乡村振兴审计质量提升研究

2022-06-08徐英杰

会计之友 2022年11期

徐英杰

【摘要】《“十四五”国家审计工作发展规划》指出，做好“十四五”时期的审计工作，必须围绕国家经济社会发展主要目标，把党的领导落实到审计工作全过程各环节。乡村振兴作为国家重大战略，对全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标具有全局性和历史性意义。文章结合乡村振兴审计的内容和重点以及审计实施现状，分析乡村振兴审计在人员覆盖、会计核算和数据应用等方面存在的问题，提出加强复合型审计人才培养、建立健全农村会计管理体制和数据规划相关建议，增加审计质量的支撑点，起到审计监督作用，维护好人民群众的切实利益，把乡村建设成幸福美丽和谐的新家园。

【关键词】乡村振兴审计; 审计实施现状; 审计质量; 审计监督

【中图分类号】 F239.4 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2022）11-0076-06

引言

乡村兴衰决定着国家兴衰，乡村振兴是中国经济社会发展的一次大的转变方式，是推进农业农村发展的重要工作之一。《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出从容应对百年变局和世纪疫情，推动经济社会平稳健康发展，必须着眼国家重大战略需要，稳住农业基本盘，做好“三农”工作，接续全面推进乡村振兴，确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁。

国家审计在国家治理中发挥着举足轻重的作用，如何有效落实国家审计在乡村振兴中的推动作用，力争乡村振兴与脱贫攻坚的成果有效衔接，维护好人民群众的根本利益，是党和国家赋予国家审计的重要政治任务和历史使命。各级审计机关应持续优化审计程序，创新审计组织方式，切实提升审计质量，充分发挥审计监督作用。

一、文献综述

作为解决“三农”问题的关键性政策，乡村振兴需要社会各界的共同努力。国内学者分别从国家审计、注册会计师审计和内部审计角度对乡村振兴审计进行了研究。周昌仕等[ 1 ]对社会审计机构辅助促进乡村振兴进行了探讨。薛建君[ 2 ]、陆洁[ 3 ]、张童[ 4 ]基于政府审计视角对专项资金审计进行了研究。马萌[ 5 ]、宋心[ 6 ]、阴玥和周雪[ 7 ]对农村治理问题的內部审计展开了研究。

《审计署关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》中指出，各级审计机关应当把乡村振兴规划制定和实施情况、各项政策措施落实情况、投入保障情况、资金安全和绩效情况等作为审计重点。根据审计署的指导意见，加强村镇银行审计[ 8 ]、环境审计[ 9 ]对促进乡村振兴意义重大。同时，审计机关应当聚焦主责主业，着重优化农村专项资金绩效审计[ 3 ]和农村集体经济审计[ 10 ]。

时代的变化促使审计创新。在开展乡村振兴审计的过程中，审计人员应当根据审计任务的需要，有针对性地选择适当的审计方法[ 11 ]。《“十四五”国家审计工作发展规划》中指出，审计机关应当创新审计方法，坚持科技强审。为贯彻落实该要求，乡村振兴审计应当充分利用大数据分析技术[ 12 ]，从信息共享、审计报告、业财融合审计、审计调查取证四个方面优化、创新乡村审计方法，同时建立大数据处理技术，并使用严格的财务管理体制来明确审计核算的程序[ 13 ]。

然而，在目前的审计工作中，审计技术缺少项目针对性，且审计方法的更新滞后于项目创新[ 14 ]，审计方法过于单一不能适应多元化的发展形态，乡村振兴的绩效审计评价指标体系不完善[ 15 ]等问题屡见不鲜。不仅如此，当前乡村振兴战略下的农村基层审计缺少明确的程序，且乡村振兴政策落实跟踪审计存在滞后性，注重事后审计，缺少事前、事中审计[ 16-17 ]。

综合学者对乡村振兴审计展开的研究，可以看出目前相关研究集中于程序方法、主体、现状等方面，在理论方面取得较大成果，但是结合乡村振兴政策落实实际案例方面的研究并不多见，本文结合实际案例分析乡村振兴审计过程中面临的问题，并针对性地提出优化建议。

