， China）

Abstract：The purpose of grassroots governance is to give the people a greater sense of gains， happiness and security. Due to the inseparability of the ocean， there is no national unified confirmation of rights， and there are problems such as unclear rights and responsibilities of departments， lack of standards， low degree of specialization， and relative resistance of the masses. In order to effectively solve these problems， Sandu Town has actively carried out practical exploration and achieved certain results， which has certain reference significance for coastal grass-roots governance. In the practice of standardizing the use of the sea， Sandu Town has realized the effective governance at the coastal grass-roots level through policy governance in advance， targeted publicity， multi-Party collaborative governance， and reform and innovation of governance modes.

Key words：coastal areas; violations of breeding; grassroots governance; blue ocean; environmental protection

一、問题的提出

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理的重心在基层，老百姓最关心最直接最现实的问题在基层，治理中的突出问题、难点问题也集中在基层。对此，党的十九届五中全会提出要推动社会治理重心向基层下移。2021年7月12日，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，《意见》指出要“力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系。^[1]”基层治理是国家治理的基础。基层治理体系的构建，关系到中国特色基层治理制度的优势能否得到充分发挥，关系到基层治理体系和治理能力现代化能否实现，关系到国家治理体系和治理能力现代化能否实现。

党的十八大以来，随着我国经济的发展，社会治理得到不断推进，尤其随着全面建成小康社会的实现以及乡村振兴的不断推进，基层治理受到越来越多人的关注，国家把更多的治理力量下沉。因此，如何发挥各方力量、构建合理的基层治理体系、促进基层治理能力现代化成为当前的热点问题，其中基层治理中的“三农”问题得到众多学者的关注与研究，因“三农”问题涉及的重点问题是土地，所以更多学者研究的是与“三农”问题休戚相关的土地问题^[2]，而对于沿海地区农民而言，他们赖以生存的生产资料更多是海上资源，如滩涂、养殖与捕捞的海域等。这些海洋资源与已经确权多年的土地资源不同，因此，产生的问题也不尽相同。所以，沿海基层存在的治理问题与内陆基层治理问题除了基本的共性之外，有其特殊之处。笔者旨在通过对三都镇规范用海中存在的问题进行分析，进而对沿海基层治理提出自己的粗浅建议，以期为沿海基层实现有效治理提供参考意见。D7B024DB-79F0-43A8-945E-8233087FC144

二、沿海基层治理中存在的突出问题——以三都镇规范用海为例

由于受城乡二元分割的经济结构影响，长期以来我国的“三农”问题比较突出，与此相对应的基层治理问题也比较复杂。随着经济社会发展，农民赖以生存的生产资料，如土地、滩涂、海域等给生产者带来的收益大幅提升，其中，沿海地区的滩涂、海域等由于没有进行全国统一确权，各地生产者在经营这些资源的过程中难免产生利益之争，同时由于生产者普遍追求利益最大化，因此，不可避免地对当地生态环境造成了一定影响。当政府介入这些问题的管理，必然会面临众多的基层治理问题。以三都镇规范用海为例，其中涉及大量基层治理问题，特别是沿海地区特有的治理问题。

（一）三都镇规范用海的背景

三都镇是沿海乡镇，常住人口三万多，自古以来，三都人民多以海为生，当前仍有一万多人从事养殖。过去沿海居民以讨小海为生，在用海上没有明显的边界。随着经济社会发展以及三都澳的特殊地理环境，三都镇的用海情况发生了变化。20世纪90年代，随着大黄鱼人工培育技术的成熟，三都澳海域兴起大黄鱼养殖的热潮^[3]。一些外来人口来到三都海域从事养殖，与此同时，本地一些居民也加入養殖的队伍。由于海洋的开放性，受经济利益驱使，渔民在三都澳海域开始了“圈地运动”。越来越多的渔民加入养殖队伍，而原来的养殖户也不断扩大养殖规模，一些“渔霸”甚至直接用浮球圈海，然后向养殖户收取高额的租金、保护费等。尽管这些年来，政府在三都澳海域投入了大量资源进行治理，但三都澳海域规范用海情况依然不够理想。这就导致三都澳海域出现了大量问题，如用海秩序混乱、海域污染严重、安全隐患突出、渔业品质下降等。这对整个三都澳的治理提出了更高要求。

2017年，中央环保督察组在对福建进行环保督察时，指出宁德海洋环境中存在的突出问题，如过度开发、超规划养殖、在海洋保护区内违规养殖等^[4]。为了落实中央环保督察反馈意见的整改工作，从源头改善宁德海洋环境，宁德市从2018年开始开展为期两年的海上养殖综合整治工作。宁德四个沿海县市区中蕉城区的重点养殖区在三都镇，全区4200艘渔船，其中三都镇就有3600多艘。因此，三都镇开展海上养殖综合整治工作的压力相对更大。