二、乡村振兴审计的内容及重点

（一）监督检查乡村振兴规划的制定和实施情况

审计机关和审计人员应关注各个地区、各个部门根据国家规划所编制的地方规划、方案是否科学，规划目标任务是否明确，政策措施是否落实落细;检查各地是否按照规定进行区划一体、统筹城乡发展空间、优化乡村发展布局要求;检查各地是否根据当地实际情况科学地把握节凑、有序推进乡村发展，以及是否存在违背农民意愿的问题。

（二）监督检查乡村振兴各项政策措施落实情况

审计机关和审计人员应围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，对农村政策措施落实情况进行监督检查。关注美丽村居建设“四一三”行动、农村集体产权制度改革、“厕所革命”、“四好农村路”建设等相关政策措施落实情况。检查机制是否完善、政策是否落实、工作方法是否得当，关注农村集体产权制度、土地制度等相关政策措施落实情况及任务目标完成情况，揭示并查处制度缺陷和管理漏洞，关注农村人居环境改善情况和乡村生态保护与修复情况，以及农村环境治理、危房改造、污水治理、村容村貌提升等政策落实中存在的问题，促进各项政策措施落地生根、不断完善。

（三）监督检查乡村振兴领导体制机制建立运行情况

审计机关和审计人员应监督检查乡村振兴战略中是否建立农村工作的领导体制，成立党委农村工作领导小组办公室和党委农村工作委员会，是否形成了党委领导、政府负责具体工作、农村村委会负责统筹协调工作、市县落实的工作机制[ 18 ]，从而揭示因体制机制不健全造成责任落实不到位、任务不明确、重点不突出，未发挥职能作用等问题。

（四）监督检查乡村振兴战略投入保障情况

审计机关和审计人员应围绕乡村振兴战略投入保障制度，揭示财政支出是否按要求向“三农”方面倾斜，财政资金投入是否与乡村振兴目标相符。其一，关注涉农资金统筹整合使用管理情况，例如是否存在以统筹整合资金的名义挪用涉农资金并用于非农项目;其二，关注土地出让收入的调整使用范围情况，推动投入资金落实到位;其三，关注地方金融机构和组织对乡村振兴支持力度及农村金融创新发展的情况;其四，关注城乡建设用地及高标准农田建设政策落实情况，所得收益是否全部用于巩固脱贫和乡村振兴;其五，应关注重点支出、重大投资项目资金，分析各地是否依法合规谋划筹资渠道，是否存在违法违规搞建设工程、形象工程、政绩工程的问题。

（五）监督检查乡村振兴资金安全和绩效情况

审计机关和审计人员应从涉农基建投资、农村基础设施、就业、卫生健康、农村教育、文化、社会保障、乡村生态保护、环境整治等方面监督检查资金安全和绩效情况。严肃查处资金分配、管理和使用是否存在骗取套取、贪污私分、侵占挪用、挥霍浪费、借机牟利、优亲厚友等问题，从行业、区域、时间等方面分析评价是否存在轻管理重申请、轻绩效重投放、轻生态重利益等问题，检查工程项目是否存在以旧抵新、重复申报、虚假合同、虚假招标、偷工减料、以次充好、高估冒算和利益输送等情况，检查是否存在项目建设质量差、豆腐渣工程、建成后废弃闲置，甚至损毁造成损失浪费等问题，检查项目建设验收完工后管护情况，确保项目资金真正发挥效益。

（六）监督检查乡村振兴目标效益情况

为使乡村振兴国家投入大量“人、财、物”，目的在于实现人民美好生活、改善村容村貌及人居环境，实现人民共同富裕，让农村成为安居乐业的美丽家园。审计中，审计机关和审计人员应对照上级政府、主管部门，或者本级政府全面小康“三农”领域指标，监督检查是否存在短板，政策落实是否有效，是否提升人民群众幸福点，是否真正达到政治效益、经济效益、社会效益、环境效益，是否促进各项政策措施真正泽及基层、惠及百姓，提升人民群众的获得感。