（二）三都镇规范用海中存在的突出问题

从2018年8月开始，三都镇用两年的时间逐渐实现了用海规范。与此同时，他们在规范用海过程中也出现了一些痛点、难点问题。

1.职能部门权责不清。在规范用海之前，三都澳海域主要由海监、渔政、海关、海事、边防武警等职能部门和沿海乡镇进行条块管理。职能部门从各自的部门职责出发，履行海上执法任务;沿海乡镇在该区域的经济、政治、文化、社会、生态等方面发展中扮演不同角色，他们随时需要配合各部门的执法工作。由于各职能部门分属于不同的上级机关，他们的业务不同，相应的执法领域也不相同。长期以来，各部门间存在一定的利益差异，各部门多从各自的利益出发，在履行职责的同时行使相应的权力。当治理过程中出现利益交叉时，各部门都不愿轻易让渡自己的权力，这给海域治理造成一定的难度。当多部门进行海上执法时，必然产生一定的重叠现象，造成执法成本浪费;而遇到棘手问题时，各部门间也容易产生“踢皮球”现象，增加协调治理的难度。权责不清、力量分散、治理低效是我国沿海基层治理中长期存在的弊端。

2.缺乏可参照的规范标准。由于海洋资源的不可分割性，其通常被认为是一种公共资源。而海洋的广阔性，使得人们对于该公共资源的管理多依赖于政府。长期以来世界各国在海域治理上都存在一定的政策滞后性。我国沿海地区因地理环境不同、发展情况不同，各地用海情况也不相同。因此，各地在海域治理上都存在一定的差异。对于三都澳这样一个有着特殊地理环境的海域而言，如何治理并没有可参照的标准。三都澳口小腹大、水深湾阔、养殖面积大，该海域中存在大黄鱼保护区、军事用海区等特殊用海需求，但由于海上养殖的盲目扩张，这些区域被非法占用，随之而来的官方谴责、社会质疑、军方投诉等令地方党委、政府压力倍增。如何在规范用海中兼顾养殖户利益成为该海域治理的难题。对于不同区域的网箱鱼类养殖和藻类养殖如何进行规范？清退时是否需要进行补偿？补偿多少？这在全市、全省乃至全国都没有可参照的标准。三都澳内海域涉及蕉城、福安、霞浦三个县（市、区），一旦各县设立的补偿标准不同，必然引起低标准地区养殖户的抗议。而各地在实际实施过程中，确实也出现了类似的情况。

3.群众存在抵触情绪。从2018年开始，宁德市政府出台一系列政策，鼓励渔民清退不合规的养殖区，引导渔民科学养殖或转移就业。对于三都渔民而言，三都澳是他们的“门前海”“祖宗海”，以海为生的渔民普遍不愿意清退禁养区、限养区内的藻类、渔排等，让他们放弃养殖、转移就业更不可能。在政府相关部门执法的过程中，渔民极力抵触，一些养殖户组织人员围堵镇政府办公楼，每个办公室都挤满了人，每天大量渔民涌入政府食堂，甚至部分渔民开始越级上访，三十多人到北京信访……对此，基层工作者压力倍增，许多干部彻夜难眠。因这一时期政府相关部门执法力度大，三都镇干群矛盾开始凸显。这是基层治理中的难点问题，是社会聚集的热点问题，更是基层干部的压力所在。当治理中涉及群众利益时，总有一些群众为了保护个人利益而采取一些极端的做法，这给基层治理带来很大的难度。

4.专业化程度不高。专业人才缺乏是基层治理中普遍存在的一个问题。沿海一些地区由于专业人才缺乏，各种海洋资源的前期使用规划不够科学，导致后期的使用中出现无序状况。这就使得政府不得不对其进行重新规划。而现实的情况是，基层由于缺乏必要的专业规划人员，他们只能花高价委托身处异地的专业人员进行规划。这些专业规划给基层带来一定的新视角，却也出现一些弊端，如：一些规划不符合当地的实际情况，或者一些技术标准不符合群众生产的现实环境。在三都镇规范用海过程中，尽管大的规划是符合实际情况的，但在一些技术标准上也出现偏差。主要原因是全国缺乏相应的技术标准，而相关技术部门受政策等影响，在短时间内难以开展各种环境下的技术测评，只能以常规条件下的技术需求为基准，将其进行适当调整后作为技术标准。因此，当实际生产条件超出常规情况时，以该技术标准建成的生产环境就会出现偏差现象。D7B024DB-79F0-43A8-945E-8233087FC144

与基层专业人才缺乏相对应的还有专业设备缺乏、专业技术缺乏。基层多个技术领域都存在这种现象。在三都规范用海过程中，需要更换养殖设施——以塑胶渔排代替传统的泡沫加木板的渔排，但是在对塑胶产品的检验上，一开始却只能抽不能检，抽查的产品只能送往外地检验，这就使得这项工作运作效率低下。

三、沿海基层治理的路径选择

从三都镇规范用海的经验看，沿海基层治理中必须遵循一定的治理规律，突出政策先行、依法治理，强调党委领导、政府负责、多方协同治理，注重治理方式创新^[5]。

（一）坚持依法治理

在基层治理中必须坚持政策先行、坚持依法治理，严格依照法律法规，认真组织专家进行实地勘察、开展专家认证、部门会审，编制科学的规划。例如在三都镇的规范用海中，通过制定规划，进一步划清了禁养区、养殖区和限养区的界限，有效解决了百姓所关心的“哪里可以养、养什么、养多少、怎么养”等问题，从而为海上养殖和海域环境保护提供了坚强有力的法治保障。

从以往的基层治理经验看，当涉及政策补贴时，不同地区都出现过群众临时营造生产假象、扩大生产面积，以此骗取更多补贴的情况。因此，为杜绝此类现象发生，还应当在宣传前，通过卫星定位、拍照等方式，事先固定好现有生产区域的情况，以此作为实施补贴的依据。从三都镇规范用海的过程看，固定证据这一步为之后的工作奠定了坚实的基础，减少了许多可能发生的状况，大大提高了工作效率。

（二）有针对性地进行宣传

宣传是基层治理的必要环节。为了实现有效治理，必须有针对性地进行宣传，让共建共治共享理念深入人心。以规范用海为例，首先，要以群众喜闻乐见的形式，通过电视、广播、报纸、网络和新闻发布会等媒介，有的放矢、反复宣传生态文明建设理念、环保养殖科学知识和综合整治政策措施;其次，组织理论宣讲轻骑兵，上岛下村，广泛普及海上养殖法律法规，让广大养殖户学法、懂法、知法、守法^[6]，让依法养殖意识逐渐深入人心，让违法违规者逐步放弃侥幸心理，让保护海洋环境成为自觉行动;再次，通过转变工作作风，组织干部入户上排宣讲形式、释疑解惑，切实讲清楚群众关心的财政补贴方案、讲明配套优惠政策、讲透可持续发展理念、讲好升级改造的好处，从而让养殖者逐步接受新型塑胶养殖设施，逐渐回归环保养殖轨道。

（三）多方协同治理

1.强化组织领导。基层治理所涉及的问题复杂多变，有历史遗留问题，也有伴随经济社会发展产生的新问题，对于多年未解决的问题往往是改革中的“硬骨头”。从我国多年的基层治理经验看，单靠基层的力量无法啃下这些“硬骨头”。因此，基层治理攻坚需要有一个坚强的组织领导。比如由市委重要部门领导、分管领导担任指挥、副指挥，吸收各县（市、区）和有关部门领导为指挥部成员，市直各有关部门、各县（市、区）以及乡镇均建立健全相应的领导机构和工作机制，形成市、县、乡、村分级负责、齐抓共管、合力攻坚的强有力组织领导格局。各级领导通过定期考察治理一线、现场办公等方式及时了解基层治理动态并及时研究相应的政策措施，使基层治理中面临的难题能够及时有效地得到解决。

2.引导群众积极参与治理。有效的基层治理离不开群众的积极参与。为了鼓励群众积极参与，必要的激励措施是不可缺少的。以规范用海为例，为了鼓励群众主动退出禁养区的养殖，第一，制定政策，规定对在限定时间内主动清退养殖的群众给予一定的奖励。越早退养的群众获得的奖励越多，超出限定时间的则不再奖励。第二，分期分批组织群众到塑胶生产企业和已升级改造的区域参观座谈。用塑胶养殖设施质量更优、更环保且抗台风能力更强等事实，引导群众积极参与海上养殖设施清退和升级改造。第三，注重标兵引领。以村为单位，通过早清退的村庄优先选择海域、优先颁证确权等方式鼓励村集体重点劝退养殖大户，树立标兵，同时让这些标兵参与劝退其他养殖户，以此带动整个海域的清退工作。