乡村振兴政策落实跟踪审计的内容及重点既要关注顶层设计，即宏观层面乡村振兴规划的制定和实施等情况，又要重视底层逻辑，即微观层面各个项目的资金管护和绩效等情况。在确定审计内容和重点的前提下，如何开展乡村振兴审计工作，实现国家审计高质量发展，需要进行深度探索。

三、乡村振兴审计的实施现状

（一）逐步建立健全大数据审计平台

2002年7月28日，国家计委批准审计署开工申请，并下达2002年中央预算内基建投资5 000万元，专项用于审计信息化系统一期工程建设（金审一期）。2012年，金审二期工程顺利通过竣工验收。随着金审一期、金审二期工程的完成，计算机辅助审计得到广泛应用，同时审计机关的数据资源共享系统逐步建立健全。根据《审计署2021年大事记》，2021年5月，金审工程三期审计署本级建设任务完成。各级审计单位相应稳步推进“金审工程”三期建设工作，为大数据审计平台的搭建和使用奠定了良好的基础。各地区积极落实科技强审的要求，建设审计信息化系统。例如，山东省淄博市博山区建立“三农审计”大数据分析中心，涵盖多个部门，重点关注村居财务管理、涉农项目、惠农补贴漏洞等方面，助力乡村振兴。江苏省盱眙县建立村级集体“三资”管理在线审计监督平台，实现对农村资金、资产、资源动态的准确掌控，为在线审计监督奠定基础。

（二）积极探索大数据审计模式

在乡村振兴审计过程中，审计人员深入各乡镇村屯，实地检查农村人居环境整治、产业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、农村危房改造等政策落实情况，并强化信息化支撑力度，充分运用现场审计与非现场审计相结合的方式，将ArcGIS软件、Python、Neo4j圖数据库等大数据技术与审计业务深度融合，根据审计项目因地制宜采用相关技术，统筹审计手段，开展大数据审计，实现科技强审。

例如：江苏省审计厅项目组利用ArcGIS软件比对测绘数据与农业土地确权数据，发现违规占用确权土地领取惠农补贴情况。南京市审计局数据组利用Python+网络爬虫采集财政补贴明细半结构化数据，运用Neo4j图数据库构建了某区确权农户家庭关系网，采用Kmeans聚类方法分析筛查耕地地力保护补贴领取面积的分布情况等。襄阳市审计局运用地理信息技术，将永久基本农田、土地利用总体规划、无人机航拍遥感影像等数据进行图斑对比分析，深入了解农民土地经营权流转情况，检查有无违规占用耕地、闲置耕地等耕地“非农化”“非粮化”问题。贵州省毕节市审计局在乡村振兴相关的审计中，为加强大数据研究分析，将计算机专业审计人员纳入审计团队中。内蒙古杭锦旗审计局将大数据分析与审计相结合，有计划、有重点地对强农惠农、乡村振兴政策和资金进行审计监督。

（三）推进审计项目审计组织方式“两统筹”

2019年初，审计署下发了《关于做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的通知》（审办发〔2019〕9号），要求各级审计机关进一步加强对审计项目审计组织方式“两统筹”，以优化审计资源配置，大力推进审计全覆盖，更好地发挥审计监督作用。在乡村振兴审计过程中，各级审计机关解放思想、积极创新、优化制度设计、创新组织模式，扎实推进“两统筹”深入开展。例如：江苏省审计厅在组织全省审计机关开展乡村振兴政策和资金审计项目中认真落实，强化审计项目统筹和审计组织方式统筹，积极探索融合式、嵌入式、“1+N”审计项目组织方式，努力做到“一审多项”“一审多果”“一果多用”。江苏省成立了全省乡村振兴审计领导小组，由厅党组书记、厅长侯学元担任组长，分管副厅长担任副组长，具体工作由省厅农环处牵头，经责一处和计算机处参与，合作开展。自2018年12月下旬起，全省900多名审计人员组成98个审计组，对省、市相关部门和85个县（市、区）乡村振兴政策和资金进行审计，省厅和设区市审计局分别负责省、市本级审计，并各抽审1个农业大县（市、区），其余县（市、区）审计局由设区市审计局统一组织，负责在本市范围内交叉审计。

（四）整合利用审计资源

目前的乡村振兴审计主要以国家审计为主导，并向基层延伸，推进乡村振兴审计全覆盖。例如，福建省在全省各市、县设立多个乡镇审计办事机构，查处一批农村基层违法违纪案件，促进规范涉农资金管理的长效机制。山东省临沂市推行在乡镇政府设立独立的审计机构，对村居组织负责人进行经济责任审计，提高村居干部的管理治理水平，从而促进乡村振兴。江苏省扬州市审计局打破部门和层级界限，统筹调配全市65名审计人员组成6个审计组，同步实施6个县（市、区）乡村振兴政策和资金审计，并充分利用内部审计、社会审计力量，抽调了部分内审人员和社会中介机构人员参与审计项目实施。

此外，各地区积极落实审计署对加强审计队伍建设的要求，如2022年江苏省创新组织方式，乡村振兴审计的具体工作由省厅农环处负责牵头，计算机处人员参与审计，合作开展大数据审计。2022年四川省达州市推动组建乡镇片区审计站，并调动分配农业审计人员，配有财务、数据分析、地理信息等领域专业人员，强化审计队伍综合能力。

通过审计署网站检索，发现在乡村振兴审计的程序方法和组织方式上，各级审计机关虽然在逐步建立大数据审计平台，将大数据技术与审计业务深度融合，创新审计组织方式，并统筹推进审计资源整合，但是从全国角度来看，涉及省市并不多，而且停留在制度层面。例如，多地省审计厅单独或联合审计署驻当地特派办出台了“两统筹”工作的实施意见，然而相关实施意见落实落地的案例并不多见，且较少是针对乡村振兴跟踪审计创新组织方式。检索仅发现江苏省创新运用“两统筹”组织方式，大力開展乡村振兴审计，其余涉及乡村振兴跟踪审计创新组织方式的典型经验介绍，绝大多数集中于江苏各地。乡村振兴政策落实跟踪审计取得了一定成效，但实际中仍然面临一些问题影响审计质量。

四、乡村振兴审计质量的制约因素

（一）缺乏统一的数据规划，数据应用难

审计过程中，数据先行是关键。尽管部分省市已逐步建立健全大数据审计平台，利用大数据技术展开审计，然而乡村振兴战略过程中的信息具有庞大性和复杂性，涉及部门多、领域多、资金种类多、数据信息多，数据信息统一管理比较薄弱。各个部门信息建设相对独立，既没有统一的数据规划，也未建立起数据共享机制，存在系统不同、信息字段不一致、坐标不一致、要素不全、信息缺失、部分数据准确度低等问题。

除此之外，部分业务信息以纸质资料为主，无电子版档案，存在数据缺失，数据质量不高、不真实、不全面等问题，对审计工作造成了阻碍。部分数据由系统自动生成，亦存在多种缺陷。例如在自动生成过程中出现信息缺失无法达到应有的应用价值及现实意义，也不能发挥高效、适应、实时、覆盖面广的优势，将直接对审计工作的效率和质量产生不利影响。

（二）审计人员少，无法全覆盖

在乡村振兴审计项目中，审计范围涉及教育、社保、民政、自然资源、残联、林业水利、工商以及乡镇、村（社区）等部门，包括涉农资金、建设项目资金、财政财务收支资金等，涉及自然环保、社会保障、低保五保、重点基础建设项目、文化教育等各行业、各领域的政策及实施方案。审计范围广、重点精，增加了审计查找问题、查深查透、监督评价的难度。