3.多方联动治理。对于沿海地区而言，由于海上环境复杂、交通不便，仅靠一方力量难以实现有效治理，因此，必要时应当采取多方联动治理。以规范用海为例，首先，进行源头管控。执法部门通过全面摸排、联合执法，依法查封关停非环保海上养殖设施生产企业，并且24小时从严查控外地流入的非环保养殖设施，实现本地生产完全禁止、外地流入属地管控，从源头上有效杜绝非环保养殖设施下水。其次，发挥市场力量。在拆除旧渔排、清退藻类的过程中产生了大量海飘垃圾，为了清理这些垃圾，三都当地引入清漂公司、清漂队等进行海上垃圾清理，通过遏制增量、清理存量的方式，使三都海域重见碧水蓝天。再次，海陆联动治理。由于藻类市场需求旺盛、生产周期短、不容易被发现，一些藻类养殖户在清海的过程中开始打游击战。他们在不同区域进行养殖，一旦发现执法船只，立刻将藻类沉入水下，有效避开了执法船只的执法措施，给执法带来一定的难度，也导致三都澳内无序养殖藻类现象无法杜绝。为了改变这种状况，由市委牵头开展海陆联动执法。主要通过高速部门有效拦截运载藻类的货车、公路局拆除沿线非法加水点、电力部门切除未批准的用电点等，从源头上切断藻类运输。重点查处超宽、超限车辆，这些车辆还有一个极易辨别的特点——运输过程中一路都存在滴、洒、漏现象。一旦发现这些车辆，依法将这些车辆扣留，同时举办学习班，培养司机的安全意识、法律意识。如此一来，非法养殖的藻类因运输问题导致未及时收割而腐爛，养殖户便自动放弃藻类生产。

4.建立海上治理体系。首先，建立县、乡、村三级网格，推进网格化管理。以沿海县（市、区）为单位，划分海上责任区，为一级网格;以沿海乡镇（街道）为单位，划分海上管控责任区，为二级网格;以沿海行政村（居委会）为单位，划分村级海上管控责任区，为三级网格。同时落实网格长和网格员，明晰网格职能，明确管控责任。其次，推进智能化治理。以县为单位、以卫星影像图为基础、以调查登记的养殖信息为内容，建立海上养殖网格化管理信息系统，实现养殖属性及空间信息“一张图”管理，以智能化管理和信息化调度为依托，助推海上养殖设施依法实施清退、依规升级改造和依章长效管控^[7]。再次，推进多元化监督。在沿海乡镇（街道）聘用信息员，及时了解掌握所在区域海上养殖状况;设立市、县两级海上违规养殖举报中心，全天候接受群众举报投诉，实现监督多元化、零死角、无盲区，从而有力防止违规养殖反弹回潮。D7B024DB-79F0-43A8-945E-8233087FC144

（四）坚持改革创新

随着经济社会发展，基层治理也面临新的问题与挑战，仅依靠传统方式已无法满足治理需要，对此必须进行改革创新。以三都镇规范用海为例，如果按照传统属地管理原则，仅靠三都镇几十名干部根本无法完成清海这个艰巨的任务。对此，市委统筹建立了“山区支援沿海”的方式，以县（市、区）为单位，抽调山区干部参与清海工作，多轮组织开展“千人作战”。建立微信工作群，市委、市政府主要领导进群指挥，分管领导和各级各部门负责人全天候适时会商调度，同时坚持政策差异，实施多元并举，在规定时间联动发力，强势清退禁养区渔排和贝藻类养殖设施。进行考核机制创新。市委明确将规范用海整治工作纳入干部一线跟踪考察，建立容错纠错机制，使干部放下思想包袱，扛起责任，全身心投入整治工作，并及时提拔重用一批表现突出的干部，有效激发各级干部干事创业担当热情。

基层治理的目的是为了让老百姓过上更加美好幸福的生活。因此，一切治理措施都需从群众的切身利益出发。在沿海基层治理中，必须把群众观念和群众冷暖贯穿于规范用海全过程中，用心引导群众冲破传统观念束缚，以群众“思想上的革命”带动“海上土地革命”;以党建引领发展，强调多方协同治理，坚持法治先行，创新治理方式方法，在治理的过程中坚持以人民为中心的发展思想，认真贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的发展理念，坚定“山水林田湖”的生命共同体意识。通过解决群众最关心最直接最现实的利益问题，实现基层的有效治理。

参考文献：

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[7]吴宁宁. 宁德海上养殖综合整治“六到位”成了省级典型[N].闽东日报， 2020-10-09.

[责任编辑、校对：杨栓保]D7B024DB-79F0-43A8-945E-8233087FC144