审计资历较深的同志对法律法规掌握得比较全面，业务精通、经验丰富，但在大数据使用方面存在一定劣势，随着计算机审计的逐步开展，老同志在审计工作方面面临更大挑战。当计算机、大数据分析方面的专业人员不足，审计人员不精通计算机技术，或计算机专业人员不熟悉审计业务时，都会导致审计工作难以开展，工作效率难以真正提高。具体而言，基层审计机关通常没有设立专门的计算机中心，更没有专职的计算机审计人员，导致计算机应用水平和审计业务水平有限。在实际工作中，只有两者相辅相成，有效融合于审计工作，才能提高审计效率和质量，而目前审计复合型人才极少，开展大数据审计时需要工作人员边试边学边用，耗时耗力。

（三）会计核算不规范，监管工作难度大

审计人员根据会计人员提供的会计资料开展审计工作，审计质量高低取决于被审计单位会计核算是否健全。在现实情况中，农村普遍未设置专门的会计核算机构，通常由一名会计人员负责财务核算工作，会计人员缺少专业知识和素质，法规法律掌握也不全面，所发生的业务难以严格按照财务制度和会计制度进行核算，存在流水账形式记录的情况，导致财务收支混乱，为村干部间互相勾结、违规办事、以权谋私提供了可乘之机，进一步加大了审计工作难度。

具体而言，一方面，农村会计从业人员综合素质偏低。从学历方面看，农村从事财务会计工作的人员学历大部分不高，普遍为初中学历;就年龄、素质方面而言，农村会计大部分年龄偏大，由于文化程度有限造成专业素质不高，年轻人大都不愿意留当地，倾向于前往更发达的城市，创造更高收入。因此，村里担任会计工作的人员年龄普遍偏大，可能并不具备会计从业条件，造成会计专业技术不高，文化水平较低，对会计业务不了解，综合素质不高等情况，很多会计人员上岗后未接受过正规的会计培训。

另一方面，农村财务监督公开事项不及时、不详细、不直接，老百姓理解难度大，会计监管不严格。村财务没有定期公开、及时公开，公开的内容不详细、不具体。对村里财务收支问题人民群众无法进行有效监督，还有很多家庭对集体事项不关心、不了解，村集体观念不强，乡邻乡亲担心得罪人后遭受打击报复，因此在许多事上睁只眼闭只眼，得过且过。

再者，农村会计制度不健全造成财务混乱，核算未按照村集体会计制度设置会计科目，大部分是流水账，对财政财务收支反映不明确，查账难度大，更不便于群众监督。收支未严格按照村级村集体财务制度及其他法规法律进行，存在坐支现象严重等问题。

五、乡村振兴审计质量的提升策略

（一）建立健全统一规划数据

乡村振兴战略中要积极推动互联网、人工智能、大数据、实体经济的深度融合，创新引领共享经济、现代供应链、绿色低碳等的发展，培育新增长点，形成新动能。乡村振兴战略过程中信息具有庞大性和复杂性，各单位须加强财务软件和业务数据软件的管理工作及大数据顶层设计规划，使用统一规范信息系统，做到字段一致、坐标一致，建立共享机制。

各单位、各部门加强财务软件的管理工作和业务数据管理工作，建议整合要素资源，高效提升审计工作的质量，对各部门、各领域从顶层设计规划采取共享机制，有利于数据之间综合分析，对不同数据库中的关键字段进行统一设计规划，充分实现各行业数据的关联分析。对涉及农民群众的专项资金，低保五保及困难户补助、医疗、社保、惠农资金补贴等，积极落实实现智能财务，建立电子版数据。

（二）加强复合型审计人才培养

各地区应进一步落实审计署对加强审计队伍建设的要求，结合乡村振兴需求加强复合型审计人才培养。

第一，审计法规定审计人员应具备与其从事审计工作相适应的专业技术、专业知识和能力，业务技能不仅限于书本上的知识，还需要审计人员在实践中不断学习，丰富自己的知识储备。

第二，思想素质是审计质量的保障。审计人员应始终保持独立、客观、公正的思想进行工作，具有独立思考和严谨的工作作风，保障审计证据的真实性、充分性、准确性和全面性。

第三，善于交流。审计工作是与不同行业的审计对象进行交流的过程，审计人员不但要有过硬的业务知识，而且应具备强大的交流水平，使用合适的交流方式与被审计单位进行沟通，既能获得被审计单位的理解与支持，又能发掘审计疑点。同时不卑不亢，不以监督者自居，使被审计单位积极配合审计工作的开展。应注重表达能力，包括语言、文字上的表达，审计人员即便具备高超的业务水平，欠缺语言交流能力也会严重影响审计工作的开展。若无法用文字精確表达审计结论和审计评价，也难以提高审计效果。

人员配备方面可优先考虑计算机专业的人员，针对性地让通过计算机审计中级考试的同志开展大数据审计，采集数据、整理数据、筛选数据、分析数据，多方面参与相应审计项目并进行培训及业务指导，提高工作人员大数据审计应用能力。由经验丰富、掌握法规法律、知识面全的“老”审计人员与年轻的计算机专业技术人员组合，交流审计工作思路，探索审计工作方法，使审计工作全面开展、全面监督，真正达到审计全覆盖。审计人员在审计工作中成为复合型人才，能有效提高审计质量和审计结果的权威性。

（三）建立健全农村会计管理体制

乡村振兴战略关系到国计民生，可从以下方面建立健全农村会计管理体制，规范、预防农村工作人员在工作上违规违纪行为，促进农村经济改革及发展。

1.强化会计人员管理制度

2021年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，要求围绕全面推进乡村振兴需要，全方位培养各类人才。尊重乡村发展规律和人才成长规律，针对不同地区、不同类型人才，实施差别化政策措施。鉴于农村财务会计人员综合素质偏低的情况，各乡镇村屯应引进人才，形成制度定期培训，包括财政部门进行定期培训，或者招聘会计相关专业的会计人员，提高会计人员的会计知识和综合素质，有效抵制不合理收支行为，避免为政不廉的行为发生。加强考核评价制度，考核会计方面的业务知识、法律法规考试、工作考核、民主测评情况。对违反规定的人员坚决下岗，建设业务精、水平高、素质高、遵纪守法的会计队伍。

2.建立、完善各项会计制度

2021年12月，财政部、农业农村部印发《农村集体经济组织财务制度》，以加强农村集体经济组织财务管理，规范农村集体经济组织财务行为。地方农业农村部门、财政部门应根据该制度，结合实际情况制定具体实施细则，以健全农村财务会计制度。建立健全财务的规章制度，包括财务审批权制度等，通过制度来规范财务工作，形成财权互相制约。一个职位多人轮换掌管，避免舞弊、暗箱操作的情况发生，起到互相制约作用。除此之外，应做到民主监督、财务公开，探索农村民主监督有效方法。财务公开透明，村成立民主理财小组，设立公开栏，有关人员对财务情况及群众关心关注的问题进行细化，全面公开;村干部不准兼任会计、出纳;定期进行清理检查，对检查发现的问题坚决严肃处理，让村集体工作在阳光下运行，让群众放心。

3.依法制定内部会计管理制度

根据《会计法》等法规制度要求，建立健全各项规章制度，在会计工作上有法可依，有正确方向，按照规定进行会计核算，规范核算，加强对凭证、账本、报表管理，规范会计的职责和行为。全面普及智能财务，使会计工作高效、准确、真实、全面，提高农村会计工作水平。除此之外，让会计人员了解会计法规法律知识、业务知识，遵守会计法规，确保会计信息真实、全面、准确，促进乡村振兴现代化顺利发展。

2021年6月，中央审计委员会办公室、审计署印发了《“十四五”国家审计工作发展规划》，提出全面推进乡村振兴，实施乡村建设行动，持续改善村容村貌和人居环境，巩固提升脱贫攻坚成果，提升脱贫地区整体发展水平。审计人员应增强政治责任感、历史使命感、时代方位感，切实增强主动性和适应性，加大对社会经济发展中各类风险隐患揭示力度，当好党和国家重大政策措施在部门、地区和组织贯彻落实的“督查员”。同时，要不断探索多样的审计方法，以提高审计质量，发挥审计的监督作用。

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